胡中華

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北武漢430074）

訴訟制度作為一種正式的制度，深深受制于司法資源的有限性與訴訟參與的復(fù)雜性及偏見(jiàn)。在解決大型的復(fù)雜的社會(huì)糾紛時(shí)，訴訟參與者的數(shù)量與所要解決的社會(huì)糾紛的復(fù)雜性帶來(lái)的制度運(yùn)行阻力會(huì)抵消訴訟制度的優(yōu)勢(shì)。因此，我們?cè)诤魡窘⑽覈?guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，必須要關(guān)注限制環(huán)境公益訴訟制度功能發(fā)揮的因素，注意環(huán)境公益訴訟制度的限度，注重環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行過(guò)程中的各種變量因素，避免制定一個(gè)“看上去很美”的制度，節(jié)約制度建構(gòu)與運(yùn)行的成本。

一、環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)在需求

環(huán)境公益訴訟的最終目的是保護(hù)環(huán)境，避免環(huán)境遭受人類(lèi)各種活動(dòng)的破壞與影響，保證當(dāng)代人與后代人都能夠在一個(gè)健康適宜的環(huán)境中生存、發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉的目的，人們?cè)谠O(shè)置環(huán)境公益訴訟制度之時(shí)，就對(duì)其確定了具體的目標(biāo)：采取各種措施阻止以企業(yè)為代表的主體排放污染物和破壞環(huán)境的行為；采取各種措施推動(dòng)政府治理環(huán)境。環(huán)境公益訴訟制度的適用對(duì)象——不論是企業(yè)排污行為，還是環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管行為——都最終必須落腳于企業(yè)行為，法官必須對(duì)企業(yè)行為所牽涉的各種利益進(jìn)行比較、權(quán)衡。鑒于環(huán)境公益訴訟制度的自身特性，其對(duì)司法資源有著特殊的內(nèi)在的需求。

（一）法院必須具有受理環(huán)境公益訴訟案件的權(quán)能

環(huán)境的自然特性決定了環(huán)境一旦遭受毀損、污染或者破壞，其往往難以恢復(fù)或修復(fù)。保護(hù)環(huán)境公益的最佳途徑就是防患于未然，在環(huán)境損害尚未發(fā)生前就應(yīng)該采取相關(guān)措施予以防治、制止。現(xiàn)代社會(huì)中，最有能力對(duì)企業(yè)污染、破壞環(huán)境行為進(jìn)行預(yù)防與制止的機(jī)構(gòu)就是國(guó)家環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)。但環(huán)境監(jiān)管行政部門(mén)卻可能懈怠、忽視自身的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。因此，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，環(huán)境公益訴訟制度不僅應(yīng)該允許法院受理非利益相關(guān)者對(duì)排污企業(yè)提起訴訟，還應(yīng)該允許其對(duì)行政機(jī)構(gòu)可能影響環(huán)境的行政行為提起訴訟，包括具體行政行為（如許可、批準(zhǔn)企業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、排放污染的行為）和抽象行政行為（如制定環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境排污標(biāo)準(zhǔn)等）。如此一來(lái)，環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)在地要求法院超越傳統(tǒng)司法權(quán)能去受理這種新型的案件。這勢(shì)必需要大大地?cái)U(kuò)展法院的司法權(quán)能。如果沒(méi)有先行拓寬法院的司法權(quán)能，法院受理環(huán)境公益訴訟案件就缺乏必要的憲政基石與法律依據(jù)。這會(huì)破壞一國(guó)的法治。

依照我國(guó)《民事訴訟法》第108條和《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，原告只能是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”或者“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)”侵犯其“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的“公民、法人和其他組織”。也就是說(shuō)，法院只能夠受理依法具有起訴資格的原告提起的訴訟案件，法院的司法權(quán)能范圍只能是審理“與本案有直接利害關(guān)系”的原告提起的民事訴訟案件與受到“具體行政行為”不利影響的原告提起行政訴訟案件。法律對(duì)原告資格的限制就是對(duì)法院司法權(quán)能的限制。顯然，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院能夠受理的案件僅限于私益遭受損害、侵害的案件——私益訴訟案件。如果我國(guó)法院要受理環(huán)境公益訴訟案件，則大大地?cái)U(kuò)張了法律所規(guī)定的法院受理案件的范圍，這種受案范圍的擴(kuò)展實(shí)際上意味著法院司法權(quán)能的擴(kuò)張。正是我國(guó)法律對(duì)法院的司法權(quán)能有嚴(yán)格限制的原因，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件才難以被法院所受理與審判。

因此，為了適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的需要，我國(guó)法院司法權(quán)必須得到擴(kuò)展，使得法院可以審理以下兩類(lèi)案件：一是非利害關(guān)系人提起的環(huán)境公益訴訟；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象環(huán)境行政行為的司法審查。我國(guó)法院只有具備相應(yīng)的司法權(quán)能，能夠?qū)徖磉@兩類(lèi)新型的案件，環(huán)境公益訴訟才能夠有序地進(jìn)行。然而根據(jù)人民主權(quán)原則和國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡原則，法院司法權(quán)能的擴(kuò)張需要得到立法者以法律的形式予以專(zhuān)門(mén)的授權(quán)。法院不得為了能夠受理環(huán)境公益訴訟案件，自行其事，自我授權(quán)以擴(kuò)展司法權(quán)。如果法院以維護(hù)環(huán)境公益的名義自行擴(kuò)展司法權(quán)，將會(huì)對(duì)法治造成嚴(yán)重的破壞，社會(huì)將付出沉重的代價(jià)。

