袁華江

(北京市律師協(xié)會自然資源法律專業(yè)委員會，北京100020)

秘魯著名經(jīng)濟學家赫爾南多·德·索托在《資本的秘密》一書中指出：資產(chǎn)并不生下來就成為資本，只有被用于生產(chǎn)過程并滿足資本家對剩余價值的欲求，才轉(zhuǎn)化為資本。要使資產(chǎn)成為資本，必須有一個轉(zhuǎn)化過程，即創(chuàng)造一種合適的所有權(quán)機制，使資產(chǎn)的潛能發(fā)揮出來并被加工成實實在在的東西。

礦產(chǎn)資源在絕大多數(shù)國家被其憲法或單行專門法確立為國家所有，由于其賦存位置、儲量與品位具有不可預知的不確定性，國有礦資產(chǎn)要從實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為資本就必須有合理的所有權(quán)機制作為轉(zhuǎn)換渠道。

礦產(chǎn)權(quán)利金在中世紀誕生時的原始含義是：礦產(chǎn)歸王室所有，采礦要向王室繳納產(chǎn)出礦產(chǎn)的1/8。匈牙利早期的采礦立法機構(gòu)規(guī)定1/7至1/ 10的采礦收入必須繳納給國王作為權(quán)利金。因此，礦產(chǎn)權(quán)利金反映的是礦產(chǎn)資源所有者與使用者之間的用益法律關系，是物權(quán)法研究領域里的重要課題，它已經(jīng)成為市場經(jīng)濟國家對稀缺資源管理與利用的重要法制手段。“權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人開采和耗竭了礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的不可再生的礦產(chǎn)資源而支付的費用。開采礦產(chǎn)資源不管其是否贏利，均需向礦產(chǎn)資源所有者(通常是國家)繳納權(quán)利金［1］”。

一、礦產(chǎn)權(quán)利金的法律性質(zhì)辨析

礦產(chǎn)權(quán)利金是非礦產(chǎn)所有人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種補償性財產(chǎn)性權(quán)益。這種權(quán)益的法律性質(zhì)集中表現(xiàn)在：它是非礦產(chǎn)所有人在事實上享有礦產(chǎn)所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能而支付的對價。由于絕大多數(shù)國家立法確立的是礦產(chǎn)國有制，礦產(chǎn)權(quán)利金的支付在形式上就呈現(xiàn)出從礦業(yè)權(quán)人到國家的單向資金流動特點，這個表象特點使得稅費項目繁多的中國社會中，人們普遍認為礦產(chǎn)權(quán)利金就是一種國家征收的稅金。然而，這種認識抹殺了稅與費的區(qū)別，可能導致分配格局的混亂，影響稅收的調(diào)控作用。

對于礦產(chǎn)權(quán)利金的認識，離不開對國家作為一般法律主體如何行使其礦產(chǎn)所有權(quán)的認識。有學者提出，一項產(chǎn)權(quán)之所以被共有，是因為它可獲得的租金低于實施排他性權(quán)利的成本［2］。我國的礦產(chǎn)業(yè)在計劃經(jīng)濟時代曾經(jīng)是國有企業(yè)一枝獨秀，正是在意識到礦業(yè)開發(fā)的巨額資金、高技術要求后，我國法律逐漸建立了礦產(chǎn)業(yè)的多元化主體結(jié)構(gòu)。國家的礦產(chǎn)所有權(quán)要得到充分的實現(xiàn)，必然要權(quán)衡“實施排他性權(quán)利的成本”，顯然，礦產(chǎn)得不到充分開發(fā)，國家礦產(chǎn)所有權(quán)也得不到體現(xiàn)，雖然“排他性權(quán)利”得到了保障，卻未產(chǎn)生合理的經(jīng)濟效益。故國家需要將礦產(chǎn)所有權(quán)中的占有、使用、收益權(quán)能分享予礦業(yè)權(quán)人，以促使其通過礦業(yè)權(quán)人的投資開發(fā)，實現(xiàn)自身的所有者權(quán)益;而前述權(quán)能的有期讓與不是無償?shù)?，國家基于其所有?quán)收取的基本經(jīng)濟對價正是礦產(chǎn)權(quán)利金。

(一)礦產(chǎn)權(quán)利金是產(chǎn)權(quán)關系的反映，區(qū)別于稅收

學術界對“產(chǎn)權(quán)”研究頗豐。劉詩白教授認為：產(chǎn)權(quán)的涵義，不僅僅是指財產(chǎn)所有權(quán)，而且也包括財產(chǎn)支配權(quán)，或?qū)嶋H占有權(quán)。財產(chǎn)關系是一個歷史范疇，它是隨著所有制的具體形式的變化而變化的。在所有制出現(xiàn)兩權(quán)分離的情況下，會有這樣一種財產(chǎn)關系，這就是：“人們對經(jīng)濟物品沒有所有權(quán);但是卻擁有在一定時間內(nèi)和一定程度的支配權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，可簡稱為實際占有權(quán)。［3］”

