曹麗媛

(北京師范大學(xué) 政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100876)*

大部制作為對(duì)西方改革實(shí)踐的借鑒已經(jīng)在我國(guó)正式拉開帷幕。通過(guò)對(duì)西方大部制改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)的分析，我們發(fā)現(xiàn)中央政府部門間高效、合理的協(xié)調(diào)機(jī)制是改革成功的必要條件?？梢哉f(shuō)，大部制與部際協(xié)調(diào)機(jī)制是加大政府機(jī)構(gòu)整合力度的兩個(gè)方面，兩者相輔相成，缺一不可。因此，研究西方國(guó)家中央政府建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制的主要做法與基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)成功實(shí)施大部制改革并進(jìn)一步推動(dòng)行政管理體制改革有著重要的意義。

一、西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的背景

1.行政改革實(shí)踐和理論發(fā)展的需要

20世紀(jì)80年代新公共管理改革興起于西方國(guó)家，通過(guò)引入企業(yè)管理的先進(jìn)做法提高了政府效率。但與此同時(shí)，新公共管理中分權(quán)、建立“單一目標(biāo)組織”(single-purpose organization)等改革措施，進(jìn)一步加深了政府碎片化(fragmentation)的程度。政府各部門只關(guān)注于本部門的目標(biāo)，忽視政府整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各自為營(yíng)甚至出現(xiàn)地盤之爭(zhēng)(turf-war)。1997年，布萊爾政府上臺(tái)伊始就提出了旨在應(yīng)對(duì)中央政府的碎片化和空心化(hollow out)的協(xié)同政府概念。它是作為“部門主義”(departmentalism)、“管窺之見”(tunnel vision)和“垂直倉(cāng)”(vertical silos)截然相反的措施提出來(lái)的。［1］協(xié)同政府(joined-up government)與整體政府(whole-of-government)、連接政府(connected government)、橫向政府(horizontal government)等已成為后新公共管理理論的主要內(nèi)容，指導(dǎo)著西方政府對(duì)新公共管理改革帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行修正。

2.解決社會(huì)“棘手問(wèn)題”的需要

棘手問(wèn)題(wicked issues)已經(jīng)成為當(dāng)代公共行政和管理的組成部分。它們具有的不穩(wěn)定性、社會(huì)復(fù)雜性、目標(biāo)模糊性等特點(diǎn)，使得棘手問(wèn)題不可能由單一的部門獨(dú)自解決。因此，處理棘手問(wèn)題需要全面而非線性的思維，這種思維可以把握住大局，包括造成問(wèn)題產(chǎn)生的因素之間的因果關(guān)系和政策目標(biāo)之間的相互關(guān)系。［2］具體到政府管理方面，解決棘手問(wèn)題需要跨越部門界限進(jìn)行合作，不僅需要垂直層級(jí)上的合作，也需要水平方向不同部門之間的協(xié)調(diào)。尤其是隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，不穩(wěn)定因素日益增多。例如恐怖襲擊、自然災(zāi)害、生物安全或者大范圍的流行疾病等，使得政府與外部、政府內(nèi)部之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，對(duì)政府協(xié)調(diào)包括部際協(xié)調(diào)的要求也越來(lái)越高。雖然西方國(guó)家中央政府進(jìn)行的部際協(xié)調(diào)活動(dòng)已經(jīng)有很長(zhǎng)歷史，但是傳統(tǒng)的集中化結(jié)構(gòu)(例如內(nèi)閣協(xié)調(diào))和集中化協(xié)調(diào)程序(例如預(yù)算管理)已經(jīng)不能完全解決現(xiàn)在的“棘手問(wèn)題”了。

此外，信息和通訊技術(shù)的發(fā)展減少了橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本，公眾期望與消費(fèi)者主義的影響使公民希望獲得滿足他們需求的公共服務(wù)，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從原子化的模式轉(zhuǎn)向整體的分析。同時(shí)，全球化的發(fā)展也進(jìn)一步促進(jìn)了協(xié)調(diào)需求的增加，有助于采取更全面的方法制定公共政策，“在一個(gè)全球化和歐洲化的世界，政府不得不用一個(gè)聲音說(shuō)話，并在治理模式上更加協(xié)調(diào)一致而不是相反”。［3］4