（二）原告必須具備起訴的動(dòng)力與有效表達(dá)環(huán)境公共利益的能力

環(huán)境公益意味著該種利益有眾多的人非排他地共同享受、利用?！肮婵偸亲钌偃丝醋o(hù)”，眾多的人享受環(huán)境公益也意味著當(dāng)環(huán)境公益需要有人看管時(shí)，總是有大量的人愿意“搭便車(chē)”。因此，以訴訟的形式保護(hù)環(huán)境公共利益，就需要有原告愿意克服“搭便車(chē)”的沖動(dòng)，有極大的動(dòng)力去提起環(huán)境公益訴訟。我國(guó)一些地方環(huán)境保護(hù)法庭出現(xiàn)了無(wú)人提起訴訟的窘境說(shuō)明了其實(shí)并非每一個(gè)社會(huì)成員都愿意犧牲自己的利益去充當(dāng)原告以維護(hù)環(huán)境公益。如果社會(huì)不能夠很好地激發(fā)與維持民眾保護(hù)環(huán)境的熱情，就可能出現(xiàn)無(wú)人愿意提起環(huán)境公益訴訟的局面。

訴訟是一場(chǎng)競(jìng)賽。面對(duì)組織良好的被告，原告必須具備有效表達(dá)環(huán)境公共利益的能力。通過(guò)對(duì)環(huán)境公益的有效表達(dá)，充分展現(xiàn)被告行為對(duì)環(huán)境的危害、對(duì)生物多樣性的破壞以及對(duì)社區(qū)整體利益、人類(lèi)后代人的利益威脅。這樣，原告才能贏(yíng)得社會(huì)輿論、其他社會(huì)主體與法官的支持。環(huán)境公益訴訟過(guò)程更為強(qiáng)調(diào)了法律技術(shù)與技巧的運(yùn)用，對(duì)原被告的訴訟利益表達(dá)能力提出了更高的要求。如果原告不能夠按照法律規(guī)定的方式以及以法官能夠接受的法律語(yǔ)言形式去表達(dá)環(huán)境公共利益正在或者將要遭受侵害，法官將不會(huì)理會(huì)原告的訴求。法律語(yǔ)言是非常復(fù)雜的，要獲得運(yùn)用法律語(yǔ)言以表達(dá)訴訟利益訴求的能力絕非一日之功。

（三）法官必須能夠準(zhǔn)確地判斷各種利益的優(yōu)先次序

針對(duì)影響環(huán)境行為提起的環(huán)境公益訴訟，牽涉到諸多的利益糾葛，這些不同利益相互糾纏，相互影響。從實(shí)質(zhì)上講，環(huán)境公益訴訟就是要對(duì)這些相互聯(lián)系的利益進(jìn)行先后次序的安排，比較不同利益間的優(yōu)先性。這給法官提出了一個(gè)幾乎不可能完成的任務(wù)。以對(duì)企業(yè)排污行為提出禁令請(qǐng)求的環(huán)境公益訴訟為例，企業(yè)排污行為牽涉的相關(guān)利益有：工廠(chǎng)主的經(jīng)營(yíng)利益、雇員的工資與就業(yè)利益、政府的稅收、為企業(yè)及雇員提供服務(wù)的其他企業(yè)利益、受害人利益、環(huán)境本身的利益。況且“環(huán)境污染的普遍性與嚴(yán)重性”[1]17，使得既使關(guān)閉某一企業(yè)以禁止其排放污染物，也不能確保環(huán)境污染的好轉(zhuǎn)。在這種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛中，要想厘清其中利益的優(yōu)先次序，法官可能無(wú)能為力。正因?yàn)槿绱?，在新區(qū)流動(dòng)人口訴大西洋水泥廠(chǎng)案①中，法官不得不承認(rèn)，“到目前為止，有效地控制空氣污染仍然是一個(gè)既使依靠政府投入所有的公共和財(cái)政資源也無(wú)法徹底解決的社會(huì)問(wèn)題?！ㄔ鹤鳛橐粋€(gè)私人間訴訟的副產(chǎn)品，不應(yīng)該自己?jiǎn)为?dú)去做這件事。司法的構(gòu)建既沒(méi)有考慮到其自身裁判事項(xiàng)范圍上的局限性，也沒(méi)有做好制定與施行消除空氣污染的有效措施的準(zhǔn)備。這已經(jīng)超出了一個(gè)私人訴訟領(lǐng)域的范疇，而直接是政府的責(zé)任，所以不應(yīng)當(dāng)被作為幾個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)所有人和一個(gè)水泥廠(chǎng)——在哈得孫河流域開(kāi)設(shè)的許多工廠(chǎng)中的一個(gè)——之間的偶然的爭(zhēng)端來(lái)讓法院去解決”[1]17。

