關(guān)信平

(南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系,天津 300071)

論我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策

關(guān)信平

(南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系,天津 300071)

社會(huì)保障制度一體化問(wèn)題是當(dāng)代各國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展遇到的一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度一直存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的社會(huì)保障制度又在一定程度上出現(xiàn)了碎片化的傾向,這些對(duì)我國(guó)未來(lái)社會(huì)保障的體系建構(gòu)和發(fā)展都是不利的。隨著“十一五”期間我國(guó)社會(huì)保障體系的較快發(fā)展,尤其是農(nóng)村社會(huì)保障的長(zhǎng)足發(fā)展和覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的發(fā)展,碎片化和二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題已經(jīng)是制約我國(guó)社會(huì)保障進(jìn)一步發(fā)展的因素。因此,加強(qiáng)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的問(wèn)題應(yīng)該提到重要議事日程。為此,本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際,對(duì)社會(huì)保障制度一體化的含義、表現(xiàn)和意義進(jìn)行理論探討,對(duì)社會(huì)保障制度一體化的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障一體化建設(shè)的政策建議。

社會(huì)保障;一體化;碎片化

從全世界范圍看,工業(yè)化時(shí)代以來(lái)各國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了從分散到集中,從零散到整合的過(guò)程,并在“二戰(zhàn)”后達(dá)到了較高程度的一體化水平,發(fā)揮了重要的社會(huì)效益。但在 20世紀(jì) 80年代以來(lái),各國(guó)的社會(huì)保障制度都有不同程度的改革,一些國(guó)家在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了制度碎片化的情況。為此,當(dāng)代各國(guó)許多研究者都在探討促進(jìn)社會(huì)保障制度一體化的對(duì)策。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的社會(huì)保障制度也發(fā)生了很大的變化。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)社會(huì)保障制度的項(xiàng)目和覆蓋面不斷擴(kuò)大。但由于漸進(jìn)性改革和發(fā)展的特點(diǎn),隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的不斷發(fā)展,項(xiàng)目越來(lái)越多,整個(gè)社會(huì)保障的制度體系也變得越來(lái)越復(fù)雜,引起一些研究者擔(dān)心我國(guó)的社會(huì)保障制度改革會(huì)導(dǎo)致制度的碎片化①鄭秉文:《法國(guó)高度“碎片化”的社保制度及對(duì)我國(guó)的啟示》,《天津社會(huì)保險(xiǎn)》,2008年第 3期,第 41-44頁(yè)。。隨著覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的不斷擴(kuò)展,社會(huì)保障一體化建設(shè)的議題越來(lái)越受到研究者的重視。但是,社會(huì)保障的一體化建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,需要從理論和實(shí)踐上加以認(rèn)真的研究。迄今為止我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保障制度一體化的理論研究還很不充分。已有的研究主要是基于一般性的社會(huì)公平價(jià)值,呼吁通過(guò)一體化建設(shè)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和地區(qū)之間社會(huì)保障權(quán)益的平等化,而對(duì)社會(huì)保障制度一體化的含義和意義分析不夠透徹,對(duì)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的復(fù)雜性也認(rèn)識(shí)不足。

因此,為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的健康發(fā)展,從理論上探討我國(guó)社會(huì)保障制度一體化問(wèn)題,是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度理論研究中的一個(gè)重要領(lǐng)域。為豐富我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的理論研究,本文擬對(duì)社會(huì)保障制度一體化的含義和意義做理論分析,并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的政策建議。

一、社會(huì)保障制度一體化的含義、表現(xiàn)和意義

1、社會(huì)保障制度一體化的含義和表現(xiàn)

(1)社會(huì)保障制度一體化的基本含義

按照本文的定義,所謂“一體化”,其直接的含義是指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面原來(lái)的分立的制度體系相互連接,統(tǒng)一為制度整體的過(guò)程。其關(guān)鍵性要素是各個(gè)分立體系之間的制度性連接,并通過(guò)制度性連接而使分立的體系連成一體。一體化過(guò)程既發(fā)生在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)地區(qū)之間,也可以發(fā)生在同一個(gè)地區(qū)的各種制度之間。在工業(yè)化發(fā)展的推動(dòng)下,過(guò)去局限于地方社區(qū)和狹窄的行業(yè)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)活動(dòng)逐漸延伸到全國(guó)的范圍,推動(dòng)著民族國(guó)家的發(fā)展和在民族國(guó)家范圍內(nèi)各種制度體系的建立,并且逐漸由民族國(guó)家的制度體系取代了原來(lái)相對(duì)狹窄的地方性和行業(yè)性的制度體系。

社會(huì)保障制度的一體化是各種制度一體化中的一個(gè)重要的方面,是工業(yè)化社會(huì)以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)與政治等方面一體化的發(fā)展而逐漸發(fā)展起來(lái)的。其含義是建立跨地區(qū)跨行業(yè)的,包括所有社會(huì)成員在內(nèi)的統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系,或者在分立的多個(gè)社會(huì)保障制度和體系之間建立制度化的連接,使之形成統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體系。

(2)社會(huì)保障一體化的主要內(nèi)容

社會(huì)保障制度一體化包含對(duì)象、項(xiàng)目、管理、標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面的要素。