二、西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的主要做法

機(jī)制一詞首先用于機(jī)械專業(yè)，后引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，是指使各種體制得以進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)并發(fā)揮特定功能的方式、方法、工具、技術(shù)的總稱。雖然沒有大家一致認(rèn)可的關(guān)于協(xié)調(diào)的定義存在，但結(jié)合機(jī)制的含義，我們可以將政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制視為在合作的管理理念引導(dǎo)下，在特定的政策領(lǐng)域范圍內(nèi)，使處在水平方向的政府各部門協(xié)調(diào)配合并進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)狀態(tài)的方式、方法、工具和技術(shù)的總稱。

1.中央政府部際協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)技術(shù)

德國(guó)學(xué)者Thurid Hustedt和Jan Tiessen將中央政府的協(xié)調(diào)技術(shù)分為兩種，一種是結(jié)構(gòu)技術(shù)，另一種是程序技術(shù)。結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)技術(shù)是指中央政府為了制定協(xié)調(diào)一致的政府政策而建立某種組織結(jié)構(gòu)的方法。［4］9這種技術(shù)的使用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是成立新的組織并賦予其資源、權(quán)威和一定程度上永久性的地位進(jìn)行協(xié)調(diào)。如丹麥在二戰(zhàn)后建立了內(nèi)閣委員會(huì)，承擔(dān)了丹麥中央政府大部分的部際協(xié)調(diào)職能，“不夸張地說(shuō)，作為丹麥中央政府協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)技術(shù)，內(nèi)閣委員會(huì)已經(jīng)制度化了”。［4］19或者設(shè)立超級(jí)部(superministry)，也就是大部制改革，將職能有重疊的部門進(jìn)行合并，將部門間沖突轉(zhuǎn)換到合并后的部門內(nèi)部進(jìn)行解決，以此減少部門間沖突，實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)。二是成立專門的部際委員會(huì)或者類似組織。如挪威在加入歐盟后，對(duì)中央政府橫向協(xié)調(diào)與一致的要求提高，為此挪威成立了包含中央所有部委和各種相關(guān)政策部門的特別委員會(huì)。但作為部際協(xié)調(diào)的方法，委員會(huì)也有其局限性。［5］委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)是在沒有中央權(quán)威的干預(yù)下，通過(guò)平等協(xié)商達(dá)成一致與協(xié)調(diào)，它在促進(jìn)部門間對(duì)話和信息交換中起了關(guān)鍵作用，但在某一艱難決策上僵持不下時(shí)，也會(huì)形成零和博弈，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

英國(guó)布萊爾政府則在1997年創(chuàng)立了第一個(gè)跨部門組織——社會(huì)排斥小組。此后，績(jī)效與創(chuàng)新小組、婦女與平等小組、區(qū)域協(xié)調(diào)小組等相繼成立，這種跨部門組織既涉及到政策制定領(lǐng)域，也存在于執(zhí)行領(lǐng)域，是結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)技術(shù)的另一種組織形式。他們的任務(wù)就是針對(duì)某一個(gè)特定問(wèn)題打破組織壁壘，將不同的部門資源整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)跨部門的合作。

2.中央政府部際協(xié)調(diào)的程序技術(shù)

部際協(xié)調(diào)的程序技術(shù)是指中央政府為了制定協(xié)調(diào)一致的政府政策，對(duì)協(xié)調(diào)的各種方法和手段進(jìn)行安排的技術(shù)。程序協(xié)調(diào)技術(shù)首先將協(xié)調(diào)視為一種過(guò)程，把中央政府各部門職權(quán)的配置視為這個(gè)過(guò)程的開端，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)中央政府各部門組織邊界的劃分。此外，在按照職能對(duì)部委進(jìn)行權(quán)限劃分時(shí)發(fā)現(xiàn)，相較于其他部門，一些部門本身就具有協(xié)調(diào)的任務(wù)。例如首相辦公室(Prime Ministry Office)、內(nèi)閣辦公室(Office of the Cabinet)、財(cái)政部(Ministry of Finance)、司法部(Ministry of Justice)和外交部(Ministry of Foreign Affairs)等等。丹麥的財(cái)政部就因其日益提高的協(xié)調(diào)能力被稱為“偉大的協(xié)調(diào)者”(the Great Coordinator)。因此，中央政府在權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上應(yīng)擴(kuò)大這些部門的協(xié)調(diào)權(quán)限。