大量的環(huán)境公益訴訟案件，恰好類(lèi)似新區(qū)流動(dòng)人口訴大西洋水泥廠(chǎng)案，我們不得不要求法官做出一個(gè)清晰的利益序位。因?yàn)椴粚?duì)環(huán)境公益訴訟所牽涉的全部利益進(jìn)行一定的排序，法官就不能夠決定是否同意原告的訴求或者被告的抗辯。不過(guò)這一要求對(duì)于法官而言，難度太大，不易實(shí)現(xiàn)。

（四）合理的環(huán)境證明責(zé)任制度

“司法裁判的能力不僅受到法官的權(quán)能和實(shí)際能力的限制，而且取決于訴訟的進(jìn)程，因?yàn)樵V訟的進(jìn)程可以限制甚至扭曲法官們所能看到的和決定的事情”[1]194。訴訟過(guò)程可以說(shuō)是一場(chǎng)知識(shí)競(jìng)賽。原告與被告雙方各自獨(dú)立的按照證據(jù)規(guī)則的要求展示自己所收集來(lái)的，有利于支持自身訴訟請(qǐng)求的證據(jù)，法官公開(kāi)且超然獨(dú)立地聽(tīng)取雙方對(duì)證據(jù)所作的說(shuō)明，使自身少受不公正信息的影響。除了法律有明確的規(guī)定，原告與被告雙方在法律上被假定具有平等的收集證據(jù)的能力，以此“創(chuàng)造出一種非常規(guī)范的公正性，使得所有的訴訟當(dāng)事人都能夠在法庭這一處于嚴(yán)格控制之下的環(huán)境中平等地對(duì)判決產(chǎn)生影響”[1]39。

在現(xiàn)實(shí)之中，所有人都明白，“人類(lèi)社會(huì)永遠(yuǎn)存在著等級(jí)制度，人與人永遠(yuǎn)存在著權(quán)力和服從關(guān)系”[2]328，“人們?cè)谏鐣?huì)中的地位是不一樣的”[2]328。這意味著在人類(lèi)社會(huì)中，社會(huì)成員之間實(shí)際上并不平等。不同的人能夠利用的社會(huì)資源其實(shí)是完全不同的，當(dāng)然，他們也就形成了完全不同的應(yīng)對(duì)各種社會(huì)挑戰(zhàn)的能力。在環(huán)境公益訴訟中，原告與被告之間利用社會(huì)資源、司法資源的能力同樣也是互不相同的。他們之間具有相同的證據(jù)收集能力的假設(shè)根本就不是社會(huì)事實(shí)，這一假設(shè)永遠(yuǎn)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟過(guò)程中，證明因果關(guān)系的成立是最為關(guān)鍵的問(wèn)題，即證明被告的行為已經(jīng)或者可能對(duì)環(huán)境造成危害，被告行為與環(huán)境危害之間具有因果關(guān)系。原因在于環(huán)境污染問(wèn)題是一個(gè)現(xiàn)代科學(xué)問(wèn)題，超越了人類(lèi)過(guò)往社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。人類(lèi)往往難以憑借直觀(guān)和直覺(jué)來(lái)感知與理解環(huán)境污染的肇因。如何證明因果關(guān)系成為了環(huán)境訴訟上的一個(gè)難題。解決這個(gè)難題需要有相當(dāng)?shù)沫h(huán)境科學(xué)知識(shí)與試驗(yàn)儀器，普通的民眾難以具有這些知識(shí)與試驗(yàn)條件，因而就不容易提出相關(guān)的證據(jù)以證實(shí)被告行為與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系的成立。被告往往具有這種證明能力，但為維護(hù)自身的訴訟利益，不會(huì)提出對(duì)自身利益不利的證據(jù)。以日本水俁病為例，1956年5月1日，日本厚生省報(bào)告正式發(fā)現(xiàn)水俁病。1959年11月12日，日本熊本大學(xué)醫(yī)學(xué)系水俁病研究小組向厚生省報(bào)告水俁病的原因：患者因吃了水俁灣邊及其周?chē)暮ｕr類(lèi)產(chǎn)品引起有機(jī)水銀化合物中毒，證實(shí)日本窒素股份公司排放含有有機(jī)水銀化合物污水的行為是造成水俁病的肇因[3]13。此時(shí)離發(fā)現(xiàn)水俁病已經(jīng)過(guò)去了漫長(zhǎng)的3年，有更多的人受到了傷害。實(shí)際上該公司已經(jīng)做過(guò)了貓?jiān)囼?yàn)，已經(jīng)確認(rèn)了病患原因是由于工廠(chǎng)的排水，但該公司對(duì)此隱匿不報(bào)[3]13。由于肇事企業(yè)的故意隱瞞，政府與民眾延遲了對(duì)致病因子的防范，耽誤了對(duì)環(huán)境的及時(shí)治理與受害人的醫(yī)治。這一慘劇告訴我們，如果在環(huán)境公益訴訟中法律不能夠合理地規(guī)范證明責(zé)任，仍舊依照當(dāng)事人之間訴訟能力平等的假設(shè)設(shè)置證明責(zé)任規(guī)則，絕大多數(shù)的環(huán)境公益訴訟案件將會(huì)以原告的敗訴而結(jié)束，環(huán)境公共利益的保護(hù)將會(huì)落空。

