袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044)

論選舉權(quán)利平等

袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044)

選舉權(quán)利，是指公民在國(guó)家代議機(jī)關(guān)組成人員和其他公職人員選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利，由選舉權(quán)和被選舉權(quán)兩部分構(gòu)成，是公民最基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)利平等，是指公民在選舉中依照合理法律的規(guī)定受到平等的對(duì)待，也就是在合理法律面前，條件相同的公民享有相同的選舉權(quán)利，它包括資格平等和價(jià)值平等兩方面的內(nèi)容。選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的分層次的平等；是一種存在著“合理差別”的相對(duì)平等；是一種“群體平等”和“個(gè)體平等”相結(jié)合的平等；是一種“機(jī)會(huì)平等”。選舉權(quán)利平等，是政治平等的一項(xiàng)主要內(nèi)容，也是選舉的民主性和政治文明的重要體現(xiàn)。保障選舉權(quán)利平等的基本要求是：合理的法律制度、嚴(yán)格執(zhí)行法律、完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制、平等的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

選舉權(quán)利；平等；政治平等；政治文明

選舉權(quán)利，是指公民在國(guó)家代議機(jī)關(guān)組成人員和其他公職人員選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利。它由選舉權(quán)和被選舉權(quán)兩部分構(gòu)成，是公民最基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)利平等，是政治平等的一項(xiàng)主要內(nèi)容，是選舉的民主性和政治文明的重要體現(xiàn)。深入研究選舉權(quán)利平等問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)選舉制度建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義民主和政治文明，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬就這個(gè)問(wèn)題談?wù)勛约旱囊恍┛捶?，擬就教于學(xué)界同人。

一 選舉權(quán)利平等及其邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)

在一些學(xué)者的研究中，常常把選舉權(quán)利稱(chēng)之為選舉權(quán)。從已有的研究成果看，很多學(xué)者把“選舉權(quán)利平等”稱(chēng)之為“選舉權(quán)平等”。對(duì)于選舉權(quán)平等問(wèn)題，學(xué)界主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為“平等選舉權(quán)與普選相聯(lián)系”，“選舉權(quán)除了合理的積極資格要件(如具有本國(guó)國(guó)籍、一定年齡及相當(dāng)?shù)木幼r(shí)間等)和消極要件外①，不得設(shè)定其他不合理的資格限制。這就是‘普遍選舉’范疇的平等選舉權(quán)”[1]。二是認(rèn)為“選舉平等原則是指每個(gè)選民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉，不允許任何選民有任何特權(quán)，也不允許任何選民受到任何歧視”，其內(nèi)涵包括兩個(gè)方面，即 “資格平等”和“分量平等”②。三是認(rèn)為“選舉權(quán)平等是指具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的主體在實(shí)現(xiàn)權(quán)利的效力方面和當(dāng)選后的權(quán)利受到平等對(duì)待”。在我國(guó)人大代表選舉中，選舉權(quán)平等具體表現(xiàn)在參選權(quán)平等、投票權(quán)平等、代表名額分配平等、選區(qū)劃分平等、競(jìng)選權(quán)平等和當(dāng)選后的權(quán)利義務(wù)平等六個(gè)方面[2]。四是認(rèn)為選舉平等“是指每個(gè)選民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉，在投票上‘一人、一票、一值’，每個(gè)選民的投票行為所產(chǎn)生的影響力完全相同”[3]。這些看法都是很有價(jià)值的。

但是，上述看法存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：一是混淆了“選舉權(quán)利”和“選舉權(quán)”這兩個(gè)概念，把“選舉權(quán)利”稱(chēng)為“選舉權(quán)”，這是不科學(xué)的；二是僅從直接選舉(或者普選)的角度考察選舉權(quán)利平等問(wèn)題，其實(shí)，間接選舉同樣存在選舉權(quán)利平等問(wèn)題；三是從直接選舉考察選舉權(quán)利平等問(wèn)題時(shí)，以“選民”作為問(wèn)題的起點(diǎn)，而不是以“公民”作為問(wèn)題的起點(diǎn)，忽視了“選民”之外的其他公民的選舉權(quán)利平等問(wèn)題；四是以“選民”作為討論選舉權(quán)利平等問(wèn)題的起點(diǎn)，實(shí)際上是以公民的國(guó)籍條件、行為能力條件和政治條件為選舉權(quán)利平等的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，忽視了這些條件之外的選舉權(quán)利平等問(wèn)題。因此，上述界定都不能完全反映出選舉權(quán)利平等的基本內(nèi)涵。

那么，什么是選舉權(quán)利平等呢？這是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。如果要對(duì)選舉權(quán)利平等這一概念作一界定的話，筆者認(rèn)為，選舉權(quán)利平等，是指公民在選舉中依照合理法律的規(guī)定受到平等的對(duì)待，也就是在合理法律面前，條件相同的公民享有相同的選舉權(quán)利。選舉權(quán)利平等的內(nèi)容主要有以下兩個(gè)方面。

一是資格平等，即在合理的法律規(guī)定(即對(duì)資格要件的合理規(guī)定)面前，條件相同的公民享有相同的選舉資格。換句話說(shuō)，就是凡是具有合理資格要件的公民，都享有相同的選舉權(quán)利。例如，在分配代表名額時(shí)，具有相同戶籍(或居住在同一地區(qū))的公民，在計(jì)算人口數(shù)時(shí)具有相同權(quán)利。在進(jìn)行選民登記時(shí)，年滿18周歲、具有完全民事行為能力和沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利的公民，有相同的選民資格。也就是說(shuō)，在參加選舉活動(dòng)、被他人選舉和當(dāng)選為人大代表時(shí)，享有相同的權(quán)利。

二是價(jià)值平等，亦稱(chēng)“分量平等”③，是指每位公民或選民在選舉中的地位和作用受到相同對(duì)待。例如，在分配代表名額計(jì)算人口數(shù)時(shí)，所有公民的價(jià)值相等，也不得在異地重復(fù)計(jì)算；在依法確定提名的有效性時(shí)，所有選民依法聯(lián)名的價(jià)值相等；在投票選舉時(shí)，每位選民的投票權(quán)相等，即只有一個(gè)投票權(quán)；在確定選舉結(jié)果時(shí)，每張選票的價(jià)值相等，效力相同。概括地說(shuō)，就是“一地參選，一人一票，一票一值”。

這一界定的最大特點(diǎn)是，將“公民”作為討論選舉權(quán)利平等問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。

之所以將“公民”作為討論選舉權(quán)利平等問(wèn)題的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，是基于事實(shí)經(jīng)驗(yàn)方面的考慮。在我國(guó)各級(jí)人大代表選舉中，各級(jí)人大代表名額分配的主要依據(jù)也是人口。這里所講的人口，是指具有國(guó)籍和地區(qū)戶籍(或在地區(qū)內(nèi)居住)的自然人，也就是居住在某一地區(qū)內(nèi)的“公民”(或“國(guó)民”)。在進(jìn)行代表名額分配時(shí)，除了國(guó)籍條件和戶籍條件(或居住條件)限制外，沒(méi)有其他任何條件限制。凡是具有地區(qū)戶籍(或在地區(qū)內(nèi)居住)的公民，不管其民族、種族、性別、年齡、職業(yè)、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和行為能力如何，也不管其是否被剝奪政治權(quán)利，都是被計(jì)算在人口數(shù)之內(nèi)的。也就是說(shuō)，在進(jìn)行代表名額分配時(shí)，所有公民都享有相同的權(quán)利。