第一是社會(huì)保障對(duì)象的一體化,即社會(huì)保障對(duì)象超越地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)職業(yè)和其他群體類別等方面的限制,實(shí)現(xiàn)覆蓋所有社會(huì)成員的社會(huì)保障體系。在社會(huì)保障對(duì)象的一體化方面分兩個(gè)層次:一是受益資格的統(tǒng)一,即面對(duì)所有的社會(huì)成員采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)去確定其受益資格,防止因地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)等方面的差異而使一部分人能受益,而另一部分人被排斥;二是建立普惠型社會(huì)保障制度,即通過(guò)公共行動(dòng)而為社會(huì)中的所有人或某一群體的所有成員都提供同樣的社會(huì)保障待遇。例如普惠型的全民醫(yī)療服務(wù),或者普惠型的老人福利或兒童福利等。

第二是社會(huì)保障項(xiàng)目的一體化,即社會(huì)保障體系中的各個(gè)項(xiàng)目之間形成整合的制度體系。當(dāng)代社會(huì)保障體系是由各種不同的項(xiàng)目去完成不同的保障任務(wù),各個(gè)項(xiàng)目之間應(yīng)該通過(guò)制度性的配合而形成統(tǒng)一的和完整的項(xiàng)目體系。社會(huì)保障項(xiàng)目的一體化包括幾個(gè)重要的方面。一是項(xiàng)目的齊全性,即在一個(gè)社會(huì)保障制度體系中包含所有必需的項(xiàng)目,防止社會(huì)安全網(wǎng)出現(xiàn)大的漏洞。二是非重復(fù)性,即各個(gè)項(xiàng)目之間在功能上應(yīng)盡量避免交叉重復(fù),防止因重復(fù)受益而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。三是項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性,即各個(gè)項(xiàng)目之間有制度性的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)。但通過(guò)項(xiàng)目的一體化制度設(shè)計(jì)可以使各個(gè)項(xiàng)目之間能夠達(dá)到功能互補(bǔ),制度配合,從而提高綜合性的效益,而不是完全的各自為政,分頭行事。

第三是社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化,即對(duì)社會(huì)保障對(duì)象實(shí)行統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)。保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是社會(huì)保障一體化較高層次的內(nèi)容。它也包括兩個(gè)不同的層次:一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的差異性保障水平,即按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去確定保障水平,但允許實(shí)際保障標(biāo)準(zhǔn)有所不同。二是既統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),又統(tǒng)一保障水平,即對(duì)所有的保障對(duì)象都提供同樣水平的保障待遇。

第四是管理體系的一體化,即建立社會(huì)保障體系統(tǒng)一的管理體系。管理體系的一體化也是社會(huì)保障制度一體化的較高層次的要求。在此方面也分兩個(gè)層次:一是建立一體化的管理體制和制度體系,通過(guò)一定的法規(guī)而確立各個(gè)地區(qū)和各個(gè)項(xiàng)目管理的基本原則、組織和其他規(guī)則體系。二是建立統(tǒng)一的管理組織體系,其最高的形式為在中央政府建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一管理各個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目,在各個(gè)領(lǐng)域建立橫向的分支機(jī)構(gòu),并在各地建立縱向下屬機(jī)構(gòu)。

第五是社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源的一體化,即統(tǒng)一建立制度化的社會(huì)保障資金來(lái)源體系。社會(huì)保障資金來(lái)源的一體化也分不同的層次。在較低的層次上,可以允許各種項(xiàng)目有不同的來(lái)源,但需要通過(guò)統(tǒng)一的制度規(guī)定各種項(xiàng)目資金來(lái)源的渠道及其穩(wěn)定的資金供應(yīng)制度。在較高的層次上是按項(xiàng)目統(tǒng)一社會(huì)保障的資金來(lái)源,即各個(gè)項(xiàng)目有統(tǒng)一的資金來(lái)源渠道,這種模式仍可以是各級(jí)政府或各類組織分擔(dān)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源,但需要對(duì)各方的責(zé)任做出嚴(yán)格的制度化規(guī)定。在社會(huì)保障資金來(lái)源上最高層次的一體化是完全由中央政府提供社會(huì)保障資金。這種模式一般只存在于少數(shù)高度一體化的社會(huì)保障體系中。

(3)社會(huì)保障制度一體化的層次和程度

從制度運(yùn)行上看,社會(huì)保障制度的一體化是通過(guò)各種不同層次的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。一般說(shuō)來(lái),可以把社會(huì)保障的一體化分為幾個(gè)制度層次。第一個(gè)層次是制度協(xié)調(diào)。所謂制度協(xié)調(diào),是指在各種不同的制度之間建立制度性的連接。協(xié)調(diào)性的一體化允許各種不同制度的存在,并且不改變各個(gè)分立體系自身的基本制度,但要在各個(gè)體系之間建立制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制,防止制度性摩擦。一方面在同類項(xiàng)目之間通過(guò)制度合作而共同建構(gòu)比較嚴(yán)密的保障網(wǎng),防止制度空缺和重復(fù),并使保障對(duì)象能夠在同類制度之間相互轉(zhuǎn)移;另一方面在不同類的項(xiàng)目之間能夠相互配合,實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。第二個(gè)層次是統(tǒng)一管理體制,即將所有的社會(huì)保障項(xiàng)目納入統(tǒng)一的管理體系中。第三個(gè)層次是制度一致性,即要改變?cè)蟹至⒌纳鐣?huì)保障制度,使各種制度向更加接近的方向發(fā)展,以最終建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。很明顯,制度一致性原則體現(xiàn)了一體化程度更高的社會(huì)保障體系。第四個(gè)層次是社會(huì)保障水平的一致性,即對(duì)所有的公民按照同樣的制度、提供同樣水平的社會(huì)保障待遇。