一個物權(quán)的權(quán)利主體通常只能是一個，即：一物一權(quán)，但物權(quán)的對世性并不排斥物的充分利用，尤其是在自然資源領域，社會經(jīng)濟發(fā)展對資源的渴求對上至天宇、下達地心的絕對所有權(quán)觀念提出了改革的挑戰(zhàn)，財產(chǎn)規(guī)則在物的社會化利用過程中，逐步“緊跟物權(quán)社會化的步伐，沒有過分強調(diào)物權(quán)的排他性，允許當事人通過談判，對物權(quán)進行再界定，從而有利于物權(quán)的有效配置［4］”。礦業(yè)權(quán)就是礦產(chǎn)所有權(quán)人對自身物權(quán)重新配置的結(jié)果，這一配置的基礎法律關系包括了所有權(quán)與使用權(quán)的有機互動，它使礦業(yè)權(quán)人取得了一定程度的支配權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。因此，礦產(chǎn)權(quán)利金是礦產(chǎn)所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)之間得以配置的財產(chǎn)利益基礎，它反映的是市場經(jīng)濟中的產(chǎn)權(quán)關系。因為，不能將產(chǎn)權(quán)權(quán)利束簡單地等同于所有權(quán)，這不僅是因為用嚴格意義上的所有權(quán)范疇難以概括生動復雜的現(xiàn)實財產(chǎn)關系的運動，而且因為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在理論上的劃分是基于財產(chǎn)關系在現(xiàn)實運動中的各項權(quán)能的社會分離，市場經(jīng)濟中產(chǎn)權(quán)運動的主要形態(tài)是價值運動［5］。所有權(quán)權(quán)能的分離是實現(xiàn)物的價值的基本途徑。

稅收是國家為實現(xiàn)其職能，憑借其政治權(quán)力，依法參與社會主體的財富分配，強制、無償取得的財政收入。它與礦產(chǎn)權(quán)利金存在本質(zhì)區(qū)別：

(1)礦產(chǎn)權(quán)利金的付出方在法律上可以取得一定的權(quán)利，因此，礦產(chǎn)權(quán)利金的支付不是無償?shù)?，國家既具有國家職能的行使者身?審查申請或受讓礦業(yè)權(quán)的主體是否符合準入條件)，也具有一般民事主體的身份。而國家征稅是無償?shù)?，納稅人是行政相對人身份。

(2)礦產(chǎn)權(quán)利金只有在礦業(yè)權(quán)人擬獲得礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)利時，通過特定程序支付給國家;而國家征稅是強制、定期的發(fā)生。

(3)征收的主體不同。稅收的征收主體是代表國家的各級稅務機關和海關，而礦產(chǎn)權(quán)利金的收取主體在國外都是礦政管理部門，而非稅務管理部門，這從一定層面上也反映了二者的不同。

我國在中外合作開采油、氣田領域征收的礦區(qū)使用費是國際上通行的礦產(chǎn)權(quán)利金，但卻是由稅務機關負責征收管理，且原油和天然氣的礦區(qū)使用費均以實物繳納?？芍^一種特例。

(二)礦產(chǎn)權(quán)利金在國內(nèi)外法律制度上普遍具有生態(tài)法益的背景

由于礦產(chǎn)存在于土地當中、海洋之下，在自然資源開發(fā)過程中必然要發(fā)生對環(huán)境的改變。這促使了國家通過對環(huán)境資源開發(fā)利用行為收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到保護環(huán)境和促進資源有效利用的目的。國家對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用并用于生態(tài)環(huán)境的恢復或用于開發(fā)新技術以尋找替代性資源，其生態(tài)補償是國家通過對礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人征收一定數(shù)量的礦產(chǎn)資源補償費以實現(xiàn)國家作為資源所有者的權(quán)益。從性質(zhì)上分析，礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人憑借所有權(quán)取得的租金，是礦產(chǎn)資源使用者向其所有者支付的租金，英美法系國家稱其為權(quán)利金［6］。足見，通過適當?shù)姆绞綄ΦV產(chǎn)資源的稀缺性與耗竭性進行補償，可以達到礦產(chǎn)資源的持久利用，促進經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