從選舉權(quán)利平等的角度看，就是相同的人口數(shù)，應(yīng)當(dāng)有相同的選舉權(quán)利。從代表權(quán)的角度看，也就是相同的人口數(shù)，應(yīng)當(dāng)有相同的代表權(quán)。這實(shí)質(zhì)上是從整體情況而不是從個(gè)體情況出發(fā)，對(duì)待公民的選舉權(quán)利平等問(wèn)題，是一種整體上的平等。近幾年來(lái)，我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問(wèn)題的討論，其實(shí)質(zhì)就是從整體上討論農(nóng)民和城市居民的選舉權(quán)利平等問(wèn)題。2010年3月14日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的選舉法修正案，規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，就是根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口構(gòu)成等方面的發(fā)展變化，從整體上解決城鄉(xiāng)人口的選舉權(quán)利平等問(wèn)題。

通過(guò)以上分析可以看出，選舉權(quán)利平等問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，是“公民”而不是“選民”。只有將“公民”作為討論問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，才能準(zhǔn)確把握“選舉權(quán)利平等”這一概念的內(nèi)涵和外延，才能使這一概念具有廣泛的適應(yīng)性和較強(qiáng)的解釋力。由此，也可以看出，我國(guó)選舉法中關(guān)于公民選舉權(quán)利的規(guī)定是不夠嚴(yán)密的。一方面規(guī)定按人口分配代表名額和劃分選區(qū)，承認(rèn)所有公民都有選舉權(quán)利；另一方面規(guī)定年滿18周歲的公民才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年齡標(biāo)準(zhǔn)作了限定。很明顯，兩者之間存在著潛在的矛盾和沖突。嚴(yán)密的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是：中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都有參加選舉活動(dòng)和被選舉為人大代表的權(quán)利。也就是說(shuō)，所有公民都享有一定的選舉權(quán)利，但只有部分公民才享有全部選舉權(quán)利。

二 選舉權(quán)利平等的特點(diǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，平等總是相對(duì)的，絕對(duì)的平等只存在于人們的觀念之中。選舉權(quán)利平等也是一樣，是一種相對(duì)的平等。選舉權(quán)利平等的相對(duì)性，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的分層次的平等

從選舉過(guò)程看，選舉權(quán)利主要由以下五個(gè)層次的權(quán)利構(gòu)成。

一是在分配議員或代表名額時(shí)所享有的權(quán)利。凡是具有本國(guó)國(guó)籍和選舉地戶籍(或在選舉地居住)的人，都享有的這種權(quán)利。凡是具有一國(guó)國(guó)籍的人，都是該國(guó)公民，在議員或代表名額分配中，都享有權(quán)利。但是，并不是在本國(guó)的任何地方都享有這種權(quán)利，只能在本國(guó)的戶籍地或者居住地享有這種權(quán)利。也就是說(shuō)，在進(jìn)行議員或者代表名額分配時(shí)，只能計(jì)算在戶籍地或者居住地的人口數(shù)中，而不能計(jì)算在其他地方的人口數(shù)之中。

二是公民參加選舉活動(dòng)的權(quán)利。這種權(quán)利除了要求具備國(guó)籍條件和戶籍條件外，還需要具備年齡條件、身體條件、政治條件、性別條件、教育條件和財(cái)產(chǎn)條件等。只有通過(guò)這些條件審查的公民，才能取得選民資格，參加選舉活動(dòng)。不同的國(guó)家，或者同一國(guó)家不同的歷史時(shí)期，對(duì)這些條件的要求是不同的。在我國(guó)人大代表選舉中，除了年齡條件、身體條件和政治條件外，沒(méi)有其它條件限制。具體地說(shuō)，就是凡是年滿18周歲的公民，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，沒(méi)有影響參加選舉活動(dòng)的精神病，都可以取得選民資格，都有參加選舉活動(dòng)的權(quán)利。

三是被選舉的權(quán)利。公民參加選舉活動(dòng)的權(quán)利和被選舉的權(quán)利是否一致，因選舉目的而定。在一些選舉中，兩者是一致的，例如，在我國(guó)人大代表選舉、村民委員會(huì)選舉和居民委員會(huì)選舉中，這兩種權(quán)利是一致的，也就是說(shuō)，凡是有權(quán)參加選舉活動(dòng)的人，都享有被選舉的權(quán)利。而在另一些選舉中，兩者是不一致的。例如，選舉中華人民共和國(guó)主席，只有年滿45周歲的公民才享有被選舉的權(quán)利。

四是當(dāng)選的權(quán)利。公民擁有被選舉的權(quán)利，從理論上講，就擁有當(dāng)選的權(quán)利。但實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利，是有條件的。對(duì)于當(dāng)選的條件，不同的國(guó)家，或者同一國(guó)家的不同選舉，或者同一選舉的不同階段，要求不盡相同。在我國(guó)人大代表直接選舉中，當(dāng)選的要求是：過(guò)半數(shù)選民參加投票，選舉有效；候選人獲得參加投票選民的過(guò)半數(shù)選票始得當(dāng)選；獲得過(guò)半數(shù)選票的候選人多于應(yīng)選名額時(shí)，以得票多的當(dāng)選；如遇票數(shù)相等，不能確定選舉結(jié)果時(shí)，進(jìn)行再次投票，以得票多的當(dāng)選；獲得過(guò)半數(shù)選票的候選人不足應(yīng)選名額時(shí)，另行選舉，以得票多的當(dāng)選，但得票數(shù)不得少于1/3。

五是受救濟(jì)的權(quán)利。當(dāng)公民的選舉權(quán)利受到侵害時(shí)，公民享有受救濟(jì)的權(quán)利。在選舉過(guò)程中，當(dāng)公民認(rèn)為自己的選舉權(quán)利受到侵害時(shí)，可以向政黨組織、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、選舉機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，受理公民投訴和控告的機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)確認(rèn)公民選舉權(quán)利受到侵害的，應(yīng)依照法律規(guī)定采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

由上可知，隨著選舉過(guò)程的推進(jìn)，選舉權(quán)利配置呈“階梯”狀，“階梯”之間存在一定的“級(jí)差”(即“條件”)。這種“級(jí)差”是由法律制度規(guī)定的，如果“級(jí)差”的設(shè)置是合理的，法律制度就是合理的(下文還將繼續(xù)論述這個(gè)問(wèn)題)。根據(jù)合理的法律制度配置的選舉權(quán)利就是合理的，也是平等的。否則，就是不合理和不平等的，例如，把性別、財(cái)產(chǎn)、種族和教育程度作為配置選舉權(quán)利的條件，就是不合理的條件，確認(rèn)這些不合理?xiàng)l件的法律制度，就是不合理的法律制度，根據(jù)不合理的法律制度配置的選舉權(quán)利，就不是合理和不平等的。