其次，程序協(xié)調(diào)技術(shù)將中央政府部際協(xié)調(diào)分為三個(gè)階段，行政協(xié)調(diào)、政治—行政協(xié)調(diào)和政治協(xié)調(diào)。每個(gè)階段的參與者不同，協(xié)調(diào)的方法也不同。在行政協(xié)調(diào)階段，所有活動(dòng)由一般公務(wù)員(rankand-file civil servant)參與，對(duì)他們進(jìn)行協(xié)調(diào)的方法往往是制定法律、簽訂合作契約等。德國(guó)政府為了規(guī)范公務(wù)員的行為，制定了聯(lián)邦各部委間的聯(lián)合程序法(The Joint Procedural Code)，為公務(wù)員在橫向協(xié)調(diào)的活動(dòng)中提供了行為規(guī)范;英國(guó)則將公共服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreements，簡(jiǎn)稱PSA)作為中央政府核心部門控制和協(xié)調(diào)公共活動(dòng)的具有創(chuàng)新性和發(fā)展?jié)摿Φ墓ぞ摺６姓坞A段作為中間過(guò)渡階段，由于高層公務(wù)員(top civil servants)的參與，對(duì)政治因素的考量逐漸增多。到了協(xié)調(diào)的最后階段，政治協(xié)調(diào)階段則涉及政府各部委和其他政府領(lǐng)導(dǎo)。例如，丹麥的經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)和協(xié)調(diào)委員會(huì)作為中央政府兩個(gè)最重要的委員會(huì)，前者由經(jīng)濟(jì)部領(lǐng)導(dǎo)，后者則由首相領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)委員會(huì)甚至被稱為“內(nèi)閣中的內(nèi)閣”(inner cabinet)，［4］18因?yàn)檎h領(lǐng)導(dǎo)(和高級(jí)內(nèi)閣部長(zhǎng))一般都是這個(gè)委員會(huì)的成員。

3.培養(yǎng)具有協(xié)調(diào)技能的高級(jí)公務(wù)員

經(jīng)合組織在2001年的報(bào)告中將公共部門的領(lǐng)導(dǎo)扮演的角色分為以下幾種:變革推動(dòng)者、提高效率的促進(jìn)者、政府政策的協(xié)調(diào)者和公共服務(wù)價(jià)值的守護(hù)者，并認(rèn)為高級(jí)公務(wù)員可以作為一個(gè)重要工具加強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力、實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)與整合。政府內(nèi)部的合作需要這樣一個(gè)協(xié)調(diào)“企業(yè)家”，［3］7他們可以通過(guò)創(chuàng)新等方式發(fā)現(xiàn)和重新定義問(wèn)題，提高政府內(nèi)部組織合作的能力并制定出解決問(wèn)題的戰(zhàn)略途徑，促使政府以整體的形式運(yùn)作，而不僅僅是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的部門。