按照上述社會(huì)保障一體化的內(nèi)容和制度層次來(lái)分析當(dāng)今各國(guó)和各個(gè)地區(qū)社會(huì)保障一體化的情況,可以看出各國(guó)各地區(qū)社會(huì)保障一體化程度有很大的差異。在對(duì)社會(huì)保障一體化程度進(jìn)行測(cè)量和分析時(shí),一方面可以按其達(dá)到的制度層次來(lái)反映其一體化程度。在此方面可以看到各國(guó)社會(huì)保障模式從制度協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一管理、制度一致性到水平一致性不同的一體化程度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看,“一致性”比“協(xié)調(diào)性”的一體化程度更高,要實(shí)現(xiàn)“一致性”的一體化也更加困難①Berghman,“Social Security in a European Perspective:Present and Future Challenge”,in:Social Protection and the European Economic andMonetaryUnion",Ed.by Josef Pacolet,AveburyAshgate PublishingLtd.,1996.。另一方面,還可以用一體化的領(lǐng)域和范圍來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障一體化的程度:在其整個(gè)社會(huì)保障體系中實(shí)現(xiàn)了一體化的領(lǐng)域越多,其擴(kuò)及的范圍 (地域、人口)越廣,其一體化的程度也就越高。

2、社會(huì)保障制度一體化的意義和后果

社會(huì)保障制度一體化過(guò)程對(duì)社會(huì)保障的發(fā)展具有積極的意義,也可能會(huì)有一些消極的后果,對(duì)此應(yīng)該做出具體的分析。

(1)社會(huì)保障制度一體化的意義

首先,一體化過(guò)程有利于提高社會(huì)保障制度整體的社會(huì)效益和總體運(yùn)行效率。因?yàn)橐惑w化的制度體系可以維系社會(huì)保障體系中各個(gè)子系統(tǒng)之間的制度協(xié)調(diào),使各個(gè)方面的項(xiàng)目和制度能夠相互配合,共同構(gòu)建比較嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng),因此可以使社會(huì)保障制度更好地發(fā)揮其系統(tǒng)性的社會(huì)效益。例如,“二戰(zhàn)”以后歐洲諸國(guó)按照貝弗里奇模式建立的一體化程度較高的社會(huì)保障制度,以及我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一體化程度相對(duì)較高的社會(huì)保障制度都曾取得了較高的社會(huì)效益。同時(shí),一體化體系中的制度協(xié)調(diào)也可以提高社會(huì)保障體系運(yùn)行的宏觀效率,盡管它并不能保證每個(gè)項(xiàng)目及具體執(zhí)行單位都能達(dá)到較高的微觀效率。

其次,一體化的社會(huì)保障體系可以促進(jìn)社會(huì)成員在基本社會(huì)保障待遇方面的平等性。相對(duì)于碎片化的體系而言,一體化的體系可以更好地平衡各類人群社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平,從而促進(jìn)全體社會(huì)成員在社會(huì)保障基本權(quán)利和待遇水平方面的平等化,更好地發(fā)揮社會(huì)保障維護(hù)社會(huì)公平的效益。因此,社會(huì)保障制度的一體化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。

再有,一體化的制度體系有利于加強(qiáng)社會(huì)保障制度的計(jì)劃性、穩(wěn)定性和平衡性。相對(duì)于碎片化的制度體系而言,一體化的社會(huì)保障制度體系能夠更好地采用廣泛的和長(zhǎng)期性的公共計(jì)劃,統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面的需要和利益,統(tǒng)一調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的資源,通過(guò)較大范圍的體系去應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的局部風(fēng)險(xiǎn),使各地和各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展更加平衡;并且還從宏觀的角度對(duì)未來(lái)的發(fā)展做出預(yù)測(cè),以長(zhǎng)期性的計(jì)劃和資源儲(chǔ)備去應(yīng)對(duì)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),從而使社會(huì)保障制度的發(fā)展更加穩(wěn)定。

最后,一體化的體系有利于促進(jìn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)一體化之間的協(xié)調(diào)。從根本上看,社會(huì)保障一體化是當(dāng)代各國(guó)經(jīng)濟(jì)—政治一體化的必然要求。從長(zhǎng)期發(fā)展看,碎片化的社會(huì)保障制度不適應(yīng)一體化的政治與經(jīng)濟(jì)體系。而促進(jìn)社會(huì)保障一體化的發(fā)展將越來(lái)越促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)和區(qū)域之間的公平競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作。因此,社會(huì)保障的一體化建設(shè)不僅有利于社會(huì)保障自身的制度完善和發(fā)展,而且對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展也有促進(jìn)作用。

綜上所述,社會(huì)保障制度一體化對(duì)社會(huì)保障自身的建設(shè)和發(fā)展,以及對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展都具有積極的意義。從總體上看,在當(dāng)代社會(huì)中,一體化是社會(huì)保障制度長(zhǎng)期發(fā)展的方向和制度設(shè)計(jì)及制度改革的長(zhǎng)期性目標(biāo)。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的逐漸擴(kuò)大,全球經(jīng)濟(jì)一體化的逐步加深,國(guó)內(nèi)社會(huì)保障的一體化過(guò)程的意義就更加明顯。并且,在經(jīng)濟(jì)全球化逐步加深的背景下,社會(huì)保障一體化的意義不僅僅局限于國(guó)內(nèi),而且還具有區(qū)域性和全球性的意義。因此,對(duì)于社會(huì)保障的宏觀決策者來(lái)說(shuō),把握好社會(huì)保障一體化發(fā)展的宏觀方向,不僅對(duì)于社會(huì)保障本身的發(fā)展,而且對(duì)于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的總體發(fā)展都是很重要的。