哥倫比亞《礦產(chǎn)法》強調(diào)：根據(jù)憲法規(guī)定，對國有不可再生資源的開發(fā)，要按坑口礦產(chǎn)品及副產(chǎn)品數(shù)量繳納一定比例特許開發(fā)費。為保護自然環(huán)境，生態(tài)采礦，《礦產(chǎn)法》要求：礦產(chǎn)品出口企業(yè)應將出口FOB價格最低5%的收入(注：礦產(chǎn)權(quán)利金的一種)用于造林項目［7］。

《南澳大利亞礦業(yè)法》規(guī)定：其礦業(yè)部長可設立一項采礦礦區(qū)復原基金，部長應將收取的礦產(chǎn)權(quán)利金總額的50%用于基金。并可將任意數(shù)額的基金用于以下目的：為采礦過程中破壞的土地恢復;為實施防止和限制采礦作業(yè)對環(huán)境造成的破壞而制定的措施;為促進減少采礦作業(yè)對環(huán)境造成破壞或損害的采礦工程方法的研究。

市場經(jīng)濟時代，雖然企業(yè)是治理能礦資源開發(fā)污染的義務主體，其在競爭礦業(yè)權(quán)時就必須同時對礦山環(huán)境的生態(tài)恢復進行規(guī)劃(目前，我國各省自治區(qū)已將礦山環(huán)境治理規(guī)劃、礦山環(huán)境治理恢復保證金的交納作為取得出讓礦業(yè)權(quán)的必備條件)，但政府也是引導治理礦山環(huán)境的重要因素。1993年匈牙利通過第48號采礦法，規(guī)定國家采礦權(quán)利金收入的一定比例將投入中央環(huán)境保護基金。通過投標，將該基金用作于土地恢復工程(而非支持企業(yè)主)。最初，礦產(chǎn)權(quán)利金收入投入的比例為20%，由于該國預算緊張比例先是下調(diào)為10%，然后又進一步下調(diào)至5%［8］。第48號采礦法第20條第(8)款規(guī)定：國家每年將利用所征收采礦權(quán)利金的10%建立獨立的基金會，用于支持地貌的恢復工作，該項工作不由礦業(yè)企業(yè)承擔?；鸬氖褂靡?guī)則應由政府立法規(guī)定。

不難發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)權(quán)利金雖然雖是礦產(chǎn)所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn)，但各國制定法無不將其打上生態(tài)保護的法治烙印，使其與一國社會及其民眾的生存利益、生活質(zhì)量利益緊密相關，這種獲得法律肯定的利益使礦產(chǎn)權(quán)利金具有生態(tài)法益的背景，它體現(xiàn)了法的價值是以法與人的關系為基礎的，在于謀求人的解放與發(fā)展。

(三)礦產(chǎn)權(quán)利金的本質(zhì)是一種社會主義條件下的經(jīng)濟地租

礦產(chǎn)資源不僅賦存于土地當中，而且是有限與不可再生的，并與土地被壟斷所有。世界上絕大部分國家的立法將土地與礦產(chǎn)規(guī)定為國家所有;在土地可以私有的國家中，大部分國家在法律上也普遍地確立了礦產(chǎn)資源脫離于土地歸國家或地方政府所有。

地租是土地所有者憑借其土地所有權(quán)，分享土地經(jīng)營使用勞動所創(chuàng)造的剩余產(chǎn)品的一部分非勞動收入，馬克思稱之為“土地所有權(quán)在經(jīng)濟上借以實現(xiàn)即增殖價值的形式”，它體現(xiàn)了構(gòu)成一定社會生產(chǎn)方式的生產(chǎn)關系和土地關系。馬克思認為，土地的質(zhì)量優(yōu)劣和生產(chǎn)率的差異，是產(chǎn)生級差地租的條件和基礎，而土地經(jīng)營權(quán)的壟斷則是產(chǎn)生級差地租的原因。

社會主義消滅了土地私有制，但并未消滅土地所有權(quán)及其壟斷。我國當前還存在著土地的國家所有權(quán)與集體所有權(quán)——土地所有權(quán)壟斷。在市場經(jīng)濟條件下，各市場主體也還有自身的局部利益要求。故土地所有權(quán)在經(jīng)濟上要得到實現(xiàn)，則必然以土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離為前提，即：土地使用權(quán)的獲取或讓與都應是有償?shù)?，而實現(xiàn)土地有償使用的實質(zhì)就是收取地租。在我國，礦產(chǎn)則比土地更加集中化、壟斷化，它只有一種所有權(quán)形式。礦產(chǎn)資源賦存位置、品位高低的不同、開發(fā)條件的優(yōu)劣，再疊加上我國《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦產(chǎn)國家所有權(quán)之制度背景，是礦產(chǎn)資源地租得以產(chǎn)生的基礎。不可再生礦產(chǎn)品具有的天然經(jīng)濟優(yōu)勢使其可以憑借壟斷價格出售，由此產(chǎn)生的超額利潤就轉(zhuǎn)化為礦山壟斷地租。因此，在國家出讓礦業(yè)權(quán)時，我國礦業(yè)權(quán)人交納的對價是針對國有礦產(chǎn)資源支付的，承載著為獲取礦產(chǎn)資源交換價值而去完成支付使命的介質(zhì)就是礦產(chǎn)權(quán)利金，它是礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟地租，包括絕對地租和級差地租，絕對地租相當于基礎權(quán)利金，級差地租相當于超權(quán)利金或超額利潤稅，前者是一次性繳納的權(quán)利金，后者是最低權(quán)利金。