從20世紀(jì)90年代開始，丹麥中央政府19個(gè)部門的常任秘書(the permanent secretaries)參加每月一次的午餐會(huì)和半年一次的研討會(huì)就已經(jīng)成為傳統(tǒng)。［6］20這些會(huì)議為加強(qiáng)常任秘書之間的交流和溝通并提高其協(xié)調(diào)能力提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。而里根政府班子中與其他部門的聯(lián)系率比卡特政府高出55個(gè)百分點(diǎn)，其中主要的原因就在于里根政府增加了4位進(jìn)行信息協(xié)調(diào)的高級(jí)助理，他們介于總統(tǒng)與白宮各部門之間，其任務(wù)就是接受大量信息并經(jīng)?；ネㄐ畔ⅲ约訌?qiáng)總統(tǒng)與政府其他部門的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)。［7］必須指出的是，這些實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的方法和技術(shù)是可以混合使用的，而高級(jí)公務(wù)員在這方面的作用是關(guān)鍵性的，反過(guò)來(lái)，這也會(huì)促進(jìn)高級(jí)公務(wù)員的協(xié)調(diào)能力?！叭绻邔庸珓?wù)員可以引入一套混合協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中央政府部門間沖突和協(xié)調(diào)的平衡，高層公務(wù)員進(jìn)行部際協(xié)調(diào)的能力也會(huì)加強(qiáng)?！保?］31

三、西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及啟示

通過(guò)對(duì)西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制主要做法的分析，我們發(fā)現(xiàn)不管是傳統(tǒng)的盎格魯—撒克遜國(guó)家(例如英國(guó)、澳大利亞等)，還是歐洲的萊茵國(guó)家(例如德國(guó))和斯堪的納維亞半島國(guó)家(例如瑞典)的中央政府，“協(xié)調(diào)和‘水平狀態(tài)’都是政府從業(yè)者永遠(yuǎn)追求的行政圣杯”。［8］雖然在構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的具體做法上有國(guó)別的差異，但是也有一些共同的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

1.構(gòu)建適合本國(guó)國(guó)情的部際協(xié)調(diào)機(jī)制

每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，而國(guó)家面積的大小(常住人口數(shù)量，地理區(qū)域)、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式(聯(lián)邦制與單一制)、憲政體制(成文憲法與不成文憲法)、政權(quán)組織形式(集權(quán)制與分權(quán)制)以及中央政府體制(總統(tǒng)制、內(nèi)閣制與委員會(huì)制)等對(duì)中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展有著深刻的影響。例如，丹麥在行政階段的協(xié)調(diào)方式很大程度上都是非正式的方法，而德國(guó)采用的是正式的協(xié)調(diào)規(guī)則，瑞士則選擇了以上兩種方式的混合類型。這種差異是由國(guó)家不同的憲法傳統(tǒng)造成的:德國(guó)憲法甚至在魏瑪共和國(guó)時(shí)期就開始為聯(lián)邦政府制定明細(xì)的程序法規(guī)，而丹麥和瑞士則沒有這種憲法傳統(tǒng)。因此，西方國(guó)家的中央政府在進(jìn)行部門間沖突的解決和協(xié)調(diào)時(shí)都結(jié)合本國(guó)的國(guó)情和歷史傳統(tǒng)，構(gòu)建有本國(guó)特色的政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，最早實(shí)行內(nèi)閣制的英國(guó)在其內(nèi)閣中有個(gè)特殊的職位，稱為“不管部長(zhǎng)”(minister without portfolio)，一般按照傳統(tǒng)由樞密院長(zhǎng)、蘭開斯特公爵郡大臣或掌璽大臣來(lái)承擔(dān)這個(gè)角色?！安还懿块L(zhǎng)”常被任命為內(nèi)閣委員會(huì)的主席，因?yàn)樗麄兂摳鞑?，有利于部際間的協(xié)調(diào)。［9］而現(xiàn)在，“不管部長(zhǎng)”或類似的角色作為一種協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)被烙上英國(guó)特色，飛越英吉利海峽推廣至其他內(nèi)閣制國(guó)家甚至實(shí)行不同政府體制的國(guó)家。因此，建立適合中國(guó)基本國(guó)情的部際協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)構(gòu)建完善的中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制的首要原則。