(2)社會(huì)保障制度一體化的負(fù)面后果

社會(huì)保障制度一體化也有一些負(fù)面的后果。首先,一體化的制度體系不夠靈活,應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和新問(wèn)題的能力較弱,并且對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整和改革比較困難。尤其是在經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷及制度轉(zhuǎn)型的時(shí)期,往往會(huì)持續(xù)性地出現(xiàn)大量臨時(shí)性問(wèn)題,而一體化的社會(huì)保障制度在面對(duì)這些臨時(shí)性的問(wèn)題方面不如碎片化制度那么靈活。

其次,一體化的社會(huì)保障制度在各個(gè)方面之間進(jìn)行利益協(xié)調(diào)比較困難。在社會(huì)保障的發(fā)展中歷來(lái)都需要進(jìn)行比較復(fù)雜的利益協(xié)商過(guò)程。與碎片化的制度相比,一體化的社會(huì)保障體系需要建立相對(duì)統(tǒng)一的制度,因此各個(gè)方面的利益矛盾會(huì)集中在一起,需要通過(guò)比較復(fù)雜的制度協(xié)商過(guò)程去協(xié)調(diào)各個(gè)方面的利益,因此會(huì)導(dǎo)致決策更加困難。從全世界范圍看,許多國(guó)家的社會(huì)保障制度之所以會(huì)出現(xiàn)碎片化的趨勢(shì),在很大程度上也是由于一體化的體系中各方利益矛盾過(guò)于復(fù)雜。

再有,一體化的社會(huì)保障制度體系往往容易導(dǎo)致下級(jí)對(duì)上級(jí)政府的依賴,最終使中央財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。因?yàn)橐惑w化的制度體系要求有統(tǒng)一的制度體系,集中式的管理模式,較大范圍中的社會(huì)互濟(jì),以及統(tǒng)籌式的資金調(diào)動(dòng)方式等,這些方式都比較容易導(dǎo)致基層福利需要的擴(kuò)大,下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴,以及地方責(zé)任的弱化等情況。

由于上述因素的影響,使社會(huì)保障一體化過(guò)程比較復(fù)雜。其復(fù)雜性不僅在于技術(shù)層面的影響因素較多,而且更重要的是它涉及到不同地區(qū)和各類群體之間的利益矛盾,以及與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制之間的協(xié)調(diào)。也正因?yàn)槿绱?我們?cè)谕七M(jìn)社會(huì)保障制度一體化的進(jìn)程中,需要與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、公共管理體制改革和社會(huì)服務(wù)體制改革等方面協(xié)調(diào)推進(jìn),并且以循序漸進(jìn)的方式展開(kāi)。

3、社會(huì)保障制度一體化和碎片化的關(guān)系

根據(jù)上述分析,社會(huì)保障的一體化既具有積極的意義,也可能有負(fù)面的后果。在社會(huì)保障制度發(fā)展中,應(yīng)該認(rèn)真研究一體化與碎片化之間的關(guān)系,根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,以及特定時(shí)期社會(huì)保障的任務(wù)來(lái)掌握一體化發(fā)展的趨勢(shì)和步驟。

社會(huì)保障制度的“碎片化”主要是指一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系中存在著針對(duì)不同人的、分立的多種制度體系,或者在同一社會(huì)保障項(xiàng)目上存在著針對(duì)不同人的各種分立的制度安排,從而導(dǎo)致在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平、管理體系和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面不統(tǒng)一的現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度的碎片化可以表現(xiàn)在各個(gè)方面。首先是社會(huì)保障對(duì)象的碎片化,即對(duì)不同的對(duì)象采用不同的社會(huì)保障制度;其次是社會(huì)保障項(xiàng)目的碎片化,即各社會(huì)保障項(xiàng)目之間缺乏制度性的整合;再有是社會(huì)保障管理的碎片化,即社會(huì)保障體系中的各個(gè)領(lǐng)域、項(xiàng)目和地域之間出現(xiàn)多頭管理的局面;最后是社會(huì)保障資金來(lái)源的碎片化,即各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目多渠道資金來(lái)源,其中既包括不同項(xiàng)目資金來(lái)源的不同,也包括一個(gè)項(xiàng)目的資金來(lái)源于多個(gè)渠道。導(dǎo)致社會(huì)保障制度碎片化的原因比較復(fù)雜,既有歷史上形成的碎片化,也有由于社會(huì)保障一體化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)和政治一體化進(jìn)程不同步所造成的碎片化,還有是因?yàn)樯鐣?huì)保障的漸進(jìn)式改革所導(dǎo)致的碎片化。

社會(huì)保障制度一體化和碎片化的關(guān)系可以從以下幾個(gè)方面加以分析。首先,從理論上看,社會(huì)保障制度的一體化和碎片化的關(guān)系既不是絕對(duì)對(duì)立,也不能完全代替。對(duì)立中的兩個(gè)方向在很多情況下是可以并存的。對(duì)社會(huì)保障的理論研究應(yīng)該在“碎片化”與“一體化”的悖論中尋找平衡點(diǎn)。社會(huì)保障的一體化過(guò)程應(yīng)該被看成是一個(gè)循序漸進(jìn)、充滿波折的過(guò)程,而在其中,表面上看來(lái)是與其相反的碎片化方式,有時(shí)候反而會(huì)給一體化過(guò)程起到減震器的作用,保護(hù)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。就如在一場(chǎng)宏大的戰(zhàn)略中,總體目標(biāo)是要進(jìn)攻,但有時(shí)候遇到復(fù)雜情況也需要有局部的和暫時(shí)的撤退。