我國的礦產(chǎn)資源補償費，在性質(zhì)上似與國際通行的權(quán)利金相同。事實上，在一些國際礦業(yè)媒體關于中國礦業(yè)的介紹文章中，均直接將我們的礦產(chǎn)資源補償費譯作權(quán)利金了［9］。礦業(yè)經(jīng)濟制度中，礦產(chǎn)權(quán)利金與地質(zhì)勘查費用或礦產(chǎn)資源耗竭補償費不同，后者是由于資金和勞動的投入而形成，礦山地租則是基于礦山的所有權(quán)和礦產(chǎn)資源的豐度引起勞動生產(chǎn)率的提髙而形成的。

二、礦產(chǎn)權(quán)利金具有突出的經(jīng)濟屬性，是用益物權(quán)的物權(quán)構(gòu)造基礎

(一)礦產(chǎn)權(quán)利金的經(jīng)濟屬性

礦產(chǎn)權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)權(quán)利主體支付給礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟價款，在礦產(chǎn)所有者與開發(fā)者之間實際上存在著一個合同關系，于我國而言就是：礦業(yè)權(quán)出讓合同。礦產(chǎn)開發(fā)者提出的礦業(yè)權(quán)出讓申請實乃合同的要約，如果礦產(chǎn)開發(fā)者的礦業(yè)權(quán)出讓申請得到受理，那么，國家的允諾就是期待性的，礦產(chǎn)開發(fā)者還必須滿足行業(yè)準入條件的審查，而最關鍵的是：礦業(yè)權(quán)出讓合同的成立必須得到對價的支持，對受允諾方而言：對價的付出為自身尋求到了對方允諾之利益的保證。在英美法系，對價還兼具了證明功能，有對價支持的允諾被視為證明了合同雙方具有進行互惠交易的意愿。

礦產(chǎn)權(quán)利金的對價屬性是特定的，區(qū)別于稅收的“公共對價性”。在征收主體上，礦產(chǎn)權(quán)利金是一國礦產(chǎn)管理部門或財政部門，征收主體是特定的，而礦產(chǎn)權(quán)利金對價的支付主體，也僅限于符合各國法律規(guī)定的準入主體。美籍奧地利經(jīng)濟學家約瑟夫·熊彼特認為，稅收具有“共同對價性”(本質(zhì))、“非營利性”(界限)，稅收國家的建置原則，必須反映在“公共目的”以及“國家目的”的兩個面向［10］。礦產(chǎn)權(quán)利金在民法上是國家礦產(chǎn)資源由礦業(yè)權(quán)人占有、使用、收益而取得的債權(quán)性收益，礦產(chǎn)權(quán)利金給付的實質(zhì)就是國家要求相對方給付對價的請求權(quán)，即要求相對方為自己的付出對等給付。另一方面，國家為市民提供社會公共物品的對價即是向國民征稅，它具有公共對價性、非營利性。因此，礦產(chǎn)權(quán)利金的經(jīng)濟屬性更加突出，而且這種經(jīng)濟屬性還被上升到了制定法層面。根據(jù)合同法的一般原理，一個業(yè)已生效并履行中的合同，其對價條款一般不得單方變動。但礦產(chǎn)資源不僅稀缺，還是一國經(jīng)濟發(fā)展，尤其是現(xiàn)代國家國防、航天等領域不可或缺的產(chǎn)業(yè)基礎。因此，世界各國的法律普遍確立的礦產(chǎn)權(quán)利金的動態(tài)征收模式。

1996年，泰國頒布《泰國礦產(chǎn)權(quán)利金費率法》(BE2509)規(guī)定：錫特許開采權(quán)利金的征收應當以錫礦石的價格作為依據(jù)，若每60公斤錫礦石的市場價格超過三千泰銖，應當按照部級條例規(guī)定的費率征收，這項規(guī)定必須按不同水平進行制定，最多不得多于市場價超過三千泰銖部分的60%。若每60公斤錫礦石市場價格不超過三千泰銖，權(quán)利金將被免除。該法對含鎢的氧化物礦物特許開采權(quán)利金作了類似規(guī)定，并指出：其他礦產(chǎn)特許開采權(quán)利金應當按照部級條例規(guī)定的費率進行征收，不得超過市場價格的15%，該法強調(diào)按照礦物稀缺性、產(chǎn)業(yè)價值的不同，由泰國部級條例決定市場價格的計算、權(quán)利金支付的控制機制。2007年，泰國“其他礦產(chǎn)”的開采權(quán)利金已上升至不超過市場價格的20%，且還可由礦業(yè)部長提升至不超過市場價格的30%。