2.網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式逐漸興起

現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展使得對(duì)跨部門協(xié)調(diào)、無(wú)縫隙和更具創(chuàng)新性的服務(wù)供給模式的需求逐漸增多，以等級(jí)制和法定權(quán)威為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的官僚協(xié)調(diào)模式已然不能滿足這種需求，許多國(guó)家的中央政府開始引進(jìn)以主動(dòng)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)“協(xié)同”，并在不同的方案和項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的最大化。“將當(dāng)代政府結(jié)構(gòu)視為‘多元化組織’網(wǎng)絡(luò)或者‘松散耦合式’的組織體系，而不是命令和控制的等級(jí)結(jié)構(gòu)的看法已經(jīng)是司空見慣的了。這個(gè)背景下的協(xié)調(diào)涉及對(duì)差異性的管理和多樣性的包容?！保?0］例如澳大利亞昆士蘭州政府①的政府服務(wù)供給項(xiàng)目(The Government Service Development Project，以下簡(jiǎn)稱GSD)就是中央機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式完善政府服務(wù)的一個(gè)嘗試。GSD項(xiàng)目設(shè)置了共同的價(jià)值觀并對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系進(jìn)行梳理，以此形成一個(gè)覆蓋現(xiàn)有的和即將出現(xiàn)的政策及服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)，將政府服務(wù)整合進(jìn)入一個(gè)更有凝聚力的、協(xié)調(diào)和全面的服務(wù)供給體系之中。正如福山所說(shuō):“高度分權(quán)組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題的另一種解決辦法就是網(wǎng)絡(luò)。它并非是由中央集權(quán)的權(quán)威創(chuàng)造的，而是由分權(quán)后各部門間相互作用產(chǎn)生的一種自發(fā)秩序?！保?1］而在我國(guó)，由于長(zhǎng)期受封建專制統(tǒng)治的影響，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和層級(jí)為基礎(chǔ)的官僚協(xié)調(diào)方式在我國(guó)各級(jí)政府中占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，雖然這種模式具有快速整合各種資源的優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)于政府最高領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力的過(guò)度依賴，會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)陷入無(wú)止境的協(xié)調(diào)活動(dòng)中不堪重負(fù)，同時(shí)也抑制了其他參與者的積極性與創(chuàng)新性。因此，引入以參與者的主動(dòng)性、平等協(xié)商和協(xié)調(diào)對(duì)象的綜合性等為內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式，并與官僚協(xié)調(diào)模式相結(jié)合是我國(guó)政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的必然選擇。

3.培養(yǎng)相互信任的文化是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵

新公共管理改革不僅使結(jié)構(gòu)上的碎片化程度加深，文化上的分裂也同樣如此。所以，文化因素在后新公共管理改革中越來(lái)越凸顯，包括創(chuàng)造一個(gè)更“全面”的文化的努力，其中信任文化和合作文化的發(fā)展被視為對(duì)新公共管理帶來(lái)的碎片化和部門主義的一種平衡。在后新公共管理改革中，世界各國(guó)政府都面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)就是如何促使公共組織在文化上重新結(jié)合起來(lái)。文化不僅涉及垂直方向的深度，也與水平方向的寬度相關(guān)，它意味著同一機(jī)構(gòu)不同組成部分中的人員(這里指的是中央機(jī)構(gòu)的公務(wù)員)，必須在文化上彼此相連并且身處同樣的文化氛圍之中。而相互信任的文化似乎包含了以上所有方面，培養(yǎng)相互信任的文化已經(jīng)成為西方國(guó)家構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的共識(shí)。澳大利亞政府的“價(jià)值管理”(value-based management)就是這樣一種努力，通過(guò)制定公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)都必須遵守的共同規(guī)則和價(jià)值觀，培養(yǎng)有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的信任文化。在政府尤其是中央政府各部委及其成員之間培養(yǎng)相互信任的文化對(duì)于我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)也非常重要。中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“人和”思想(“和為貴”、“地利不如人和”等)與信任文化就存在著一定的契合之處。因此，我國(guó)政府在培養(yǎng)有利于部際協(xié)調(diào)的信任文化時(shí)應(yīng)吸取傳統(tǒng)文化中的精華，以拉長(zhǎng)政府人員的信任半徑，擴(kuò)展其信任范圍。

4.政治權(quán)威的支持是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的前提條件

傳統(tǒng)公共行政中的政治—行政二分法一直飽受公共行政理論與實(shí)踐的質(zhì)疑。到了后新公共管理時(shí)期，實(shí)踐再次證明絕對(duì)的政治與行政分開是不存在的。尤其是在中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，政治因素始終貫穿其中。