其次,從實(shí)踐中看,當(dāng)代社會(huì)保障制度發(fā)展的實(shí)踐不斷地在“碎片化”與“一體化”的對(duì)立統(tǒng)一中尋求著良好的、既朝向長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體目標(biāo),又具有當(dāng)前適應(yīng)性的社會(huì)保障秩序與結(jié)構(gòu)。更具體講,當(dāng)代社會(huì)保障制度發(fā)展的總體方向應(yīng)該是朝向一體化的過(guò)程,但在一體化過(guò)程中,有時(shí)候也需要采用碎片化的方式去解決一些眼前的復(fù)雜問(wèn)題。作為一種臨時(shí)性和工具性的手段,碎片化的方式往往能夠更加靈活地去處理各種復(fù)雜問(wèn)題,從而在一體化制度的轉(zhuǎn)型期間使社會(huì)保障體系不至于喪失其基本的功能。

再有,社會(huì)保障一體化的過(guò)程和碎片化的選擇及其具體實(shí)現(xiàn)方式具有國(guó)際差異。由于各國(guó)的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等因素的差異,導(dǎo)致當(dāng)代各國(guó)社會(huì)保障制度的一體化和碎片化趨勢(shì)同時(shí)并存。例如,“二戰(zhàn)”后西方國(guó)家福利制度強(qiáng)調(diào)以社會(huì)權(quán)利和社會(huì)公正為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)和制度的平等,以及國(guó)家主導(dǎo)下的再分配和轉(zhuǎn)移支付。因此比較傾向于采用一體化的社會(huì)保障制度體系。這一特點(diǎn)在貝弗里奇計(jì)劃中有突出的表現(xiàn)。但實(shí)際上戰(zhàn)后西方各國(guó)在社會(huì)保障一體化建設(shè)方面有很大的差異,真正的貝弗里奇式的福利模式,即全民福利模式,在任何國(guó)家(包括英國(guó)和北歐國(guó)家)都沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。而且,不少國(guó)家 (如法國(guó)等)在面臨各種問(wèn)題時(shí)比較多地采用了碎片化的方式去應(yīng)對(duì)。

最后,社會(huì)保障制度的一體化進(jìn)程取決于一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件?？傮w上看,社會(huì)保障一體化的發(fā)展要依托于經(jīng)濟(jì)一體化程度較高,社會(huì)分化不大,中央政府財(cái)政及行政控制能力比較強(qiáng)大等方面的條件。因此,一方面社會(huì)保障制度一體化的發(fā)展速度和方式要視各種社會(huì)條件而定,另一方面,為了促進(jìn)社會(huì)保障一體化的發(fā)展,也應(yīng)該努力改善各種背景條件,為社會(huì)保障一體化創(chuàng)造更加有力的條件。

二、我國(guó)社會(huì)保障制度一體化的發(fā)展變化趨勢(shì)分析

1、我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一體化體系

從總體上看,我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障制度的一體化程度是比較高的。首先,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)社會(huì)保障制度具有高度集中化的特點(diǎn)。其一體化因素主要表現(xiàn)在:1)制度的統(tǒng)一性:幾乎所有的制度都是由中央政府統(tǒng)一規(guī)定,都在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施,地區(qū)性特點(diǎn)已被壓到很低,并且即使是地方性差異也是由中央政府統(tǒng)一規(guī)定的。2)標(biāo)準(zhǔn)的一致性:對(duì)同類項(xiàng)目各個(gè)地區(qū)和各個(gè)行業(yè)之間的差異不大,而且僅有的差異也是高度制度化的,是由中央政府規(guī)定的。3)管理的統(tǒng)一性:管理體制是按照中央政府的統(tǒng)一規(guī)定建立的,管理的組織體系也是統(tǒng)一的。

其次,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障制度明顯的劃分為農(nóng)村社會(huì)保障、城市基本保障體系、以及全民所有制企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的高水平的社會(huì)保障制度。這三套體系分別針對(duì)不同的社會(huì)成員,采用不同的制度,各個(gè)體系的受益者資格在很大程度上是由其先天的身份而確定的。這種格局是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)保障制度的一體化發(fā)展的最大障礙。但是,這種格局的形成仍然是由中央政府統(tǒng)一規(guī)定的,并且是可控制的,相互之間仍有一定的制度連接。因此還不能完全地說(shuō)這種格局就是“碎片化”的格局。

2、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度的不完全性一體化特征分析

改革開(kāi)放后,我國(guó)的社會(huì)保障制度有了根本性的變化。農(nóng)村和城市的社會(huì)保障制度的基本體制、管理體系、待遇標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面都與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有很大的不同。概括起來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障制度既具有一體化的基本特征,但一體化又是不完全的。

(1)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度一體化特征

首先,20世紀(jì) 80年代以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度的改革基本上是在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行的。盡管各地在社會(huì)保障改革中做了大量的地區(qū)性試點(diǎn),并建立了一些地區(qū)性、行業(yè)性的制度,但這些局部的制度體系在其成熟后會(huì)在中央政府的推動(dòng)下擴(kuò)展到全國(guó),形成全國(guó)統(tǒng)一的制度。

其次,目前我國(guó)社會(huì)保障體系中最主要的制度(包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面的基本制度)都是全國(guó)統(tǒng)一的,是由國(guó)務(wù)院發(fā)布通知要求各地按規(guī)定的方式建立的,有些還已經(jīng)制定了國(guó)務(wù)院的條例。同時(shí),目前將要通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)救助法》將進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)范圍的社會(huì)保障基本制度。