（五）龐大的法官人力資源

環(huán)境公益訴訟需要對(duì)所訴被告行為的環(huán)境影響深度與廣度進(jìn)行深入的調(diào)查，這需要有龐大的法官及其輔助人員資源的投入。被告影響環(huán)境的行為愈復(fù)雜，需要投入調(diào)查工作的人員數(shù)量就越多，花費(fèi)的資金成本也越大。同時(shí)，允許原告提起環(huán)境公益訴訟，不可避免地會(huì)引來(lái)大量的案件。大量案件的涌入也需要大量的法官?gòu)氖聦徟泄ぷ?。這樣一來(lái)，法院系統(tǒng)需要大量的工作人員投入到環(huán)境公益案件的審理中。龐大的人員本身的教育與培訓(xùn)就需要花費(fèi)大量的社會(huì)資源。

二、我國(guó)未來(lái)環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)制約

從以上的分析可以看出，環(huán)境公益訴訟有其自身的特殊性。這一特殊性就是，在訴訟過(guò)程中，要求法官不僅善于發(fā)現(xiàn)各種相互聯(lián)系、相互沖突的利益，還要審慎地排定各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益的位序?！八痉ǖ母灸康牟辉谟诿鞔_文字的具體含義，而在于判定何種決定是比較好的，可以為社會(huì)所接受”[4]。這種特殊性對(duì)司法資源提出了不可遏止和難以填補(bǔ)的需要。對(duì)于正處于發(fā)展中的中國(guó)而言，現(xiàn)階段還難以給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的司法資源。我國(guó)要建立環(huán)境公益訴訟制度還面臨著一些制度上的束縛與司法資源有限的制約。

首先，我國(guó)法院司法權(quán)能受到現(xiàn)行法的嚴(yán)重束縛。我國(guó)法院難以受理環(huán)境公益訴訟案件的原因在于現(xiàn)行法中對(duì)于原告資格和受案范圍有非常嚴(yán)格的規(guī)定?；诜ㄖ卧瓌t，法院不得違反這些明文規(guī)定去受理環(huán)境公益訴訟案件。這種嚴(yán)格的法律規(guī)定嚴(yán)重束縛了法院受理環(huán)境公益訴訟案件的范圍。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，只有海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)提起的海洋環(huán)境污染損害案件可以由法院受理，其他類(lèi)型的環(huán)境公益訴訟案件法院根本沒(méi)有受理裁判的權(quán)能。正是這種法律規(guī)則的束縛，我國(guó)難以采取法律解釋的方式去建立環(huán)境公益訴訟制度。只有通過(guò)立法的形式，制定專(zhuān)門(mén)的環(huán)境公益訴訟法才能夠解除這種法律束縛。但立法的過(guò)程往往非常之漫長(zhǎng)，需要時(shí)間和耐心。

其次，我國(guó)法官的整體素質(zhì)難以適用環(huán)境公益訴訟的需要。我國(guó)法官隊(duì)伍不適應(yīng)環(huán)境公益訴訟需要的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在：其一，我國(guó)法官的培養(yǎng)與教育難以提供環(huán)境公益訴訟所需要的龐大人力資源。雖有學(xué)者形容我國(guó)“學(xué)法之人如過(guò)江之鯽”[5]，但實(shí)際上大量的法學(xué)人才并沒(méi)有留在法律職業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)許多地方法院還非常缺乏法學(xué)人才，特別是一些偏僻落后地區(qū)更是如此。在這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境還沒(méi)有遭受破壞，更有可能通過(guò)環(huán)境公益訴訟來(lái)保護(hù)環(huán)境。但是在這些地方，當(dāng)?shù)孛癖姯h(huán)境保護(hù)意識(shí)還不強(qiáng)烈，基于生存的壓力，更可能破壞環(huán)境，更需要有其他的人提起環(huán)境公益訴訟。但恰恰在這些地方，由于法學(xué)人才的欠缺，無(wú)法滿(mǎn)足環(huán)境公益訴訟的需要；其二，環(huán)境公益訴訟涉及了大量的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，而這是我國(guó)法官普遍欠缺的。我國(guó)現(xiàn)行的法學(xué)培養(yǎng)模式局限于傳統(tǒng)教育模式，偏重于法律條文與抽象的法學(xué)理論的講解。一般學(xué)法之人，不愿也沒(méi)有相應(yīng)的途徑去學(xué)習(xí)科學(xué)知識(shí)，包括環(huán)境科學(xué)知識(shí)。這樣，法官或者法律職業(yè)者不容易獲知審理環(huán)境公益訴訟案件所需要的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，造成知識(shí)的欠缺；其三，法官缺乏利益比較能力。環(huán)境公益訴訟案件牽涉諸多利益糾葛，需要法官審慎思考，并比較各種利益的位序以及司法裁判與政府政治過(guò)程之間制度選擇的優(yōu)劣。也就是說(shuō)，由法官直接裁決應(yīng)該采取何種環(huán)境損害救濟(jì)方式如頒發(fā)禁令還是由政府采取合適的環(huán)境管制措施等。對(duì)于大部分法官而言，審理簡(jiǎn)單案件尚可，但審理復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件尚需要進(jìn)一步的訓(xùn)練和提高。這種利益衡量能力的缺失會(huì)影響對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的審理。