從選舉過(guò)程看，選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的平等。條件不同的人，享有的選舉權(quán)利不同。任何人要享有任何一個(gè)層次的選舉權(quán)利，都需要具備相應(yīng)的條件。也就是說(shuō)，在這個(gè)權(quán)利“階梯”的各個(gè)層級(jí)上，條件相同的人，享有的選舉權(quán)利也是相同的。

(二)選舉權(quán)利平等是一種存在“合理差別”的相對(duì)平等

從選舉過(guò)程看，選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”平等。那么，從這個(gè)“階梯”中的每一層級(jí)的情況看，選舉權(quán)利是否是絕對(duì)平等的呢？回答是否定的。

“平等并非無(wú)差別，平等也不是搞平均主義，不是追求絕對(duì)的結(jié)果的平等?！跅l件相同或類(lèi)似的情況下，平等意味著同樣情況同樣對(duì)待，不應(yīng)有差別。但在條件不相同或不類(lèi)似的情況下，區(qū)別對(duì)待恰恰反映了平等的原則、理念和精神。因此，在平等的原則和理念中，就包含了差別對(duì)待的精神?！钡?，這種差別是一種合理差別，即“在合理程度上所采取的具有合理依據(jù)的差別”[4]。選舉權(quán)利平等也是一樣。即使是從同一層級(jí)的情況看，也是一種存在著“合理差別”的相對(duì)平等。下面，以我國(guó)各級(jí)人大代表名額分配為例加以說(shuō)明。

根據(jù)現(xiàn)行選舉法規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表的名額，按人口數(shù)、地區(qū)基數(shù)和民族情況分配到下一級(jí)行政區(qū)。

從人口數(shù)看，各行政區(qū)之間每一代表所代表的人口數(shù)，不可能完全相等。因?yàn)橄乱患?jí)行政區(qū)的代表名額，是由下一級(jí)行政區(qū)的人口數(shù)除以本級(jí)人民代表大會(huì)平均每一代表所代表的人口數(shù)得出的。被整除的情況是極其少見(jiàn)的，出現(xiàn)余數(shù)是正常情況。在這種情況下，一般會(huì)根據(jù)余數(shù)的大小，確定是否再增加一個(gè)名額。當(dāng)余數(shù)接近本級(jí)人民代表大會(huì)每一代表所代表的人口數(shù)時(shí)，一般會(huì)增加一個(gè)代表名額，當(dāng)余數(shù)少于本級(jí)人民代表大會(huì)每一代表的人口數(shù)的半數(shù)時(shí)，一般不再增加代表名額。這種由余數(shù)造成的差別，就是“合理差別”。

從地區(qū)基數(shù)來(lái)看，所有的下一級(jí)行政區(qū)的地區(qū)基數(shù)是相同的。因?yàn)楦餍姓^(qū)作為一個(gè)行政單位，不管其區(qū)域大小、人口多少和民族構(gòu)成情況如何，應(yīng)當(dāng)有相同的代表權(quán)。這里，區(qū)域大小、人口多少和民族構(gòu)成情況，則是分配地區(qū)基數(shù)中存在的“合理差別”。

從民族情況來(lái)看，對(duì)少數(shù)民族給予照顧，保證少數(shù)民族在各級(jí)人民代表大會(huì)中有適當(dāng)數(shù)量的代表，是保障民族平等的一項(xiàng)重要措施。在地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額分配中，境內(nèi)有少數(shù)民族聚居的，少數(shù)民族人口數(shù)少于總?cè)丝跀?shù)30%的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)。在全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額分配中，人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人。這種因照顧民族平等而存在的差別，也是一種“合理差別”。

根據(jù)以上因素確定的代表名額，分配到各地區(qū)，再由各地區(qū)選舉產(chǎn)生人大代表。這樣我們就會(huì)看到，各地區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)，會(huì)存在不程度的差別。而這種不同程度的差別，就是“合理差別”。從選舉權(quán)利或代表權(quán)看，不是絕對(duì)平等的。

選區(qū)劃分的情況也是一樣。從制度規(guī)定看，選舉法規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”。規(guī)定大體相等而不是完全相等，就是允許合理差別存在，這是選舉權(quán)利相對(duì)平等的體現(xiàn)，是符合實(shí)際的。而按每一代表所代表的人口數(shù)完全相等劃分選區(qū)，在實(shí)踐中是無(wú)法操作的，也是不符合實(shí)際的。

選舉權(quán)利平等的相對(duì)性，還取決于認(rèn)識(shí)上的相對(duì)性。具體地說(shuō)，就是人們對(duì)“合理依據(jù)”和“合理程度”的判斷，沒(méi)有統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，帶有很強(qiáng)的主觀性。一方面，“依據(jù)”即使是客觀的，但對(duì)其合理性的判斷，帶有很強(qiáng)的主觀性；另一方面，即使“依據(jù)”是合理的，但根據(jù)“合理依據(jù)”確定的“差別程度”的合理性，也帶有很強(qiáng)的主觀性。因此，根據(jù)“合理依據(jù)”和“合理程度” 確定的“合理差別”，也就帶有很強(qiáng)的主觀性。由于人們的主觀認(rèn)識(shí)總是存在著一定的相對(duì)性，因此，對(duì)“合理差別”的認(rèn)識(shí)也不能例外，也存在著一定的相對(duì)性。下面，以我國(guó)各級(jí)人大代表名額分配中對(duì)少數(shù)民族的照顧為例來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。

首先，少數(shù)民族人口狀況是一種客觀現(xiàn)實(shí)(依據(jù))。那么，在全國(guó)和地方各級(jí)人大代表選舉中，根據(jù)少數(shù)民族人口的多少?zèng)Q定是否給予照顧是否合理呢？從價(jià)值平等的原則看，是不應(yīng)當(dāng)給予照顧的。但是，選舉權(quán)利平等是政治平等的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在國(guó)家政治生活中，禁止對(duì)少數(shù)民族的歧視和給予特殊照顧，是貫徹落實(shí)民族平等和民族團(tuán)結(jié)原則的要求。在人大代表選舉中，對(duì)少數(shù)民族給予特殊照顧，保證少數(shù)民族在各級(jí)人民代表大會(huì)中有適當(dāng)數(shù)量的代表，以便各少數(shù)民族在國(guó)家和地方事務(wù)決策中充分地反映自己的意見(jiàn)和要求，是貫徹落實(shí)民族平等和民族團(tuán)結(jié)原則的具體體現(xiàn)，是“實(shí)現(xiàn)民族平等和民族團(tuán)結(jié)的前提條件和基本保證”[5]，因此，在各級(jí)人大代表選舉中，根據(jù)少數(shù)民族人口的多少?zèng)Q定是否給予照顧的規(guī)定是合理的。這種合理性是以對(duì)民族平等和民族團(tuán)結(jié)的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)的。

其次，對(duì)少數(shù)民族照顧的具體條件，也是根據(jù)認(rèn)識(shí)作出的一種判斷。根據(jù)選舉法規(guī)定，“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)30%以上的，每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相當(dāng)于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)”[6]， 30%是一個(gè)臨界點(diǎn)，不足30%的，給予照顧，達(dá)到30%及以上的，則不能給予照顧。30%是法律規(guī)定的一個(gè)程度，這個(gè)程度的合理性，是相對(duì)的。因?yàn)閺膶?shí)際情況看，29.99%與30%的差距已經(jīng)很小，由于不足30%，從理論上講，還屬于照顧范圍，可以得到照顧。30%就是能否給予照顧的具體條件，這個(gè)具體條件的確定，是以人們的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)的。