(二)礦產(chǎn)權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的物權(quán)構(gòu)造基礎

目前，中國法律體制中尚未確立地上權(quán)。

日本學者認為，物權(quán)不以對價為要素 (地上權(quán)、法定地上權(quán))，即無對價約定也可成立地上權(quán)。但約定對價且登記則有對抗力。此依物權(quán)種類而不同，地役權(quán)不能登記，永佃權(quán)例外，要以約定對價為其基本要素，而租借權(quán)以對價為當然要素?！坝靡嫠酥锏臋?quán)利(利用權(quán))”在民法上為物權(quán)構(gòu)成，且為用益權(quán)之原則形態(tài)。但“用益他人之物”的目的也可依租借合同或借用合同而達成，而此合同上的租借權(quán)、借用權(quán)是債權(quán)。這樣用益權(quán)(利用權(quán))在我國民法上表現(xiàn)為物權(quán)屬性的用益物權(quán)和債權(quán)屬性的租借權(quán)、借用權(quán)兩種形式［11］。

按照上述日本法學學者的理論認識，用益物權(quán)存在雙重構(gòu)造：物權(quán)構(gòu)成和債權(quán)構(gòu)成。礦業(yè)權(quán)是通過支付對價取得的用益物權(quán)(物權(quán)構(gòu)成)，一旦礦業(yè)權(quán)合法成立，它就區(qū)別于礦產(chǎn)所有權(quán)獨立存在。用益物權(quán)作為以所有權(quán)為基礎而產(chǎn)生的物權(quán)，其內(nèi)容亦包括所有權(quán)的四項權(quán)能。只是：用益物權(quán)的處分權(quán)能體現(xiàn)為法律上的處分而不包括事實上的處分［12］。于礦業(yè)權(quán)而言，采礦權(quán)人無權(quán)處分礦產(chǎn)資源(國有)，卻完全可以處分采礦權(quán)項下通過礦石生產(chǎn)的礦產(chǎn)品，礦產(chǎn)品是礦業(yè)權(quán)人可以合法處分的。因此，投資者只要符合法律規(guī)定的準入條件，一旦支付了礦產(chǎn)權(quán)利金，就在法律上奠定了礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的物權(quán)構(gòu)造基礎。相比較而言，這種物權(quán)構(gòu)成式之用益物權(quán)的突出特點是：一般而言，收益權(quán)能并不是各種用益物權(quán)都具備的，而礦產(chǎn)權(quán)利金的支付，可以促使采礦權(quán)人獲得礦產(chǎn)資源的收益，使采礦權(quán)兼具占有、收益和特定礦產(chǎn)品的處分權(quán)利，因此，礦產(chǎn)權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的物權(quán)構(gòu)造基礎。

國家作為礦產(chǎn)資源所有者，在授予礦業(yè)權(quán)的過程中收取礦產(chǎn)權(quán)利金，完成了其所有權(quán)占有、使用、收益權(quán)能的動態(tài)轉(zhuǎn)換。從日本法角度看，既然用益物權(quán)可以分為兩種構(gòu)成，這充分證明在社會經(jīng)濟實踐中所有權(quán)已不是絕對的，而是一個開放的權(quán)利束，所有權(quán)就像萬物之權(quán)的母體，成為各類權(quán)利孕育的土壤。因此，運用物權(quán)觀念認識礦產(chǎn)權(quán)利金，有助于對礦業(yè)權(quán)的用益性有更深入的認識，礦產(chǎn)權(quán)利金作為用益人支付給物之所有人的對價，其目的是為取得對他人之物(礦產(chǎn))的占有、使用、收益和對特定礦產(chǎn)品的處分權(quán)，這種處分權(quán)正是礦業(yè)權(quán)人通過礦產(chǎn)品銷售回籠現(xiàn)金流，獲取投資利潤的用益保障，也是礦產(chǎn)所有者權(quán)益實現(xiàn)的必要分權(quán)。

從物權(quán)觀念看，所有權(quán)是一個歷史范疇，其內(nèi)涵和范圍隨著人類對自然資源的開發(fā)利用也在不斷發(fā)生變化與拓展。

三、我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)領域應當確立礦產(chǎn)權(quán)利金法律制度