強(qiáng)調(diào)內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)的“協(xié)同政府”之所以最早出現(xiàn)在英國(guó)，很大程度上是由于上臺(tái)伊始的首相布萊爾，除了修正撒切爾時(shí)期新公共管理改革加劇的碎片化，最重要的是向選民展示本屆政府要走一條不同于老左派(古典社會(huì)民主主義)和新右派(撒切爾主義)的“第三條道路”。而在協(xié)同政府或者整體政府指導(dǎo)下的改革實(shí)踐中，政治因素的重要性也逐漸顯現(xiàn)。例如，昆士蘭的GSD項(xiàng)目雖然得到了來(lái)自政府和社會(huì)各界的熱情支持和認(rèn)可，但是最終被廢除。該項(xiàng)目政府執(zhí)行小組的大部分成員認(rèn)為缺乏來(lái)自高層的政治支持是項(xiàng)目難以繼續(xù)運(yùn)行的首要原因，［12］主要體現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行所需要的資金預(yù)算得不到議會(huì)的批準(zhǔn)。同時(shí)，隨著后新公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，政治官員對(duì)行政事務(wù)的干預(yù)也越來(lái)越多，期望通過(guò)積極參與政府的協(xié)調(diào)活動(dòng)加強(qiáng)對(duì)政府尤其是中央政府活動(dòng)的控制，以重樹其因?yàn)樾鹿补芾淼姆謾?quán)化和去中心化等改革削弱的政治權(quán)威?？梢姡我蛩卦趩?dòng)、運(yùn)行甚至終結(jié)部際協(xié)調(diào)活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程中都有很重要的意義，可以說(shuō)，政治權(quán)威的支持是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的前提條件。

與西方政黨制度不同，我國(guó)憲法規(guī)定了黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，政府領(lǐng)域的各項(xiàng)改革不僅不會(huì)影響黨的權(quán)威，反而會(huì)在貫徹執(zhí)行黨的各項(xiàng)方針政策的基礎(chǔ)上加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并維護(hù)黨的權(quán)威。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府不僅擁有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括其提供的政治支持是中國(guó)政府改革取得成功的關(guān)鍵，這也是中國(guó)政府相較于西方政府開展各項(xiàng)改革并促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合的優(yōu)勢(shì)所在。

如上所述，大部制只是政府實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)、促進(jìn)機(jī)構(gòu)整合的主要方法之一，甚至可以說(shuō)通過(guò)在一定范圍內(nèi)消滅部門間權(quán)限分工的大部制是解決部門間協(xié)調(diào)配合問(wèn)題的一種極端方法。更何況，部門再大也要有邊界，除非成立一個(gè)“國(guó)務(wù)部”，部門之間注定會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)問(wèn)題。因此，大部制并不是解決部門間協(xié)調(diào)問(wèn)題的“萬(wàn)靈藥”，在實(shí)行大部制的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在權(quán)衡各種協(xié)調(diào)配合方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使部際協(xié)調(diào)作為一種機(jī)制在整體上發(fā)揮作用。尤其是隨著“協(xié)同政府”、“整體政府”等在西方政府改革理論和實(shí)踐中的興起，為政府進(jìn)行部際協(xié)調(diào)提供了除大部制之外的其他方法和技術(shù)。但相較于西方，我國(guó)理論和實(shí)踐界熱炒大部制而忽視“部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，不能不說(shuō)是一種遺憾。［13］為了彌補(bǔ)這種遺憾，我國(guó)的公共管理學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政府部際協(xié)調(diào)理論與方法的研究，為構(gòu)建政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的整合并推進(jìn)行政管理體制改革提供必要的理論基礎(chǔ)。

注釋:

①澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦制，州政府不是由中央政府建立的，每一個(gè)州都擁有獨(dú)立的立法、司法和行政權(quán)。因此，州政府構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也可以應(yīng)用到中央政府對(duì)構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的考量中。

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