再次，我國(guó)普通民眾欠缺應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟的能力。訴訟是一種專(zhuān)門(mén)化、技術(shù)化的活動(dòng)，需要采取法律化的言語(yǔ)和修辭以表達(dá)對(duì)權(quán)益與利益的訴求。這樣，需要原告具備一定的語(yǔ)言表達(dá)能力，通過(guò)有效的修辭手段以強(qiáng)化自身訴求的正當(dāng)性以博得法官、社會(huì)輿論的同意、同情和認(rèn)可。環(huán)境公益訴訟活動(dòng)也是一種專(zhuān)門(mén)化訴訟活動(dòng)，和其他的訴訟活動(dòng)一樣，對(duì)原告的訴訟能力也有極高的要求。但是，原告如果想要具備對(duì)于維護(hù)環(huán)境公共利益必不可少的能力，是需要付出高昂的成本的?？傮w而言，原告至少需要具備以下能力方能有效地進(jìn)行環(huán)境公益訴訟活動(dòng)：第一，原告必須接受相當(dāng)?shù)慕逃哂薪邮墉h(huán)境知識(shí)的能力。企業(yè)破壞環(huán)境的行為是否確有破壞性，在許多時(shí)候不是一目了然的。這種破壞性往往超出了人類(lèi)的日常生活經(jīng)驗(yàn)，非經(jīng)科學(xué)的調(diào)查與考證而無(wú)法確定。例如要確定在河流上建大壩給水生生物帶來(lái)的破壞性影響，必須要具備專(zhuān)門(mén)的水文知識(shí)，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱苦的調(diào)查了解。因此，環(huán)境公益訴訟中，原告只有接受過(guò)相當(dāng)?shù)慕逃?，并具有接受環(huán)境知識(shí)的能力，才能夠了解企業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、排放污染物對(duì)環(huán)境的影響。而培養(yǎng)一個(gè)人使得其接受相當(dāng)?shù)慕逃?，具有接受環(huán)境知識(shí)的能力，需要支出相當(dāng)?shù)慕逃M(fèi)用。這不是普通民眾所能承擔(dān)的。第二，原告必須具有必要的籌集支持資金的能力。調(diào)查和了解企業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、排放污染物對(duì)環(huán)境的影響，需要有專(zhuān)門(mén)的儀器、專(zhuān)業(yè)的調(diào)查人員和巨額的調(diào)查費(fèi)用。如果缺少資金的支持，就無(wú)法獲得提起環(huán)境公益訴訟所必要的證據(jù)以說(shuō)明企業(yè)影響環(huán)境行為的真實(shí)性。當(dāng)然，這樣一來(lái)，提起訴訟以阻止污染與破壞環(huán)境行為的勝訴幾率也大大地降低了。只有那些具備了相當(dāng)籌集資金能力的原告才能籌集必要的資金以支付龐雜的訴訟費(fèi)用，獲得環(huán)境公益訴訟的勝訴。第三，強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力。企業(yè)污染環(huán)境的行為“一般都會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)損失，而這些損失由眾多的受害人來(lái)共同分擔(dān)，這樣一來(lái)，單個(gè)的受害人只分擔(dān)了相對(duì)較小的損失，在是否起訴污染者的問(wèn)題上，態(tài)度就不那么堅(jiān)定了。”[1]43“隨著相關(guān)人數(shù)的增加，訴訟的動(dòng)因在減弱，因?yàn)橐环矫嬖V訟的成本越來(lái)越高，另一方面集體行動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越多。每一方都可能持觀(guān)望態(tài)度，希望其他人先來(lái)發(fā)動(dòng)訴訟，因而就愈發(fā)難以通過(guò)協(xié)商的辦法來(lái)克服這種搭便車(chē)的現(xiàn)象。”[1]45為了能夠克服這種“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，需要原告具備強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，能夠采取各種有效的手段激發(fā)潛在的受害人對(duì)自身利益奮起維護(hù)的抗?fàn)幰庾R(shí)，通過(guò)對(duì)勝訴結(jié)果的憧憬激勵(lì)他們積極參與環(huán)境公益訴訟的行動(dòng)。通過(guò)這種組織動(dòng)員，形成對(duì)被告、法院和政府強(qiáng)大的政治壓力與社會(huì)輿論壓力，迫使相關(guān)行為者采取有效的措施停止對(duì)環(huán)境的危害行為并積極對(duì)已經(jīng)遭受污染的環(huán)境進(jìn)行必要的修復(fù)治理。