再次，照顧到何種程度，也是基于認(rèn)識(shí)的一種判斷。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》針對(duì)不同情況規(guī)定了不同的照顧程度：一是規(guī)定“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)不足境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%的，每一代表所代表的人口數(shù)可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)，但不得少于1/2；實(shí)行區(qū)域自治的民族人口特少的自治縣，經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，可以少于1/2。人口特少的其他聚居民族，至少應(yīng)有代表1人”；二是規(guī)定“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)，但分配給該少數(shù)民族的應(yīng)選代表名額不得超過(guò)代表總名額的30%”；三是“散居的少數(shù)民族應(yīng)選當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的代表，每一代表所代表的人口數(shù)可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)”；四是在全國(guó)人大代表選舉中，“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表1人”[6]。這四個(gè)方面的規(guī)定，都是關(guān)于照顧程度的規(guī)定。這些關(guān)于照顧程度的規(guī)定，也是根據(jù)人們對(duì)實(shí)際情況的認(rèn)識(shí)作出的。

此外，作為確定差別的某些“依據(jù)”是不斷發(fā)展變化的，當(dāng)“依據(jù)”發(fā)生變化時(shí)，“合理程度”就會(huì)發(fā)生變化，而由“合理依據(jù)”和“合理程度”決定的“合理差別”也會(huì)發(fā)生變化。也就是說(shuō)，“依據(jù)”可能會(huì)由“合理”變得不那么“合理”或完全“不合理”了，由“依據(jù)”決定的差別的“合理程度”也是如此。因而，“合理差別”的平等也會(huì)發(fā)生變化。

從選舉權(quán)利平等的制度安排看，根據(jù)“合理依據(jù)”和“合理程度”確定的“合理差別”也具有相對(duì)穩(wěn)定性。在“合理依據(jù)”中，其中的某些“依據(jù)”是不斷發(fā)展變化的。當(dāng)“依據(jù)”發(fā)生變化時(shí)，存在“合理差別”的選舉權(quán)利平等也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即由原來(lái)的相對(duì)平等逐步向不平等的方向發(fā)展，當(dāng)這種不平等比較明顯時(shí)，就需要對(duì)“合理差別”進(jìn)行調(diào)整。因而，選舉權(quán)利的相對(duì)平等是具體的、歷史的。也就是說(shuō)，這種相對(duì)平等本身也是相對(duì)的。在我國(guó)人大代表選舉中，代表名額分配的城鄉(xiāng)人口比例問(wèn)題，就是如此。

根據(jù)1953年制定的第一部選舉法和1979年制定的第二部選舉法，在全國(guó)人大代表名額分配中，農(nóng)村和城市人口分配比例為8︰1。從我國(guó)政權(quán)性質(zhì)和人民代表大會(huì)制度的要求看，當(dāng)時(shí)確定這樣一個(gè)分配比例是合理的。1953年進(jìn)行的第一次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口只有全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%， 1982年第三次全國(guó)人口普查時(shí)，城鎮(zhèn)人口僅占20.60%[7]。如果完全按照人口平均分配全國(guó)人大代表名額，勢(shì)必造成全國(guó)人大代表中農(nóng)民代表過(guò)多的情況，這既不利于發(fā)揮工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，也不利于照顧方方面面，因?yàn)槌鞘惺歉鞣矫娲砣宋锉容^集中的地方。但是，從價(jià)值平等的角度看，按8︰1分配全國(guó)人大代表名額，顯然是不平等的。因?yàn)檗r(nóng)民一票的價(jià)值，只有城市居民的1/8。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例不斷發(fā)生變化。1990年第四次人口普查時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口的比例上升到26.23%，1995年上升到29%。顯然，城鄉(xiāng)人口比例的變化過(guò)程，就是8︰1的分配比例由合理向不合理變化的過(guò)程。因此，1995年對(duì)選舉法進(jìn)行第三次修正時(shí)，將分配比例由8︰1調(diào)整為4︰1。同樣，從我國(guó)政權(quán)的性質(zhì)和人民代表大會(huì)制度的要求看，這一比例在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)也是合理的，從價(jià)值平等的角度看是不合理的。

從1990年代末期開(kāi)始，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口比例的變化速度也加快，到2009年底，城鎮(zhèn)人口比例由1995年的29.00%增加到46.60%[8]， 14年間增加了17.60%。也就是說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)人口的逐步增加，4︰1的比例逐步由合理變得不合理。因此，2010年對(duì)選舉法進(jìn)行第五次修正時(shí)，根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)人口的變化趨勢(shì)，取消了各級(jí)人大代表名額分配中城鄉(xiāng)人口按不同比例分配的規(guī)定，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的平等。

(三)選舉權(quán)利平等是一種“群體平等”和“個(gè)體平等”相結(jié)合的平等

選舉權(quán)利是最基本的政治權(quán)利，在進(jìn)行選舉權(quán)利分配時(shí)，需要從政治平等的角度出發(fā)，把“群體平等”和“個(gè)體平等”結(jié)合起來(lái)。

“群體平等”，就指不同群體之間的選舉權(quán)利平等。在選舉權(quán)利分配時(shí)，從整體上考慮不同群體的選舉權(quán)利平等問(wèn)題，是政治平等的基本要求。在我國(guó)人大代表選舉中，對(duì)一些群體給予照顧，保證其在各級(jí)人民代表大會(huì)中有適當(dāng)數(shù)量的代表，從表面上看，不符合價(jià)值平等的原則，但是，它有利于保障各種群體，特別是一些弱勢(shì)群體的政治參與權(quán)，符合政治平等的要求。選舉法對(duì)于“群體(或整體)平等”的規(guī)定主要有以下幾方面：一是在總則中規(guī)定各級(jí)人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”；二是在代表名額分配中，對(duì)少數(shù)民族的代表名額作了照顧性規(guī)定；三是規(guī)定代表名額分配“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”；四是規(guī)定“在縣、自治縣的人民代表大會(huì)中，人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人”[6]。這些規(guī)定所反映出來(lái)的，不是個(gè)體之間的平等，而是整體上的平等。

“個(gè)體平等”，是指公民之間的選舉權(quán)利平等。如前所述，在選舉的不同階段上，選舉權(quán)利配置的條件是不同的。因此，從整個(gè)選舉過(guò)程看，選舉權(quán)利呈現(xiàn)出“階梯式”的層級(jí)特征，在這個(gè)階梯的每一層級(jí)上，條件相同的人，享有相同的選舉權(quán)利。這是“法律面前人人平等”這一法治原則在選舉權(quán)利分配和行使上的具體體現(xiàn)。從我國(guó)各級(jí)人大代表選舉的情況看，選舉法關(guān)于代表名額分配、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提出、投票選舉等問(wèn)題的方面，都較好地體現(xiàn)了這一原則。

(四)選舉權(quán)利平等是一種“機(jī)會(huì)平等”

選舉權(quán)利平等，是一種機(jī)會(huì)平等，是指在選舉過(guò)程中，條件相同的公民，享有相同的選舉機(jī)會(huì)。從選舉制度看，就是合理的法律制度為條件相同的公民參加選舉提供相同的機(jī)會(huì)。

