林少麗

(中共平和縣委黨校,福建漳州 363700)

近30年來(lái),我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快,土地拋荒嚴(yán)重,分散式小農(nóng)生產(chǎn)難以適應(yīng)現(xiàn)代化集約生產(chǎn)的要求,各地紛紛出現(xiàn)新土地氣象即土地流轉(zhuǎn)[1]。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中特別提出“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[2]。”推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)成為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度不變基礎(chǔ)上的重要農(nóng)地變革,也成為新農(nóng)村建設(shè)的焦點(diǎn)。

1 目前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

目前土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì),主要形式包括轉(zhuǎn)包、租賃、入股、互換、轉(zhuǎn)讓[3]。但任何新事物的發(fā)展不可能一帆風(fēng)順,一蹴而就,土地流轉(zhuǎn)也必然要面臨前進(jìn)中的一些問(wèn)題。

1.1 不成熟的土地流轉(zhuǎn)條件

雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已出現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,但土地流轉(zhuǎn)條件并不成熟。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)尚未形成,土地的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入缺乏充足的鏈接信息;有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶所承包的土地面積往往較少、地塊不集中,轉(zhuǎn)入土地者則期望地塊相對(duì)集中,耕種面積大;農(nóng)民之間土地流轉(zhuǎn)意見(jiàn)難以統(tǒng)一,根本無(wú)法形成大范圍和高質(zhì)量的土地流轉(zhuǎn)。

1.2 受限制的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

盡管現(xiàn)在部分農(nóng)民并非需要完全依賴土地的產(chǎn)出,但他們對(duì)土地的深厚情感,直接影響并制約著土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民不愿意輕易轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)改變土地承包政策,寧可土地拋荒,也不愿將土地流轉(zhuǎn)。由此土地流轉(zhuǎn)多見(jiàn)于村內(nèi)流轉(zhuǎn),很少向村外人員和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn),嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模[4]。

1.3 不一致的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

全國(guó)各地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策扶持力度差異較大,土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程也不一樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方,土地流轉(zhuǎn)的比重高;土地集中連片,耕地資源豐富的地區(qū),土地流轉(zhuǎn)率高;地勢(shì)復(fù)雜、耕地零星分散的地區(qū),流轉(zhuǎn)率則低[5]。我國(guó)的特殊國(guó)情決定了我國(guó)現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不一致。

1.4 不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為

在現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)被基層政府剝奪、農(nóng)戶私下土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資,針對(duì)企業(yè)不愿與農(nóng)戶打交道的情況,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與企業(yè)簽訂土地包租合同。一些村社甚至為招商引資以集體名義隨意終止與農(nóng)戶簽訂的承包合同,強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租承包地。而且部分地方政府在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時(shí)合同期長(zhǎng),價(jià)格低,必然會(huì)影響農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[5]。

2 土地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民的生活保障問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)制度推行,必須盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)及制度。如果土地?zé)o序非理性的大量集中,會(huì)導(dǎo)致以土地為生的農(nóng)民失去生活來(lái)源,引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

2.2 糧食危機(jī)問(wèn)題

土地流動(dòng),必然要導(dǎo)致土地集中,從而出現(xiàn)一部分擁有較多土地的農(nóng)戶。如果這部分集中起來(lái)的土地,仍用于農(nóng)作物生產(chǎn),則不會(huì)影響糧食的供給。但是如果土地流動(dòng)所形成的大土地所有者,擅自租用耕地辦廠,或是建造永久性固定建筑物,從根本上改變土地的農(nóng)業(yè)用途,則會(huì)導(dǎo)致食物供給風(fēng)險(xiǎn),影響國(guó)家的糧食安全和全國(guó)糧食供給[6]。

2.3 貧富差距問(wèn)題

目前城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)達(dá)到4∶1,農(nóng)村內(nèi)部的收入差距也處于上升階段。有研究表明,現(xiàn)在我國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了0.4,超過(guò)了貧富差距的警戒線[7]。一旦允許土地流動(dòng),貧富差距將會(huì)繼續(xù)加大,勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

3 針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中一定要堅(jiān)持適度原則,防止“過(guò)”或 “不及”;注意土地變革過(guò)程中的連續(xù)性和階段性的統(tǒng)一,及時(shí)處理實(shí)踐中的問(wèn)題。

3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)制度,維護(hù)農(nóng)民工地權(quán)益

國(guó)家要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況,具體確定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模,及時(shí)制定可能導(dǎo)致土地?zé)o序流動(dòng)的約束制度,用法律和制度來(lái)引導(dǎo)土地有序的、合理的流動(dòng),推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。雖然允許土地流動(dòng)賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán),但是這種財(cái)產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是承包農(nóng)戶所擁有的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)使用權(quán),并不表明農(nóng)民就是土地的所有者。農(nóng)民擁有的這種物權(quán)只是 “準(zhǔn)私有”性質(zhì),還要受土地真正的所有者國(guó)家的節(jié)制[7]。國(guó)家可以通過(guò)政策和制度的調(diào)整來(lái)使土地的集中限制在一定的范圍內(nèi)。

3.2 尊重農(nóng)民意愿,不可強(qiáng)行推進(jìn)改革

土地是農(nóng)民的生存的根本,也是關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。因此,必須尊重農(nóng)民的意愿,尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律,尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律,從各地的具體情況出發(fā),穩(wěn)步推進(jìn)。地方基層政府不可強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益三者統(tǒng)一,根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件,制定相應(yīng)的收益分配辦法,保證農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,不能盲目推行土地流轉(zhuǎn)制度,否則必將帶來(lái)不良后果[7]。

3.3 逐步建立農(nóng)村保障體系,解決后顧之憂

土地是農(nóng)民賴以生存的根基,要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn),就必須逐步完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系,保證失地農(nóng)民老有所得,老有所養(yǎng)。一是要建立農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度。二是要建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,妥善解決體制外群體養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。三是建立城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療平臺(tái),滿足城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)需要[6]。

3.4 推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),需要著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變,需要用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式發(fā)展農(nóng)業(yè),土地的適度合理流動(dòng)將有助于形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng),調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3.5 保證政策的適用性,滿足地區(qū)差異性

中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó),各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平存在著較大的差距,可根據(jù)各地的具體情況,制定不同的流轉(zhuǎn)制度。例如農(nóng)業(yè)發(fā)展較為薄弱的西部對(duì)土地流轉(zhuǎn)要求不高,可繼續(xù)保持家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制。在工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū),農(nóng)民對(duì)土地的依賴性減弱,可積極推動(dòng)對(duì)土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),一定要注意政策的地域性和發(fā)展的差異[7]。

[1]楊濤.給土地松綁是發(fā)展生產(chǎn)力的核心[J].黨政干部文摘,2007(8):30.

[2]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗 [M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]何洪華.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[J].金融與經(jīng)濟(jì),2008(5):70-73.

[4]馬亮.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究 [J].科技信息,2010(1):10.

[5]李麗杰,劉寒梅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)因與制度創(chuàng)新研究[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào),2010(19):83-85.

[6]郭素紅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策分析[J].消費(fèi)導(dǎo)刊理論廣角,2008(4):248-249.

[7]鄧大才.農(nóng)村土地流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避途徑[J].經(jīng)濟(jì)探討,2004(7):25.