在我國(guó)現(xiàn)階段，許多普通民眾并沒(méi)有接受完整的法律教育和環(huán)境科學(xué)教育，對(duì)于司法訴訟過(guò)程沒(méi)有清晰的認(rèn)知，對(duì)訴訟活動(dòng)和法律規(guī)則有太多的誤解。由于普通民眾環(huán)境公益訴訟能力低下，他們并不能有效地表達(dá)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)訴求。因此，他們還不會(huì)運(yùn)用司法訴訟手段去表達(dá)自身的環(huán)境權(quán)益并保護(hù)環(huán)境公益。這樣，造成在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)了一種矛盾的現(xiàn)象：基于環(huán)境遭受?chē)?yán)重污染和破壞給自身環(huán)境權(quán)益帶來(lái)的不可補(bǔ)救的損害，普通民眾迫切需要某種手段以保護(hù)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境公益；由于環(huán)境公益訴訟能力的低下，他們又不會(huì)選擇運(yùn)用司法訴訟手段，從而對(duì)環(huán)境公益訴訟缺乏必要的需求。這樣，由于缺乏這種需求，形成不了建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的社會(huì)壓力，導(dǎo)致立法者還沒(méi)有把建立環(huán)境公益訴訟制度提上日程。

最后，社會(huì)無(wú)法承擔(dān)環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行所需的龐大成本。環(huán)境公益訴訟制度的有效運(yùn)行需要對(duì)企業(yè)排污行為、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目行為和行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境的影響程度、深度與廣度有深入和準(zhǔn)確的了解。這需要原告、行政機(jī)關(guān)和法院投入大量的資金及雇傭?qū)I(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)與影響評(píng)價(jià)人員以監(jiān)測(cè)環(huán)境的化學(xué)、物理與生態(tài)群落的變化，調(diào)查了解這些變化與企業(yè)影響和破壞環(huán)境行為之間的因果關(guān)系。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟進(jìn)程中，也需要花費(fèi)一定的資金去送達(dá)傳票、調(diào)查取證等。因此，環(huán)境公益訴訟制度的有效運(yùn)行需要有巨額的社會(huì)成本支出，并需要社會(huì)能夠承擔(dān)這些龐大的成本。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家還不富裕，目前尚不能承擔(dān)這種龐大的社會(huì)成本。

三、我國(guó)未來(lái)環(huán)境公益訴訟制度的限度

我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度面臨如此多的制約因素。這些制約因素限定了環(huán)境公益訴訟制度可能的范圍。雖然我們可以對(duì)社會(huì)整體系統(tǒng)的部分變量進(jìn)行一定的修正以適應(yīng)環(huán)境公益訴訟制度的需要，如通過(guò)立法授權(quán)任何人可以提起環(huán)境公益訴訟，但我們?cè)诙虝r(shí)期內(nèi)無(wú)法徹底改變司法資源供給的整體狀況以保障該制度的順暢運(yùn)行。因此，立足于現(xiàn)有司法資源的供給能力，我們必須承認(rèn)環(huán)境公益訴訟制度的限度。在現(xiàn)有條件下，充分發(fā)揮普通民眾和法官的主觀(guān)能動(dòng)性，最大程度的實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的應(yīng)有功能。

基于對(duì)環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行的社會(huì)整體背景的客觀(guān)分析，我們認(rèn)為我國(guó)未來(lái)的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)有如下的制度邊界。

（一）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序

設(shè)置行政處理程序作為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序，可以充分利用環(huán)境行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)保護(hù)環(huán)境。環(huán)境監(jiān)管部門(mén)擁有普通民眾所不具備的人員條件、資金條件，他們的工作人員接受過(guò)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)教育，擁有環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力與手段。因此，要充分發(fā)揮這些環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在公眾知曉了企業(yè)污染、破壞環(huán)境的信息后，應(yīng)該首先通知和告知這些部門(mén)，由它們采取一定的行政監(jiān)管措施以制止排污行為并且要求行為人采取治理措施以恢復(fù)環(huán)境原狀。只有在這些機(jī)構(gòu)不作為和濫作為的情況下，公眾才通過(guò)環(huán)境公益訴訟督促、監(jiān)督他們。這種行政處理前置程序可以避免原告頻繁提起環(huán)境公益訴訟，減少環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行次數(shù)，以節(jié)約訴訟成本。

環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該善于利用和環(huán)境行政處理程序相關(guān)的兩種制度以減少環(huán)境公益訴訟發(fā)生的幾率，減輕法院受理環(huán)境公益訴訟案件的壓力。第一，環(huán)境信息公開(kāi)制度。環(huán)境信息公開(kāi)制度是環(huán)境公益訴訟制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有相應(yīng)的環(huán)境信息的公開(kāi)與獲取制度的保障，原告就無(wú)法獲得提起環(huán)境公益訴訟所必要的環(huán)境信息。環(huán)境信息公開(kāi)制度也有自身的功能。當(dāng)普通民眾獲得了企業(yè)不良環(huán)境行為的信息后，可以形成廣泛的社會(huì)輿論壓力，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)行使執(zhí)法權(quán)保護(hù)環(huán)境。同時(shí)，普通民眾還可以號(hào)召消費(fèi)者不要購(gòu)買(mǎi)這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，利用市場(chǎng)的手段懲罰它們。環(huán)境信息公開(kāi)制度對(duì)于規(guī)制、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境不良影響行政行為也有相同的作用。通過(guò)公開(kāi)政府部門(mén)的環(huán)境不良影響行政行為相關(guān)信息，民眾也會(huì)對(duì)它們形成各種壓力，包括社會(huì)輿論、選舉等。因此，充分發(fā)揮環(huán)境信息公開(kāi)制度的功能，可以避免一些污染、破壞環(huán)境行為的發(fā)生，推動(dòng)企業(yè)和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)改正自身的環(huán)境不良行為。這樣，也就可以減少環(huán)境公益訴訟次數(shù)，甚或不需要提起環(huán)境公益訴訟了。