1．選舉機(jī)會(huì)開(kāi)放，起點(diǎn)平等。這是機(jī)會(huì)平等的首要內(nèi)容。所謂選舉機(jī)會(huì)開(kāi)放，就是根據(jù)合理法律的規(guī)定，對(duì)條件相同的公民開(kāi)放相同的選舉機(jī)會(huì)，使公民在獲取機(jī)會(huì)的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)平等。前述選舉權(quán)利是分層次的，享有各層次選舉權(quán)利的條件是不同的，因此，機(jī)會(huì)開(kāi)放也是有條件的，并不是所有的選舉機(jī)會(huì)都對(duì)任何人開(kāi)放，而是根據(jù)合理法律的規(guī)定，對(duì)符合條件的公民開(kāi)放，即在選舉權(quán)利的每一層次上，條件相同的公民享有相同的選舉機(jī)會(huì)，站在相同的起點(diǎn)上，而不符合條件的公民，則不能享有相應(yīng)的選舉機(jī)會(huì)。除了合理法律規(guī)定的條件外，不得有其它任何歧視性條件，不得使條件相同的公民在獲取機(jī)會(huì)的起點(diǎn)上出現(xiàn)不平等。在我國(guó)人大代表選舉中，除代表名額分配外，對(duì)公民開(kāi)放其他任何選舉機(jī)會(huì)都是有條件的。例如，參加選舉活動(dòng)和被選舉為人大代表的機(jī)會(huì)，只對(duì)年滿18周歲、沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利和沒(méi)有影響行使選舉權(quán)利的精神疾病的公民開(kāi)放，具備了這些條件的公民，在獲取機(jī)會(huì)的起點(diǎn)上是平等的。

2．選舉機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程平等。選舉機(jī)會(huì)開(kāi)放，起點(diǎn)平等，為公民利用和實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)會(huì)提供了可能，但是，僅有起點(diǎn)上的平等是不夠的，還必須保證選舉機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程平等。一是保障公民平等利用選舉機(jī)會(huì)的自由。對(duì)于是否利用選舉機(jī)會(huì)，公民有選擇自由。但是，不管公民如何選擇，只要作出的選擇是自愿的，那么，選擇行為就是自由的、平等的。如果公民因?yàn)槟撤N壓力選擇利用或放棄利用選舉機(jī)會(huì)，選擇就是不自由的，因而也是不平等的。此外，如果在法定條件之外，增加或變相增加公民利用選舉機(jī)會(huì)的條件，進(jìn)而增加部分公民利用選舉機(jī)會(huì)的難度，迫使部分公民選擇放棄利用選舉機(jī)會(huì)。在這種情況下，公民作出的選擇也不是自由、平等的選擇。二是保障平等利用法定途徑和方式實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)會(huì)的自由。公民一旦選擇利用選舉機(jī)會(huì)，在爭(zhēng)取選舉機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，公民對(duì)于法定途徑和方式的利用是平等，也是自由的。公民既可以全部利用，也可以部分利用，不受任何歧視，也不得有任何超越法定途徑和方式之外的特權(quán)。

從公民個(gè)人的角度看，雖然大家都站在制度規(guī)定的同一起跑線上，但是，由于在天然稟賦、職業(yè)、家庭條件、教育程度、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和身體狀況等方面，公民個(gè)人之間存在著差別，公民對(duì)獲取和利用選舉機(jī)會(huì)的態(tài)度和行為會(huì)有所不同，對(duì)選舉機(jī)會(huì)的利用情況和取得的結(jié)果也不完全相同。一些人放棄利用，一些人選擇利用；一些人全部利用，一些人部分利用；一些人利用起來(lái)很熟練，一些人則較為生疏；一些人實(shí)現(xiàn)了當(dāng)選目標(biāo)，一些人沒(méi)有實(shí)現(xiàn)當(dāng)選目標(biāo)。這正如賽跑一樣，起點(diǎn)雖然相同，但起跑后的速度、到達(dá)終點(diǎn)的時(shí)間和取得的名次不同。也就是說(shuō)，選舉機(jī)會(huì)雖然是平等的，但通過(guò)利用選舉機(jī)會(huì)獲得的結(jié)果不盡相同，也就是說(shuō)，不是一種事實(shí)上的完全平等。

三 選舉權(quán)利平等的保障

(一)合理的法律制度

“在一定的意義上說(shuō)，平等就是法律的精神與生命。缺乏了對(duì)平等的追求與維護(hù)，法律則將成為一種弱肉強(qiáng)食的‘叢林規(guī)則’?！盵9]合理的法律制度是指符合自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)人的全面發(fā)展，以及人與自然、人與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度。從選舉權(quán)利平等的角度看，合理的法律制度，是指采用合理標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利，保障選舉權(quán)利平等，有效促進(jìn)選舉權(quán)利行使的法律制度。這主要包括以下兩層意思。

一是采用合理的標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利。所謂“合理標(biāo)準(zhǔn)”，是指符合自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，存在著合理差別而沒(méi)有歧視的標(biāo)準(zhǔn)。這只是關(guān)于“合理標(biāo)準(zhǔn)”的一般界定。從實(shí)際情況看，不同的選舉，同一選舉的不同歷史階段，同一選舉過(guò)程的不同階段，選舉權(quán)利分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。

首先，在不同的選舉中，選舉權(quán)分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。例如，在我國(guó)村民委員會(huì)選舉中，一般只有村民享有選舉權(quán)利，其他人員參加選舉，需由村民會(huì)議決定；在居民委員會(huì)選舉中，一般只有居民享有選舉權(quán)利；在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉中，無(wú)論是村民還是居民都享有選舉權(quán)利。這樣分配選舉權(quán)利是合理的。民主的核心是利益問(wèn)題，村委會(huì)選舉與村民利益密切相關(guān)，與城鎮(zhèn)居民的利益無(wú)關(guān)，而居民委員會(huì)選舉正好相反④。在縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中，選舉的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的組成人員，這與轄區(qū)內(nèi)所有公民都存在利益關(guān)系。

其次，在同一選舉的不同歷史階段，選舉權(quán)利分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。在我國(guó)人大代表直接選舉中，1953年制定的第一部選舉法規(guī)定，“凡年滿18周歲之中華人民共和國(guó)公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會(huì)出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。但是，“依法尚未改變成分的地主階級(jí)分子”、“依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子”、“其他依法被剝奪政治權(quán)利者”和“精神病患者”，沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉是人民民主政權(quán)建設(shè)的大事，也是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的政治活動(dòng)，從建國(guó)初期的情況看，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利是合理的，有利于鞏固和發(fā)展人民民主政權(quán)。1979年制定的第二部選舉法對(duì)于享有選舉權(quán)利的規(guī)定，與第一部選舉法相同，對(duì)于沒(méi)有選舉權(quán)利的規(guī)定，有兩點(diǎn)變化： 一是規(guī)定“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[10]336；二是規(guī)定“無(wú)法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的精神病患者，不列入選民名單”[10]340。這是從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)選舉權(quán)利分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的重大調(diào)整。這樣調(diào)整也是合理的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)地主富農(nóng)分子因其已經(jīng)成為自食其力的勞動(dòng)者，被摘掉了地主富農(nóng)的帽子，作為公民，應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利；“反革命分子”和其他罪行嚴(yán)重的犯罪分子，均屬于依法被剝奪政治權(quán)利⑤的人，沒(méi)有選舉權(quán)利。而對(duì)于無(wú)法行使選舉權(quán)利的精神病患者來(lái)說(shuō)，不列入選民名單的規(guī)定更為科學(xué)，既把他們與被剝奪政治權(quán)利的人區(qū)別開(kāi)來(lái)，又考慮到了某些精神病患者可以行使選舉權(quán)利的實(shí)際狀況，例如，間歇性發(fā)作的精神病患者，如在選舉期間沒(méi)有發(fā)病，是可以行使選舉權(quán)利的。