再有,我國(guó)主要社會(huì)保障制度的財(cái)政體制基本上是統(tǒng)一的,各個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有制度性的規(guī)范。盡管按規(guī)定許多項(xiàng)目(如社會(huì)救助等)應(yīng)該是由地方政府負(fù)責(zé),但在進(jìn)入新世紀(jì)以后中央政府加大了對(duì)財(cái)政困難地區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)的資助,從而有效地防止了地區(qū)之間社會(huì)保障水平差異的擴(kuò)大,基本保持了各個(gè)地區(qū)社會(huì)保障制度的平衡發(fā)展。

此外,我國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)形成了全國(guó)性的宏觀管理體系。在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,建立了由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委分頭負(fù)責(zé)制定政策和指導(dǎo)監(jiān)督,各地人民政府及其職能部門(mén)負(fù)責(zé)管理的“縱向指導(dǎo)、橫向負(fù)責(zé)”的管理體系,并且建立了社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的“五險(xiǎn)合一”的經(jīng)辦體系。

最后,進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系有了較大的發(fā)展,為城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化奠定了基礎(chǔ)。并且在許多經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),比較實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了社會(huì)保障制度一體化建設(shè),取得了一定的成效。

總而言之,我國(guó)目前的社會(huì)保障制度在 20世紀(jì) 80-90年代的制度改革中基本上注意到了按照一體化的方式建立基本的制度,并且目前已經(jīng)初步形成了一體化的格局。但目前的一體化程度還不夠高,還具有不完全性的特征。

(2)目前我國(guó)社會(huì)保障制度的不完全性特征

首先,在社會(huì)保障對(duì)象、項(xiàng)目體系和制度安排等方面的一體化均有不完全性的特點(diǎn)。目前我國(guó)事實(shí)上存在著針對(duì)各種不同人群的多個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系:城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障體系 (包括公務(wù)員社會(huì)保障制度和事業(yè)單位社會(huì)保障制度)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度①鄭秉文:《農(nóng)民工社保的抉擇——碎片化還是大一統(tǒng)》,《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》,2008年 4月 17日第 3版。。并且由于多個(gè)體系和制度之間的空缺和制度的不協(xié)調(diào),導(dǎo)致部分社會(huì)成員(如城市非正規(guī)就業(yè)人員、大多數(shù)農(nóng)民工、以及其他沒(méi)有就業(yè)的城市居民)至今未能被納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。同時(shí),我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目體系仍然不完整,尤其是普惠型的社會(huì)福利類項(xiàng)目仍然還有很大的差距。此外,隨著我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目的增多,新建的項(xiàng)目與傳統(tǒng)的項(xiàng)目之間的制度整合存在較多的問(wèn)題。這種情況比較明顯地表現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)方面。在進(jìn)入新世紀(jì)之前農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目很少,只有五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助和特困戶救助等項(xiàng)目,當(dāng)時(shí)的主要問(wèn)題是社會(huì)保障體系不完整。但近年來(lái)隨著農(nóng)村醫(yī)療救助制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村低保制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,農(nóng)村社會(huì)保障制度的完整性已大大提高,但新建的項(xiàng)目在一定程度上是逐步迭加到原有體系上的,因此新舊項(xiàng)目之間存在一定的交叉重復(fù)。

其次,在管理方面的一體化程度也不夠高。盡管從宏觀層面看,已經(jīng)形成了比較成體系的政策制定和指導(dǎo)監(jiān)督體系,但在具體的經(jīng)辦層面上仍然是碎片化的。在社會(huì)保險(xiǎn)方面目前基本完成向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡,但還沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)籌的體系,社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌性和互濟(jì)性仍較低。社會(huì)救助是以縣級(jí)為審批管理單位,以街道和鄉(xiāng)為申請(qǐng)單位。而且地區(qū)之間沒(méi)有制度化的溝通和信息共享渠道,無(wú)法解決農(nóng)民工等異地就業(yè)和居住人員申請(qǐng)社會(huì)救助項(xiàng)目的問(wèn)題。還有,由于具體管理經(jīng)辦單位的不統(tǒng)一,常常導(dǎo)致多個(gè)組織以不同的資源和不同的方式同時(shí)介入一項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù),導(dǎo)致保障待遇疊加和重復(fù)受益。例如,一些地區(qū)婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會(huì)等組織,以及各種社會(huì)組織同時(shí)給低保對(duì)象提供救助,使低保對(duì)象在獲得政府的救助以后,還能獲得其他很多補(bǔ)貼,而低保對(duì)象以外的困難家庭卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。

再有,在經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面也呈現(xiàn)出一定的碎片化現(xiàn)象。目前我國(guó)社會(huì)保障的財(cái)政安排在基本制度上仍是沿用 1994年實(shí)行分稅制時(shí)的規(guī)定,各地中央單位以外的人員均由地方財(cái)政負(fù)責(zé)其社會(huì)保障所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。盡管近年來(lái)事實(shí)上中央財(cái)政已經(jīng)在很多社會(huì)保障項(xiàng)目中承擔(dān)了很大比例的財(cái)政投入,但是對(duì)中央政府的財(cái)政責(zé)任仍然缺乏制度化的規(guī)定。

以上現(xiàn)象都說(shuō)明我國(guó)的社會(huì)保障制度的一體化仍很不完全,并且在不同程度上阻礙著我國(guó)社會(huì)保障制度各個(gè)方面的發(fā)展。導(dǎo)致這些不完全性的原因是多方面的。其中既有社會(huì)保障總體制度設(shè)計(jì)中的不足,是由于漸進(jìn)性改革帶來(lái)的后果;也有是在發(fā)展過(guò)程中臨時(shí)存在的碎片化,是一種過(guò)渡性的現(xiàn)象;還有些是由于暫時(shí)還無(wú)法用一體化的制度來(lái)解決的問(wèn)題,需要用碎片化的方式來(lái)滿足眼前的需要,解決眼前的問(wèn)題。