(一)法律規(guī)定物權(quán)的目的，源于人的生而有欲與資源的稀缺性

這一矛盾所引起的人們之間利益沖突的必然性，通俗地說，是為了解決人與自然資源之間，人與人之間對物的緊張關系而確立的規(guī)則。在一個共同體內(nèi)建立并且維持對物質(zhì)資料的合理占有，使用和分配的有序狀態(tài)，是人類歷史發(fā)展的必然［13］。一方面為了實現(xiàn)自然資源的最高效利用，另一方面資源物權(quán)的所有者為了實現(xiàn)自身的所有者權(quán)益，在社會高速發(fā)展的過程中都自覺不自覺地對自然資源物權(quán)的權(quán)利構(gòu)造提出了以利用為核心的發(fā)展要求。臺灣法學學者謝哲勝教授在《財產(chǎn)法專題研究》一書中指出：擁有不動產(chǎn)所有權(quán)者未必加以利用，不加以利用，則無法提供產(chǎn)品和服務供人們所需，所以，法律必須鼓勵人們?nèi)ダ貌粍赢a(chǎn)加以生產(chǎn)，因為利用權(quán)人才是真正利用不動產(chǎn)以生產(chǎn)產(chǎn)品或服務之人，而所有權(quán)人并非直接利用不動產(chǎn)之人，因此，利用權(quán)之保障應優(yōu)于所有權(quán)而受保障。

物權(quán)的主體應當采用“權(quán)利人”的表述。權(quán)利人的概念具有高度的概括性和開放性，可以將各種主體納入其中，能夠為未來出現(xiàn)的新型物權(quán)及其主體的確定留下足夠的空間，也符合我國公有制為主體多種所有制并存的經(jīng)濟形態(tài)［14］。在這種情況下，我國《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)確定為用益物權(quán)，《礦產(chǎn)資源法》則確定了國有礦產(chǎn)資源有償使用的基本制度。理解和認識了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的開放性和有償性，將對我國的礦產(chǎn)稅費制度完善起到立竿見影的指導作用。

(二)我國政府代表國家收取的與礦產(chǎn)有償使用相關的資費都應當是礦產(chǎn)權(quán)利金

當前，我國對礦業(yè)企業(yè)征收所得稅、增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、土地使用稅等基本稅種。這些都是國家依據(jù)法律規(guī)定，基于政治權(quán)力強制、定期、無償、以固定比例收取的稅金。

在現(xiàn)行礦業(yè)法律制度中，直接與礦產(chǎn)有償使用相關的資費體現(xiàn)在：國家以資源所有人身份征收資源稅(被定位于促進國有資源的合理開采，節(jié)約使用和有效配置，調(diào)節(jié)資源自然條件形成的資源級差收入，平衡企業(yè)利潤水平)，此外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費與采礦權(quán)使用費、中外合作開采石油領域的礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款。這些資費的產(chǎn)生根源于地租理論和耗竭性資源補償——它們都以礦產(chǎn)資源所有權(quán)為條件。無論各國對礦產(chǎn)所有權(quán)人基于其物權(quán)征收的資費冠以何種名稱，其性質(zhì)都理應是礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關系的反映，是用益物權(quán)人支付給礦產(chǎn)所有者的經(jīng)濟對價，體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益;而不應被定位于其他。

如前文所述，國際礦產(chǎn)權(quán)利金實踐中，為最大限度地體現(xiàn)所有者權(quán)益，絕大多數(shù)國家立法確立的都是(基于礦產(chǎn)品價格或價值)從價征收制度，礦產(chǎn)權(quán)利金的征收費率并非是固定的，立法都預留了根據(jù)市場情況調(diào)整費率的機制。

(1)在資源稅方面，首先，既已確定其是稅金性質(zhì)，依通行之稅法原理，其征收依據(jù)應是國家政治權(quán)力，而且是定期、無償、強制的，但我國的資源稅顯然不是無償?shù)?，礦業(yè)權(quán)人通過采礦是可以獲取投資回報的，這驗證了用益物權(quán)人為取得他人之物的用益而支付的對價是產(chǎn)權(quán)關系的體現(xiàn)，資源稅在我國的定位存在著“有償開采”原則和“無償性”的矛盾。其次，如果作為權(quán)利金，資源稅亦應從價征收方符合國際礦產(chǎn)權(quán)利金制度的實踐，但我國現(xiàn)行資源稅普遍是從量征收，不能充分反映礦產(chǎn)資源的真實市場價值，喪失了礦產(chǎn)權(quán)利金對礦產(chǎn)所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)功能。從2010年12月1日起，我國西部12省區(qū)原油、天然氣的資源稅由“從量計征”改為“從價計征”，是對前述問題的有力詮釋。第三，資源稅作為地方稅，很難體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)。故資源稅的實際歸屬與其定位相矛盾。第四，資源稅本應體現(xiàn)“稀缺資源應有選擇性地由效率高的企業(yè)開采，防止資源掠奪與浪費”，對交通便利、賦存條件好、品位高、開采容易的礦產(chǎn)資源與交通偏僻、賦存條件差、品位低、開采困難的資源，在資源稅的征收上應給予差別待遇，從而使礦產(chǎn)開發(fā)達到“合理、有效”的目的。反之，普遍征收體現(xiàn)不出級差調(diào)節(jié)的效果。