再次，同一選舉的不同階段，選舉權(quán)利分配的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。例如，在我國(guó)人大代表直接選舉中，在代表名額分配階段，以國(guó)籍和戶籍(或居住狀況)作為計(jì)算人口、分配選舉權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)，就是“合理標(biāo)準(zhǔn)”。非我國(guó)公民，雖然在我國(guó)居住，不能計(jì)算在我國(guó)的總?cè)丝跀?shù)之中，也不能計(jì)算在居住地的人口數(shù)之中，不能參加選舉；而我國(guó)公民，沒(méi)有某地區(qū)的戶籍(或者在某地區(qū)居住)，不能參加該地區(qū)的選舉，不能將其計(jì)算在該地區(qū)的人口數(shù)中，因?yàn)樗c該地區(qū)沒(méi)有直接的利益關(guān)系。此外，采用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有利于選舉的組織管理工作，避免多地參選，這也是保障選舉權(quán)利平等的重要措施。在選民登記階段，根據(jù)選舉法規(guī)定，沒(méi)有完全民事行為能力(能力標(biāo)準(zhǔn))和依法被剝奪政治權(quán)利(政治標(biāo)準(zhǔn))的人不能參加選舉活動(dòng)，也就是不賦予其參加選舉活動(dòng)和當(dāng)選為人大代表的權(quán)利。這也是合理標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)行為能力和限制行為能力的人，不能準(zhǔn)確表達(dá)或者不能完全準(zhǔn)確表達(dá)自己的意愿，不能享有選舉權(quán)利；依法被剝奪政治權(quán)利的人，雖然具有完全的民事行為能力，但其政治權(quán)利被依法剝奪，不能享有選舉權(quán)利，因?yàn)檫x舉權(quán)利是一種政治權(quán)利。

此外，我國(guó)人大代表選舉中一貫堅(jiān)持的“一地參選，一人一票，一票一值”原則，以及對(duì)于少數(shù)民族和人口特少行政區(qū)代表名額的照顧，也都是我國(guó)選舉權(quán)利分配中的“合理標(biāo)準(zhǔn)”。

二是采用科學(xué)的選舉程序保障選舉權(quán)利的行使。采用“合理標(biāo)準(zhǔn)”分配選舉權(quán)利，只解決了法律制度中實(shí)體部分合理性問(wèn)題。但是，任何一項(xiàng)法律制度，僅有實(shí)體規(guī)定的合理性和平等性是不夠的，還必須從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)的選舉程序，從程序上保障公民選舉權(quán)利的行使。如果沒(méi)有科學(xué)的選舉程序予以保障，選舉權(quán)利平等就很難實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)的選舉程序，也是正義的程序，是符合客觀實(shí)際而又嚴(yán)密的法律程序，它與社會(huì)物質(zhì)生活條件、選民的整體文化素質(zhì)相適應(yīng)，時(shí)間、空間和行為要素設(shè)置合理，過(guò)程完整而沒(méi)有漏洞，救濟(jì)機(jī)制完備。關(guān)于科學(xué)的選舉程序及其價(jià)值問(wèn)題， 將另撰文討論，這里不再贅述。

合理的法律制度是選舉權(quán)利平等的前提和基礎(chǔ)。它為公民平等享有和行使選舉權(quán)利提供制度上的保障。如果法律制度不合理，選舉權(quán)利平等就無(wú)從談起。

(二)嚴(yán)格執(zhí)行法律

任何法律制度，如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，就很難把制度規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)。合理的法律制度雖然對(duì)選舉權(quán)利平等和實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利平等的程序作了規(guī)定，但這只是一種制度上的平等，而不是一種現(xiàn)實(shí)的平等。要把這種制度規(guī)定上的平等變成現(xiàn)實(shí)，就要求選舉機(jī)構(gòu)在選舉過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行法律，按照法律規(guī)定辦事。如果選舉機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格執(zhí)行法律，制度規(guī)定再完美，也只不過(guò)是一紙空文。

在選舉的實(shí)踐中，選區(qū)劃分還存在著極不平等的情況，在很多地方的選區(qū)劃分中，選區(qū)之間的人口懸殊過(guò)大是一種常見(jiàn)現(xiàn)象，有的相差幾十倍之多⑥。這是由選區(qū)劃分的制度規(guī)定不合理造成的。根據(jù)法律規(guī)定，“選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”，也就是說(shuō)，選民既可以在戶籍所在地(或居住地)參加選舉，也可以在單位參加選舉。而在計(jì)算人口數(shù)時(shí)，以戶籍為依據(jù)，在單位參加選舉的選民，其人口數(shù)被計(jì)算在戶籍所在的選區(qū)，而不是單位所在地的選區(qū)。于是，就出現(xiàn)了這種情況：一些居民選區(qū)的人口數(shù)很多，但選民數(shù)很少；一些單位選區(qū)的選民數(shù)很多，但人口數(shù)很少，有的選民數(shù)超出人口數(shù)，大大超出了合理差別所允許的范圍。

(三)完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制

完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制，對(duì)于有效解決選舉糾紛，保障選舉權(quán)利平等，實(shí)現(xiàn)選舉公平公正，有著特別重要的意義。因此，大多數(shù)國(guó)家在進(jìn)行選舉制度設(shè)計(jì)時(shí)，非常重視救濟(jì)和裁判機(jī)制在保障選舉權(quán)利平等中的作用，對(duì)選舉權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制和選舉糾紛的裁判機(jī)制作出明確規(guī)定。

選舉糾紛主要有三種，即選民資格糾紛、選舉效力糾紛和當(dāng)選糾紛。這三種糾紛引起的選舉訴訟分別為選民資格訴訟、選舉效力訴訟和當(dāng)選訴訟。而選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)，不同的國(guó)家會(huì)有所不同，同一國(guó)家的不同歷史時(shí)期，或者同一國(guó)家的不同選舉，也會(huì)有所不同。從歷史和現(xiàn)實(shí)看，選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)主要有議會(huì)、憲法委員會(huì)(法國(guó))和司法機(jī)關(guān)。在司法機(jī)關(guān)中，又有普通法院、行政法院、選政法院和憲法法院之分[11]236-245。在西方資本主義國(guó)家，議會(huì)作為選舉糾紛裁判機(jī)關(guān)，“在政黨政治的作用下，議會(huì)審議常被多數(shù)黨用作攻擊少數(shù)派的武器”[11]240，這在很大程度上影響選舉糾紛裁判的公平公正，不利于保障選舉權(quán)利平等。從能夠查找到的資料看，憲法委員會(huì)是法國(guó)采用的一種選舉糾紛裁判和監(jiān)督機(jī)制。憲法委員會(huì)主要就總統(tǒng)選舉、議會(huì)選舉和全民公決的合法性進(jìn)行監(jiān)督，并裁決選舉糾紛。而在地方議會(huì)和地方行政首長(zhǎng)選舉中，憲法委員會(huì)很難承擔(dān)起監(jiān)督和裁判職責(zé)，在保障選舉權(quán)利平等方面很難發(fā)揮作用。司法機(jī)關(guān)作為選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)，由于其地位較為獨(dú)立，組織體系完備，相對(duì)而言，在裁決選舉糾紛和實(shí)施權(quán)利救濟(jì)中，其公正性更為可靠，也便于及時(shí)就地進(jìn)行選舉權(quán)利救濟(jì)，在保障選舉公平，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利平等中能夠更好地發(fā)揮作用。