三、加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的政策建議

針對(duì)上述問(wèn)題,我們認(rèn)為在未來(lái)的發(fā)展中,我們應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)保障制度一體化建設(shè),逐步解決社會(huì)保障制度中的碎片化問(wèn)題,以構(gòu)建更加完整,更加一體化,效率更高的社會(huì)保障體系。

1、明確一體化的基本方向、原則和步驟

首先需要從理論上和實(shí)踐上認(rèn)清一體化建設(shè)對(duì)于我國(guó)社會(huì)保障制度長(zhǎng)期發(fā)展的意義,在社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略中堅(jiān)持一體化基本方向。其次,應(yīng)該明確我國(guó)社會(huì)保障一體化建設(shè)的基本原則,即堅(jiān)持社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略的全國(guó)統(tǒng)籌、重視社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)、促進(jìn)社會(huì)保障管理體系的整合、以及在中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃下,充分發(fā)揮中央和各級(jí)地方政府的積極性等基本原則。再有,應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障一體化建設(shè)難以一步到位,而應(yīng)該分步驟進(jìn)行,第一步應(yīng)該有全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃,第二步應(yīng)該盡快提升現(xiàn)有社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌層次,并加強(qiáng)全國(guó)性管理體系建設(shè);第三步應(yīng)該注重對(duì)現(xiàn)有分立的各種社會(huì)保障制度之間 (如城鄉(xiāng)之間)加強(qiáng)制度協(xié)調(diào);第四步應(yīng)該在制度協(xié)調(diào)和管理統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,逐步提高各類社會(huì)保障制度的一致化水平;最終在全國(guó)范圍內(nèi)建成制度統(tǒng)一的、水平一致的和管理統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

2、加強(qiáng)社會(huì)保障制度發(fā)展的總體設(shè)計(jì),避免漸進(jìn)式改革的弱點(diǎn)

我國(guó)目前社會(huì)保障制度中存在的碎片化特點(diǎn)在一定程度上是由于過(guò)去 20多年里的漸進(jìn)性改革所導(dǎo)致的。為促進(jìn)社會(huì)保障的一體化建設(shè),關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一是在未來(lái)的發(fā)展中應(yīng)該重視總體制度設(shè)計(jì)。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)保障制度已經(jīng)有了很多的研究,對(duì)社會(huì)保障制度發(fā)展的規(guī)律已經(jīng)有較多的認(rèn)識(shí),并且對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展也都有比較明確的總體方向和規(guī)劃,因此可以逐漸擺脫漸進(jìn)式改革的模式,走加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)和有計(jì)劃發(fā)展的道路。在未來(lái)社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)中應(yīng)該注重把握兩個(gè)方面:一是注重頂層設(shè)計(jì),即站在全國(guó)和長(zhǎng)期發(fā)展的高度,制定全國(guó)性的制度體系;二是在改革進(jìn)程中注重協(xié)調(diào)全國(guó)社會(huì)保障一體化制度框架與各地和各個(gè)方面制度多樣性的關(guān)系,一方面應(yīng)允許各地在改革中根據(jù)本地情況創(chuàng)立多樣化的制度模式,但另一方面也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各地的多樣化制度模式應(yīng)符合全國(guó)統(tǒng)一的基本制度框架,并且應(yīng)該隨著制度的發(fā)展而不斷地將地方多樣化的模式統(tǒng)一到一體化的體系中。

3、加強(qiáng)中央政府對(duì)全國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的統(tǒng)籌管理

各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,社會(huì)保障一體化建設(shè)需要中央政府發(fā)揮重要的作用。過(guò)去 20年里我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)生碎片化現(xiàn)象的原因之一也是因?yàn)橹醒胝畬?duì)社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮的作用不夠。在未來(lái)的一體化制度建設(shè)中,中央政府一方面應(yīng)該在總體制度設(shè)計(jì)中加強(qiáng)主導(dǎo)作用,而不能消極地等待地方零散的探索;另一方面應(yīng)該加強(qiáng)中央政府在社會(huì)保障管理體系中的作用,在必要的領(lǐng)域中可以建立全國(guó)性的管理和經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò);再一方面是應(yīng)該建立以中央政府為主的、中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)保障體制,并且中央和地方政府的責(zé)任關(guān)系應(yīng)該是制度化,而不是視情況而定的非制度化方式。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)中央政府的責(zé)任并不是要弱化地方政府的責(zé)任,而應(yīng)該是建立在強(qiáng)大的中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃和集中管理的框架下,同時(shí)也明確地方政府的責(zé)任,以及中央政府與地方各級(jí)政府之間的責(zé)任關(guān)系,并采取恰當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。在一體化的社會(huì)保障體系中,中央政府與地方政府之間的責(zé)任不應(yīng)該被割裂開(kāi)來(lái)或此消彼長(zhǎng),而應(yīng)該是相互關(guān)聯(lián),相互促進(jìn),通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞叫纬稍谥醒胝鲗?dǎo)下的中央與地方政府共同負(fù)責(zé)的制度體系。