(2)在礦產(chǎn)資源補償費方面，由于我國關于礦產(chǎn)資源法的立法修訂遲遲不能最終完成，而資源稅、礦產(chǎn)資源補償費適用的是上個世紀計劃經(jīng)濟時代的立法內(nèi)容，隨著我國科技的發(fā)展，原有規(guī)定已不適用于大量新型礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，使人們無所適從，一個典型的范例是，雖然國務院的行政法規(guī)對礦產(chǎn)資源補償費做了具體規(guī)定，但在具體執(zhí)行中往往會存在“特殊情況”。

河南省《關于修改我省地熱水、礦泉水礦產(chǎn)資源補償費計算方式的通知》(豫價費字［2000］239號)規(guī)定，對地熱水：(1)能直接形成銷售收入的，礦產(chǎn)資源補償費應征費額按國務院150號令第五條規(guī)定的計算方式計算。(2)不能直接形成銷售收入，不易按《規(guī)定》的計算方式計算應征費額的，按地熱水溫度實行梯度收費，補償費按以下方式計征。水溫高于25℃低于35℃，按每立方米0.3元計征;高于35℃低于45℃，按每立方米0.35元計征;高于45℃低于55℃，按每立方米0.4元征收;55℃以上的，按每立方米0.5元計征。

《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》明確規(guī)定了地熱資源的征費費率是3%，而且是從價征收。但河南省的規(guī)定卻是按照溫度分級從量征收。這種下位法與上位法沖突的現(xiàn)象還廣泛地在其他各省區(qū)存在。目前，地熱能資源普遍為各國法律規(guī)定為國有，按照地熱資源形成的電力銷售價格或其他服務(采暖、醫(yī)療、養(yǎng)生等)收益按比例從價征收。波蘭《地質(zhì)和礦山法》規(guī)定的地熱資源權(quán)利金費率為10%;《希臘地熱資源開發(fā)法》則直接規(guī)定《采礦法》的權(quán)利金內(nèi)容適用于地熱資源權(quán)利金的征繳。從1985年開始，美國礦產(chǎn)管理部門采用“凈利返回定價方法”(NVP)來計算承租人擁有的發(fā)電站所利用的地熱資源的礦產(chǎn)使用費.這種定價方法是把承租人出售電力收入的一部分列歸入已開采出的地熱資源。與國外的地熱礦產(chǎn)資源使用費相比，我國的礦產(chǎn)資源補償費既沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)自身的價值，也未能很好地體現(xiàn)國家的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費實行中央與省、直轄市5：5分成，與民族自治區(qū)4：6分成的體制。同時，中央分成的礦產(chǎn)資源補償費通過項目等方式全部返還地方用于地方礦產(chǎn)資源勘查、保護等支出。然而，礦產(chǎn)資源作為國有資產(chǎn)，礦產(chǎn)資源補償費當屬國家，國家委托地方礦政部門代征的補償費應全部上繳國庫。其次，中央與地方的分成比例明顯失衡，地方分成比例過高，作為國家的財產(chǎn)性收入理應由全民參與分配，但無論是我國理論界還是實務領域，普遍存在為調(diào)動地方的積極性應將收入大部分留給地方的觀點。

礦產(chǎn)資源補償費與資源稅不同的是前者是按照礦產(chǎn)品銷售收入為基數(shù)征收的。國務院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》指出“為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護和合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，……制定本規(guī)定”，而財政部、地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布的《礦產(chǎn)資源補償費暫行辦法》第3條卻表明：“礦產(chǎn)資源補償費主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出(不低于年度礦產(chǎn)資源補償費支出預算的70%)，并適當用于礦產(chǎn)資源保護支出和礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助預算”。征收礦產(chǎn)資源補償費的定位已經(jīng)演變?yōu)檠a充地質(zhì)勘查費用的不足。