司法是保障社會(huì)公正的最后一道防線，因而也是保障選舉權(quán)利平等的最后一道防線。當(dāng)公民在選舉過(guò)程中受到不公平對(duì)待，選舉權(quán)利受到侵害時(shí)，在通過(guò)其它途徑不能得到補(bǔ)救的情況下，公民還可以尋求司法救濟(jì)，通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的審理和判決，保障公民依法享有平等的選舉權(quán)利。在選舉權(quán)利案件訴訟中，司法機(jī)關(guān)的判決為最后決定。如果司法不公正，公民通過(guò)司法途徑不能獲得救濟(jì)，選舉權(quán)利平等就失去了最后的保障。

在我國(guó)人大代表選舉中，選舉權(quán)利救濟(jì)和選舉糾紛裁判主要由選舉主持機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。一是在選民資格問(wèn)題上，公民如果對(duì)選民名單有不同意見(jiàn)，可以向選舉委員會(huì)提出申訴。如果公民不服選舉委員會(huì)對(duì)選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴，人民法院根據(jù)民事訴訟程序進(jìn)行審理和判決，作出最后決定。二是在選舉效力和當(dāng)選的有效性問(wèn)題上，選民或者代表如果認(rèn)為選舉中存在違法行為，可以向選舉委員會(huì)或者人大常委會(huì)提出，由選舉委員會(huì)或者人大常委會(huì)進(jìn)行調(diào)查處理。如果情況屬實(shí)，依法確定選舉或者當(dāng)選是否有效。對(duì)于構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。選舉中的違法犯罪行為，是妨害選民自由行使選舉權(quán)利、危害選舉權(quán)利平等的行為，依法懲處違法犯罪行為，對(duì)被侵害的選舉權(quán)利實(shí)施救濟(jì)，是保障選舉自由和選舉權(quán)利平等的重要措施。

此外，選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨、民主黨派、新聞媒體和其它社會(huì)組織，通過(guò)對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)和監(jiān)督，在糾正選舉違法行為，解決選舉糾紛，進(jìn)行選舉權(quán)利救濟(jì)，保障選舉權(quán)利平等過(guò)程中，也發(fā)揮了重要的作用。這些機(jī)構(gòu)所起的作用，最終會(huì)通過(guò)選舉主持機(jī)構(gòu)的決定和司法機(jī)關(guān)的判決體現(xiàn)出來(lái)。

(四)平等的經(jīng)費(fèi)保障

選舉經(jīng)費(fèi)是選舉權(quán)利平等的物質(zhì)保障。在國(guó)家政治生活中，只要搞選舉，就需要有經(jīng)費(fèi)的支持和保障。沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的支持和保障，選舉就無(wú)法進(jìn)行，選舉權(quán)利平等也就無(wú)從談起。但是，選舉經(jīng)費(fèi)對(duì)于選舉權(quán)利平等來(lái)說(shuō)，是一把雙刃劍，既可以發(fā)揮積極的作用，保障選舉權(quán)利平等，也可以產(chǎn)生消極作用，影響選舉權(quán)利平等。而選舉經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和保障機(jī)制，是選舉經(jīng)費(fèi)能否在保障選舉權(quán)利平等中發(fā)揮積極作用的關(guān)鍵。而選舉經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和保障機(jī)制不同，對(duì)選舉權(quán)利平等所起的作用也不相同。從當(dāng)今世界各國(guó)的情況看，選舉經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和保障機(jī)制主要有以下幾種情況。

1．公共財(cái)政。公共財(cái)政是選舉經(jīng)費(fèi)來(lái)源的一個(gè)主要途徑。來(lái)自公共財(cái)政的選舉經(jīng)費(fèi)主要用于以下幾個(gè)方面的支出：一是選舉行政經(jīng)費(fèi)支出。選舉行政經(jīng)費(fèi)是選舉機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和選舉活動(dòng)正常進(jìn)行的保證，選舉過(guò)程中的很多公共性支出，如雇傭選舉工作人員(選舉工作人員的工資和福利待遇)，印制選舉文件、宣傳材料和選票，購(gòu)買(mǎi)辦公設(shè)備和文具，租賃投票選舉場(chǎng)地等，需要由公共財(cái)政提供保障，不能由政黨或候選人負(fù)擔(dān)，這是保障選舉公平公正的基本前提。二是資助政黨或候選人的經(jīng)費(fèi)。公共財(cái)政對(duì)候選人的資助，在不同的國(guó)家和地區(qū)，情況會(huì)有所不同，即使在同一國(guó)家和地區(qū)，選舉任務(wù)不同，情況也會(huì)有所不同。例如，在當(dāng)今的美國(guó)總統(tǒng)選舉中，如果候選人接受根據(jù)法律規(guī)定的條件，聯(lián)邦財(cái)政可以對(duì)候選人提供資助，但在國(guó)會(huì)議員選舉中，聯(lián)邦財(cái)政不提供資助；而在以色列的議會(huì)選舉中，公共財(cái)政對(duì)參選的各個(gè)政黨給予一定的資助，等等。

2．政黨經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)今資本主義國(guó)家，無(wú)論是在總統(tǒng)或者議會(huì)選舉中，政黨都會(huì)拿出一定的經(jīng)費(fèi)直接或者間接用于選舉。在實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，在總統(tǒng)選舉中，政黨都會(huì)拿出一定經(jīng)費(fèi)資助本黨的候選人，或者用于選舉宣傳。在實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家，各政黨都要拿出大量經(jīng)費(fèi)用于議會(huì)選舉。政黨的選舉經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自三個(gè)方面：一是黨員繳納的黨費(fèi)；二是社會(huì)捐贈(zèng)；三是政府的資助或補(bǔ)貼。因此，在西方資本主義國(guó)家，政黨擁有經(jīng)費(fèi)越多，選舉的投入也就越大，勝選的可能性也就越大。

3．候選人個(gè)人的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)今資本主義國(guó)家，候選人用于競(jìng)選活動(dòng)的費(fèi)用，主要來(lái)自于四個(gè)方面：一是候選人的自有資金，即候選人用自己的錢(qián)進(jìn)行競(jìng)選。二是候選人向公民、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等募集的資金。三是政府對(duì)候選人的資助或者補(bǔ)貼。四是政黨資助。同政黨一樣，候選人的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)越多，投入也就越大，勝選的可能性也就越大。