第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度。我國(guó)出現(xiàn)許多危及公眾環(huán)境利益的工程建設(shè)項(xiàng)目及排污行為，在一定程度上與環(huán)境監(jiān)管部門(mén)未能在許可這些影響環(huán)境的行為實(shí)施之前認(rèn)真和審慎地聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)有關(guān)。說(shuō)到底，就是環(huán)境監(jiān)管部門(mén)未能強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度，沒(méi)有注重參與程序的正義，對(duì)這些污染和破壞環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目及排污行為簡(jiǎn)單地做出了行政許可。因此，為了減少環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行頻次，防患于未然，對(duì)那些可能影響環(huán)境并危及民眾健康的項(xiàng)目和排污行為，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該在做出行政許可之前，組織公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以避免因錯(cuò)誤的環(huán)境決策而損害環(huán)境。強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度，不僅有利于尊重和保護(hù)公眾應(yīng)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)，更有利于環(huán)境監(jiān)管部門(mén)作出正確的環(huán)境決策。這樣，能在源頭上減少環(huán)境公益訴訟的訴因，從而保護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）限制環(huán)境公益民事訴訟

一方面，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟制度能夠容納自然資源保護(hù)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家利益的代表提起環(huán)境損害賠償訴訟，這種國(guó)家利益實(shí)際上就是環(huán)境公共利益。因此，在建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，可以保留這種做法②。另一方面，對(duì)于公民個(gè)人與環(huán)保團(tuán)體作為原告提起環(huán)境公益民事訴訟，應(yīng)該予以限制，只允許他們?cè)跓o(wú)法通過(guò)環(huán)境公益行政訴訟以保護(hù)環(huán)境公益的情形下才享有一定的起訴權(quán)。其原因在于：建立環(huán)境公益訴訟制度其根本目的就是推動(dòng)和促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)以保護(hù)環(huán)境，而不是由公眾取代它們?nèi)ケＷo(hù)環(huán)境。這樣，為了使公眾能夠更集中精力于監(jiān)督、督促環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，就不允許他們提起環(huán)境公益民事訴訟。他們可以通過(guò)環(huán)境公益行政訴訟的手段參與到環(huán)境保護(hù)中。另外，更現(xiàn)實(shí)的考慮，保護(hù)環(huán)境更依賴(lài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些行政機(jī)關(guān)具有公眾所不具備的優(yōu)勢(shì)，如資金、專(zhuān)業(yè)技能、環(huán)境監(jiān)測(cè)裝備等。同時(shí)，公眾要提起環(huán)境公益民事訴訟，還要承擔(dān)一定的證明責(zé)任，如證明環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于公眾而言，囿于經(jīng)費(fèi)的欠缺，往往無(wú)法承擔(dān)聘請(qǐng)環(huán)境科學(xué)專(zhuān)家對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行科學(xué)評(píng)估所需要的巨額評(píng)估費(fèi)用。而他們自行評(píng)估又缺乏必要的技術(shù)與裝備。即使他們有技術(shù)與裝備，這種自我評(píng)估也會(huì)缺乏應(yīng)有的公信力而被法院拒絕，以致會(huì)被被告合理懷疑。因此，既然公眾提起環(huán)境公益民事訴訟存有如此多的困難，難以保證獲得勝訴以保護(hù)環(huán)境公益，還不如限制他們的環(huán)境公益民事訴訟起訴權(quán)，要求他們先行提起環(huán)境公益行政訴訟，督促環(huán)境監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管以預(yù)防環(huán)境污染和破壞的行為發(fā)生。這樣，把有限的司法資源運(yùn)用于環(huán)境公益行政訴訟案件中，更有利于環(huán)境保護(hù)。

