黃彩雯

淺析績效審計在基層政府的運用與推廣

黃彩雯

在我國社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，績效審計也是政府績效評估、轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段之一。就基層政府而言，較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還涉及到建設(shè)新農(nóng)村的重要職能，審計監(jiān)督的重要職責是促進各項“三農(nóng)”政策的落實，對于這些基層政府的績效審計，還要兼顧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、評價農(nóng)業(yè)資金的效益情況等。

一、績效審計與傳統(tǒng)政府審計的區(qū)別與聯(lián)系

（一）績效審計強調(diào)對政府部門資源使用的績效進行審計

在市場經(jīng)濟條件下，“小政府，大服務(wù)”的理念深入人心，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，政府在資源稀缺的情況下所承擔的責任卻日益擴大。在這種情況下，卻使得政府在占有經(jīng)濟資源較小的情況下，卻需要承擔更大的社會責任，兩者之間會產(chǎn)生一定的矛盾。同時，由于政府占有公共資源，進行社會服務(wù)決策，使得社會公眾強烈要求政府加強經(jīng)濟責任，提高公營部門支出的效果。于是審計職能作用的范圍擴大，傳統(tǒng)的合規(guī)性財務(wù)審計開始向績效性審計延伸，從而使績效審計成為國家審計發(fā)展的趨勢。由此可以看出，績效審計的根本目的在于評價政府投資項目、社會基礎(chǔ)設(shè)施項目的效果，以及公共資金使用的效率問題。這與傳統(tǒng)審計只注重財經(jīng)法紀的合規(guī)性審計之間存在著本質(zhì)區(qū)別。

（二）績效審計是對政府部門履行法定職責過程進行審計

20世紀70年代以來，市場經(jīng)濟國家普遍推行了政府績效審計，成為政府績效評估的一種重要方式，促進了政府治理和政府績效管理目標的實現(xiàn)。由此，國家審計的重點就轉(zhuǎn)為政府公營部門是否合理履行職責上來，即績效審計要注重“3E”標準，也就是經(jīng)濟性、效率和效果。傳統(tǒng)審計往往僅限于相關(guān)部門是否按國家規(guī)定的方式、程序、流程使用資金，而并不過多地考慮資金的使用效果，使得政府相關(guān)部門工作的重點也集中在對于關(guān)鍵職位與關(guān)鍵崗位的流程合規(guī)性方面，而不注重工作成效?？冃徲嫷某霈F(xiàn)，拓展了政府審計的范圍，使得公眾對于政府審計的焦點，不僅僅體現(xiàn)在有無違反財經(jīng)法紀行為，而且更加關(guān)注財政資金是否達到了預(yù)期的效果。換言之，需要“給納稅人一個交待”，從而實現(xiàn)了審計理念本質(zhì)的飛躍。

二、當前基層政府推行績效審計的困難分析

（一）法規(guī)建設(shè)滯后，沒有明確的績效審計條例與公認的績效審計標準

當前，我國基層政府對于經(jīng)濟社會的管理總體水平還不高，各項基礎(chǔ)管理還比較薄弱，缺乏完善的績效評價標準體系，這使審計機關(guān)在進行效益審計時也缺乏績效評價依據(jù)。從國家層面到基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都沒有可供執(zhí)行與參考的績效審計法律法規(guī)體系與操作指引。由于我國國情存在很大差異，沒有條件也不可能制定一個全國適用的績效審計或評估標準。

（二）基層政府審計機構(gòu)缺乏充足合格的審計人員

一是績效審計具有綜合性、復(fù)雜性的特點，這就決定了審計人員不僅要精通財務(wù)審計的知識和技能，而且還應(yīng)當具備有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)以及管理、法律等方面的知識，綜合分析判斷的能力。然而基層審計機關(guān)的人員隊伍知識結(jié)構(gòu)以會計、審計人才為主體，工程技術(shù)人員、特殊行業(yè)專家等專業(yè)人才僅占較小比例，復(fù)合型人才更為缺乏；二是當前仍處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟秩序還不是很完善，基層政府涉及到的財經(jīng)領(lǐng)域中違法違規(guī)問題還大量存在。因此為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序服務(wù)在一段時期仍然是審計監(jiān)督的主要目標，基層審計機關(guān)的財政財務(wù)收支審計的任務(wù)還相當繁重，從而制約了審計機關(guān)對績效審計的開展。