從公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)看，選舉行政經(jīng)費(fèi)支出的公共性特征非常突出，是公民行使選舉權(quán)利的基本保障，因此，在保障選舉權(quán)利平等中所起的作用是基礎(chǔ)性的。任何公民，只要參加選舉活動(dòng)，選舉機(jī)構(gòu)必須為其行使選舉權(quán)利提供相同的保障。例如，選舉機(jī)構(gòu)必須為公民提供相同的選舉咨詢服務(wù)和公共信息服務(wù)，為選民投票選舉提供相同的寫(xiě)票環(huán)境和投票場(chǎng)所，為選民投票選舉提供相同的選票或者投票設(shè)備，等等。這些，都是行使選舉權(quán)利的基礎(chǔ)性保障，也是一種平等的保障。而公共財(cái)政對(duì)于政黨和候選人的資助，也是平等的。因此可以說(shuō)，公共財(cái)政提供的保障，是一種平等的保障。

從政黨和候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)的情況看，法律賦予了所有政黨和候選人平等的籌款機(jī)會(huì)，但由于籌款能力不同，社會(huì)對(duì)政黨和候選人的認(rèn)同程度不同，政黨和候選人籌集到的資金會(huì)有很大區(qū)別，在資金保障上，政黨之間、候選人之間存在著事實(shí)上的不平等。

從政黨和候選人自己出資的情況看，財(cái)產(chǎn)狀況不同，用于選舉的經(jīng)費(fèi)也不同，財(cái)產(chǎn)越多，可用于選舉的資金越多，反之亦然，這使得所有政黨和候選人不能站在同一起跑線上，在經(jīng)費(fèi)保障上出現(xiàn)了事實(shí)上不平等的狀況。僅此而言，選舉是有錢(qián)人的游戲，是金錢(qián)政治。

從我國(guó)的情況看，在各級(jí)人大代表和政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，選舉經(jīng)費(fèi)都由公共財(cái)政支出。由于在各級(jí)人大代表和政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，既不存在多黨競(jìng)選，也不提倡候選人個(gè)人競(jìng)選，因此，在公共財(cái)政支出中，不存在對(duì)政黨和候選人的經(jīng)費(fèi)資助或補(bǔ)貼問(wèn)題，而介紹和宣傳候選人的費(fèi)用，統(tǒng)一由公共財(cái)政支出。由于介紹和宣傳的途徑和方式較為簡(jiǎn)便，用于介紹和宣傳候選人的費(fèi)用不是很多，占選舉費(fèi)用的比例很小。例如，在人大代表的直接選舉中，介紹和宣傳的途徑和方式主要有：在選民小組會(huì)議上介紹代表候選人，印發(fā)代表候選人的介紹材料，組織代表候選人與選民見(jiàn)面，或者在閉路電視上宣傳介紹代表候選人等；在人大代表的間接選舉和各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，主要在代表團(tuán)會(huì)議或者在大會(huì)上介紹候選人，印發(fā)候選人的介紹材料等。這些都不需要太多的選舉經(jīng)費(fèi)支出，不需要也不允許候選人個(gè)人籌集選舉經(jīng)費(fèi)。

由公共財(cái)政保障所有的選舉經(jīng)費(fèi)支出，避免了個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況對(duì)選舉權(quán)利的行使造成影響，在經(jīng)費(fèi)保障上，使得所有公民和所有候選人都能夠站在同一起跑線上，形成了一種事實(shí)上的平等。但是，候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)的過(guò)程，也可以說(shuō)是候選人向社會(huì)公眾宣傳介紹和展示自己的過(guò)程，也是進(jìn)行選舉動(dòng)員和選舉競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。不允許候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)，不利于候選人進(jìn)行選舉動(dòng)員，充分發(fā)揮候選人在選舉動(dòng)員中的作用，同時(shí)，也不利于選舉人充分了解候選人，使得選舉人的投票選舉行為帶有一定的盲目性，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的積極性。這又會(huì)在一定程度上影響選舉的公平性，不利于保障選舉權(quán)利平等。

注釋?zhuān)?/p>

①“消極要件是取得選舉權(quán)不應(yīng)具備的條件，如被剝奪公權(quán)或政治權(quán)利，精神健全要件(精神病人不享有選舉權(quán))、財(cái)產(chǎn)條件、種族資格、受教育程度等?！眳⒁?jiàn)王雅琴著《選舉及其相關(guān)權(quán)利研究——美國(guó)選舉個(gè)案分析》第83頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版。

②參見(jiàn)高彩玲《選舉制度的平等原則芻議》載《黨政干部學(xué)刊》2009年第5期；姜瑞林《選舉權(quán)的平等保護(hù)》載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2010年第14期。

③參見(jiàn)姜瑞林《選舉權(quán)的平等保護(hù)》載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2010年第14期；高彩玲《選舉制度的平等原則芻議》載《黨政干部學(xué)刊》2009年第5期。

④這只是就一般情況而言，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民和居民雜居，村民和居民存在一定的利益關(guān)系。在一些地方的村民委員會(huì)選舉中，居住在村里的居民享有選舉權(quán)利；在一些地方的居民委員會(huì)選舉中，社區(qū)居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的村民也享有選舉權(quán)利。

⑤剝奪政治權(quán)利是我國(guó)刑罰中的一種附加刑。這種刑罰一般適用于罪行嚴(yán)重的犯罪分子，如危害國(guó)家安全罪、侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等，這些罪行是嚴(yán)重對(duì)抗國(guó)家制度的罪行，具有敵視或者蔑視國(guó)家制度的性質(zhì)。因此，對(duì)于這類(lèi)犯罪分子，剝奪其政治權(quán)利，是為了防止其利用所享有的政治權(quán)利繼續(xù)從事對(duì)抗國(guó)家制度的活動(dòng)。

⑥關(guān)于選區(qū)劃分中存在的這種情況，參見(jiàn)袁達(dá)毅著《縣級(jí)人大代表選舉研究(第2版)》第109頁(yè)，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版；史衛(wèi)民、雷兢璇著《直接選舉：制度與過(guò)程》第327-328頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版。

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OnEqualityofVotingRights

YUANDa-yi

(Teaching and Research Department of Political Science, Beijing Administration University, Beijing 100044, China )

Voting rights include the right to vote and the right to be elected and are the basic rights of citizens. Equality of voting rights refers to that all legal citizens should be treated equally in election and includes equality of qualification and equality of value. Equality of voting rights is a kind of “step-type” equality with different levels; it is a relative equality with “rational differences”; it is an equality combining “collective equality” and “individual equality”; it is“opportunism equality”. Equality of voting rights is an important part of political equality and also an important sign of voting democracy and political civilization. The basic requirements for equality of voting rights are: rational legal system, enforcing laws strictly, sound petition and judge systems, and equal fund guarantee mechanism.

voting rights; equality; political equality; political civilization

D034.4

A

1674-9014(2011)05-0031-10

2011-08-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“選舉制度建設(shè)在社會(huì)主義民主和政治文明建設(shè)中的基礎(chǔ)作用研究”(04BZZ014)。

袁達(dá)毅(1957-)，男，湖北通山人，北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與方法、政治制度。

(責(zé)任編輯：張群喜)