(3)礦區(qū)使用費與礦產(chǎn)資源補償費的本質(zhì)是相同的，都是國家資源所有權(quán)經(jīng)濟分配權(quán)益的體現(xiàn)。礦區(qū)使用費目前僅在中外合作開采石油領域從量征收，國家基于石油資源的不可再生性和重要的國民經(jīng)濟意義而采取了按實物繳納的策略，在資源危機下尚可理解，但兩種于不同領域適用卻本質(zhì)相同的權(quán)利金在我國礦產(chǎn)資源法律體系中顯得極不協(xié)調(diào)。

因此，我國目前的礦業(yè)稅費體制存在著嚴重的錯位問題。計劃體制下，人們被物權(quán)絕對性嚴密束縛的思想尚未在社會主義市場經(jīng)濟時期得到完全的解放，造成礦產(chǎn)所有權(quán)的利他基礎不夠充分，而其自利性利益則不能得到市場的確認。產(chǎn)權(quán)歸根結(jié)底是一種物質(zhì)利益關系。任何產(chǎn)權(quán)主體對其產(chǎn)權(quán)的行使，都是在收益最大化動機支配下的經(jīng)濟行為，無收益的產(chǎn)權(quán)是不可思議的?！栋拇罄麃啽辈康胤降V產(chǎn)權(quán)利金法修正案(1987年第18號)》第10條［15］就強調(diào)：政府在一個年度內(nèi)，有權(quán)按照生產(chǎn)單位銷售的商品礦凈值的18%征收礦產(chǎn)權(quán)利金;如未銷售，則按運走的商品礦的凈值計算。我國的近鄰、資源匱乏的日本以價格為杠桿，以激活工業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)、流通、消費各領域中資源利用效率為目的，全面確立了資源有償使用制度：建立了礦業(yè)權(quán)、租礦權(quán)、采石權(quán)、漁業(yè)權(quán)、入漁權(quán)、流水利用權(quán)、溫泉權(quán)等許可證體系，均無一例外地必須支付權(quán)利金方能有償取得開發(fā)權(quán)。自然資源的國有性理應保障全民享有自然資源產(chǎn)生的利益，國家應積極、主動地代表全民要求資源用益人支付足夠公平與合理的對價。

在國際知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易領域里，無論商標、專利還是版權(quán)、專有技術均可由權(quán)利人將其在特定時期授予第三方使用，不僅可以獲取使用費，而且可以探測市場前景、拓展市場營銷、降低經(jīng)營風險;這種通過使用費體現(xiàn)出來的經(jīng)濟利益被廣泛的冠以“權(quán)利金”之名，是無體物產(chǎn)權(quán)關系的典型范例。史尚寬先生認為，基于智慧財產(chǎn)權(quán)利金的授權(quán)行為，使被授權(quán)人因契約之合意而獲得該權(quán)利之實施、利用權(quán)能，應屬物權(quán)行為性質(zhì)［16］。這緣于被授權(quán)人相當于在授權(quán)范圍內(nèi)取得了原權(quán)利人的權(quán)利，具有對抗第三人的優(yōu)益地位，從而具有物權(quán)或準物權(quán)的性質(zhì)。美國專利法第284條第1款規(guī)定，“權(quán)利人獲得的損害賠償能夠充分地補償其因侵權(quán)造成的損失，但絕不可低于合理的權(quán)利金及附加利息”。美國法院判例將現(xiàn)實交易中已確立之權(quán)利金比率作為最佳的權(quán)利金計算基礎。

在礦產(chǎn)業(yè)領域，我國已開始推廣礦業(yè)權(quán)的招拍掛，縮小協(xié)議出讓范圍，將國有地勘單位的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)化為國有出資，這些舉措是對無償或有限代價取得礦業(yè)權(quán)的市場復位，礦產(chǎn)權(quán)利金制度則是復位的經(jīng)濟基礎，它使礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)得以產(chǎn)生，不僅體現(xiàn)了礦產(chǎn)所有者權(quán)益，也使得礦業(yè)權(quán)人可以合法地以用益權(quán)人的身份開發(fā)礦產(chǎn)資源，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人與礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的雙重經(jīng)濟利益。只有對這個簡單的所有權(quán)構(gòu)造機理有了清晰的認識，礦產(chǎn)所有權(quán)才能在資源經(jīng)濟時代尋找到利益歸宿;在我國資源稅改革論證時期，不難看到，運用物權(quán)觀念，從重新構(gòu)建礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關系角度出發(fā)，將資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費與采礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款統(tǒng)一為礦產(chǎn)權(quán)利金制度是一效率性途徑，不僅可以解決現(xiàn)行礦業(yè)稅費的錯位問題，也可以消除我國礦產(chǎn)業(yè)的重復征稅現(xiàn)象，適度減輕礦山企業(yè)的稅負，促進資源的集約開發(fā)，培育以市場調(diào)整為主，輔以行政調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)的礦產(chǎn)資源綜合利用機制。

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