（三）基層政府涉及到項目的持久性與內(nèi)容的廣泛性帶來了績效審計的難度

由于基層政府直接面對廣大人民群眾，涉及到的財政資金用途主要有投資性支出與公益性支出兩個方面，對應(yīng)的績效審計應(yīng)包括兩部分，即盈利性支出部分（基建投資、重點建設(shè)項目投資及國有企業(yè)使用效果審計等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各種基金的收支）。以市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，不僅涉及到建設(shè)單位的財務(wù)收支及管理情況，而且涉及項目決策、設(shè)計、采購、招標、施工、監(jiān)理、概預(yù)算及建成后運行情況等與建設(shè)項目有關(guān)的各項管理活動，并且建設(shè)周期長、效果體現(xiàn)不明顯，其績效往往需要經(jīng)過較長的一段時間才能表現(xiàn)出來。這些項目的持久性與內(nèi)容的廣泛性，給基層政府的績效審計帶來了客觀的困難。

三、當前基層政府推行績效審計的對策探討

（一）營造積極向上、追求效益的文化氛圍

地方政府相關(guān)部門要打破“就項目審項目，就資金審資金”的傳統(tǒng)模式，營造積極向上、追求效益的文化氛圍，把審項目、審資金、審財務(wù)收支三者有機結(jié)合起來，把查處問題與促進改革、完善法制、強化管理、提高效益結(jié)合起來，從根本上體現(xiàn)審計監(jiān)督與服務(wù)的職能。

（二）選準項目是成功完成績效審計的關(guān)鍵

績效審計總是對特定項目或者特定財政資金的使用效果而言的。這里的效果不僅包括經(jīng)濟效益，還包括社會效益如環(huán)境效益、生態(tài)效益等。因此，對于績效審計項目的選擇特別是有代表性項目的選擇，是當前條件下，做好基層績效審計的現(xiàn)實性選擇。

（三）科學合理的評價指標是績效審計質(zhì)量的保證

基層各個部門或組織都扮演著不同的角色，有經(jīng)營性質(zhì)，也有公益性質(zhì)，既追求經(jīng)濟效益也兼顧社會效益、環(huán)境效益等?？梢哉f，基層政府每個部門都是價值的創(chuàng)造者，但不是每個部門都能創(chuàng)造直接的利潤，不同的部門以何種方式、創(chuàng)造多少利潤才合理也難以有統(tǒng)一的標準。所以如何確定評價標準是績效審計的一項重要工作，也是績效審計難題之一。

制定評價標準時一定要掌握審計項目的經(jīng)營目標，認真聽取被審單位管理層意見，就評價標準達成一致意見，盡量體現(xiàn)評價標準的合理和科學，能取得被審單位的支持對于審計項目的成功事半功倍。在此基礎(chǔ)上應(yīng)該多方法、多渠道、多層次采集審計資料，從不同渠道獲取信息非常重要，因為有關(guān)單位、內(nèi)部人員、專家或利益關(guān)系方可能提出不同的觀點，從不同角度看同一問題，這有利于在合理范圍內(nèi)收集到最好的信息。

（四）狠抓報告編寫環(huán)節(jié)，做到確認和咨詢雙管齊下

績效審計與傳統(tǒng)的財務(wù)審計、經(jīng)營審計、遵循性審計不同的是，績效審計沒有嚴格的審計準則可供遵循，其報告格式也多樣。它在遵守內(nèi)部審計準則的同時，吸收了管理咨詢中專業(yè)分析的合理成分。因此，績效審計報告應(yīng)側(cè)重績效分析，側(cè)重建議針對性。為此，筆者認為將績效審計報告的基本構(gòu)架設(shè)定為“審計報告＋管理意見書”。審計報告采用正確、清晰、簡潔的方式寫明審計依據(jù)、審計實施期間、審計目標、審計內(nèi)容和范圍、審計方法、審計發(fā)現(xiàn)和審計建議等事項，審計報告主要是對發(fā)現(xiàn)問題的列舉。

（五）跟進審計建議落實情況與改善效果

對于審計建議，必須與被審計單位進行充分的溝通，決定是否、何時、怎樣按建議采取糾正措施，在報送審計報告后，審計人員應(yīng)該經(jīng)過一段合理的時間后對被審計單位進行復(fù)查，看是否有進行糾正，糾正效果是否能為被審計單位帶來實際的效果。

（作者單位：中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計辦公室）