4、一體化框架下的多元化體系

在一定時(shí)期中我國(guó)還會(huì)存在多樣化的社會(huì)保障制度,并且我們也應(yīng)該利用多樣化制度體系的優(yōu)點(diǎn),解決現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展中的一些難題,如農(nóng)民工社會(huì)保障、非正規(guī)就業(yè)人群社會(huì)保障等問(wèn)題。但應(yīng)該注意防止多樣化的體系向碎片化方向發(fā)展。為此,應(yīng)該在一體化的總體框架之下建立和發(fā)展多樣化的制度體系,或者說(shuō)是將多樣化的制度體系納入到一體化的總體目標(biāo)、方向和總體制度框架中,從而一方面能夠使各個(gè)制度之間能夠達(dá)成制度協(xié)調(diào),使各種制度能夠順利運(yùn)行,各個(gè)制度之間能夠無(wú)障礙轉(zhuǎn)接;另一方面也能夠?yàn)槎鄻踊贫葘?lái)向更高層次的一體化體系過(guò)渡預(yù)備良好的制度條件。

5、近期社會(huì)保障一體化建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域:

在近期,首先應(yīng)該提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次,包括社會(huì)保險(xiǎn)類項(xiàng)目和社會(huì)救助類項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次。在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目方面,在實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌以后,應(yīng)該盡快探索建立全國(guó)統(tǒng)籌的體系,而社會(huì)救助類項(xiàng)目也應(yīng)該建立全國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)。

其次,要加快社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的制度建設(shè),應(yīng)該把“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”作為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的重要目標(biāo),逐步從“覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度”到城鄉(xiāng)之間制度協(xié)調(diào),再到城鄉(xiāng)社會(huì)保障的平衡發(fā)展和水平一致。

再有,應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系建設(shè),其基本方向應(yīng)該是將農(nóng)民工逐步納入城市社會(huì)保障體系。為此,應(yīng)該進(jìn)一步改革城市社會(huì)保障制度,使之能夠更好地適應(yīng)農(nóng)民工的需要。對(duì)在近期暫時(shí)難以納入城市社會(huì)保障體系的領(lǐng)域,可以設(shè)立一些專門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障項(xiàng)目,但應(yīng)該加強(qiáng)其與城市社會(huì)保障體系之間的制度協(xié)調(diào),使之將來(lái)能夠比較好地過(guò)渡到城市體系中。

最后,要加強(qiáng)社會(huì)保障管理體系的一體化建設(shè)。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)“五險(xiǎn)合一”的管理模式的基礎(chǔ)上,應(yīng)該建立社會(huì)救助項(xiàng)目統(tǒng)一的管理體系,醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療服務(wù)之間在管理上的協(xié)調(diào),以及社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助之間管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。管理體制的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一應(yīng)該上下同時(shí)進(jìn)行,管理制度制訂和組織體系建設(shè)同步開(kāi)展。

6、社會(huì)保障一體化體系下的相關(guān)政策

建立一體化的社會(huì)保障制度體系還需要有一些基本的社會(huì)政策加以保障和配合。首先,應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)并落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)政策原則,在包括社會(huì)保障在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)政策領(lǐng)域中都堅(jiān)持這一原則,使所有的國(guó)民都能比較平等地享有最基本的社會(huì)保障待遇和公共服務(wù),以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍所有社會(huì)成員的底線公平。其次,應(yīng)該建立適度普惠型的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系,充分發(fā)揮普惠型社會(huì)保障和公共服務(wù)項(xiàng)目在制度一體化、覆蓋廣泛化、水平一致化和管理簡(jiǎn)單化方面的優(yōu)勢(shì),為促進(jìn)社會(huì)保障一體化建構(gòu)制度基礎(chǔ)。再有,應(yīng)該研究和實(shí)施適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障適度水平。應(yīng)該根據(jù)保障基本民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo),按照保障基本民生的需要,結(jié)合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及居民人均收入提高的程度和速度,考慮政府和社會(huì)能夠承受的財(cái)力等基本原則,并且在全球化背景下提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,以及協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各階層和群體利益并維護(hù)國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定的要求來(lái)確定具體的適度水平。

①鄧大松,劉大平:《二十一世紀(jì)世界社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)》,《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2002年第 1期,第 34-35頁(yè)。

②馬斌,湯曉茹:《關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論綜述》,《人口與經(jīng)濟(jì)》,2008年第 3期,第 76-80頁(yè)。

③阮宗澤:《全球化制造“政治碎片”》,《環(huán)球時(shí)報(bào)》,2006年 9月 20日第 11版,摘自:人民網(wǎng),http://theory.people.com. cn/GB/49150/49152/4847044.html.

④謝元態(tài):《簡(jiǎn)論中國(guó)社會(huì)保障體系一體化的特殊過(guò)程》,《地方政府管理》,2000年第 3期,第 16-18頁(yè)。

⑤喻國(guó)明:《解讀新媒體的幾個(gè)關(guān)鍵詞》,人民網(wǎng),2007年 1月 4日,http://media.people.com.cn/GB/22114/64606/75212/ 5244163.html.

⑥鄭秉文:《法國(guó)高度“碎片化”的社保制度及對(duì)我國(guó)的啟示》,《天津社會(huì)保險(xiǎn)》,2008年第 3期,第 41-44頁(yè)。

⑦鄭秉文:《農(nóng)民工社保的抉擇— —碎片化還是大一統(tǒng)》,《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》,2008年 4月 17日,第 3版。

⑧鄭秉文:《中國(guó)社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動(dòng)”探源》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》,2009年第 3期,第 50-58頁(yè)。

⑨鐘洪亮:《從碎片化到一體化:回應(yīng)性治理的民生實(shí)踐》,《南華大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》,2008年第 4期,第 46-48頁(yè)。

⑩Berghman,“Social Security in a European Perspective:Present and Future Challenge”,in:Social Protection and the European Economic andMonetaryUnion",Ed.by Josef Pacolet,AveburyAshgate PublishingLtd.,1996.

C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ]A [文章編號(hào) ]1003-8353(2011)05-0005-08

關(guān)信平,南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系教授。

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