（三）立足于行政機(jī)關(guān)具體環(huán)境行為的合法性審查

在美國(guó)，法院的司法審查范圍非常廣泛，包括法律的合憲性訴訟、政府官員行為合法性訴訟以及有關(guān)行政與管理機(jī)構(gòu)所獲授權(quán)范圍的訴訟[6]。因此，美國(guó)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，常常有原告訴請(qǐng)法院對(duì)政府抽象環(huán)境行為的合法性、合憲性進(jìn)行司法審查，甚至對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的環(huán)境法律的合憲性也進(jìn)行司法審查。由于我國(guó)政治體制與美國(guó)有本質(zhì)的不同，法院的司法審查范圍有一定的限度。按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的違憲審查權(quán)在全國(guó)人民代表大會(huì)，行政法規(guī)與地方性法規(guī)的合法性審查權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)。部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的合法性審查權(quán)在國(guó)務(wù)院?？傊ㄔ簩?duì)于抽象的法律規(guī)范沒(méi)有合法性審查權(quán)，只有規(guī)范選擇適用權(quán)。《行政訴訟法》第2條明確規(guī)定法院只能對(duì)政府具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。我國(guó)法院根本不可能獲得美國(guó)法院那樣的司法審查權(quán)，因此，為了盡快地建立環(huán)境公益訴訟制度，應(yīng)該把法院的司法審查權(quán)仍然限制在原有的對(duì)政府具體環(huán)境行為的合法性審查范圍內(nèi)，避免因在司法審查權(quán)限問(wèn)題上糾纏不清而拖延了環(huán)境公益訴訟制度的建立。

在對(duì)具體環(huán)境行政行為合法性進(jìn)行合法性審查時(shí)，法院應(yīng)該注重參與程序正義問(wèn)題，以縮小法院需要利益權(quán)衡的范圍。無(wú)論是企業(yè)，還是政府，他們影響環(huán)境的行為牽涉了諸多不同的利益。這些不同利益往往無(wú)法通過(guò)抽象的價(jià)值位序予以衡量。在環(huán)境公益訴訟中，法院權(quán)衡這些利益的能力非常有限。因此，與其在這些利益權(quán)衡方面舉棋不定，還不如把精力放在程序正義上。法官需要特別關(guān)注企業(yè)與政府可能對(duì)環(huán)境造成不良影響的行為是否經(jīng)過(guò)了合乎程序的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾的環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)利是否得到了應(yīng)有的尊重和保護(hù)等問(wèn)題。

四、結(jié) 論

任何制度的運(yùn)行都是有成本與社會(huì)摩擦的，支付制度運(yùn)行的成本和消除制度運(yùn)行的摩擦都需要一定的社會(huì)資源作為支撐。這種社會(huì)資源的有限性限定了社會(huì)制度功能的界限。而且任何社會(huì)制度都只是社會(huì)整體制度系統(tǒng)中的一部分，其運(yùn)行的好壞與社會(huì)整體制度系統(tǒng)中的其他部分能否正常地運(yùn)行有極大的關(guān)聯(lián)。可以這樣說(shuō)，環(huán)境公益訴訟制度也是運(yùn)行在社會(huì)極限之中，其所發(fā)揮的功能也有一定的限度。我們?cè)诤魡窘?gòu)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，必須拋棄“畢其功于一役”的幻想，清醒地認(rèn)識(shí)到環(huán)境公益訴訟制度的限度，把司法救濟(jì)環(huán)境公益與政治救濟(jì)環(huán)境公益結(jié)合起來(lái)，在充分發(fā)揮司法制度的功能時(shí)，應(yīng)該考慮構(gòu)建我國(guó)合理的從政治層面解決環(huán)境問(wèn)題的制度。把正式制度與各種非正式的制度緊密結(jié)合，最大限度地發(fā)揮其各自的優(yōu)勢(shì)，以減少制度運(yùn)行成本的支出。

為了避免環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)尚未健全就面臨不堪重負(fù)的局面，我們現(xiàn)階段應(yīng)該在有限的區(qū)域先行試點(diǎn)，選取環(huán)境污染最為嚴(yán)重、民眾反映最為強(qiáng)烈且地方公共財(cái)政狀況較好的區(qū)域，允許提起環(huán)境公益訴訟，獲取一定的審判經(jīng)驗(yàn)后，再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

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① 26 NY 2d219，309NY52d312，257NE870（1970）。被告在奧格巴尼附近經(jīng)營(yíng)一個(gè)大的水泥廠(chǎng)。本案是相鄰?fù)恋厮腥丝卦V因?yàn)樵馐軓墓S(chǎng)散發(fā)出的灰塵，煙霧和震動(dòng)的損害而提出的禁制令請(qǐng)求和損害賠償要求。在經(jīng)過(guò)特別法庭審判后，法院認(rèn)定存在妨害，并批準(zhǔn)臨時(shí)賠償，但是法院拒絕了禁制令請(qǐng)求。參見(jiàn)（美）Jhon E．Cribbet Corwin、W．Johnson Roger、W．Findly Erbwst and E．Smith的《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》（第七版）一書(shū)，陳剛等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第575頁(yè)。

② 《物權(quán)法》第47－49條規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市土地、法律規(guī)定屬于國(guó)有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源和野生動(dòng)植物資源屬于國(guó)家所有。《土地管理法》第2條規(guī)定全民所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，《水法》第3條規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。根據(jù)這些法律規(guī)定，自然資源管理機(jī)構(gòu)可以提起民事訴訟以保護(hù)這些自然資源。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)在海洋環(huán)境遭受污染損害時(shí)可以代表國(guó)家提起損害賠償訴訟。這些法律規(guī)定表明我國(guó)環(huán)境公益民事訴訟有一定的法律依據(jù)。現(xiàn)行法授予了自然資源保護(hù)機(jī)構(gòu)環(huán)境公益民事訴訟起訴權(quán)。

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