鄒煥聰

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度之構(gòu)想

鄒煥聰

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度存在主體地位不明、權(quán)力機(jī)關(guān)功能缺位、各地政府發(fā)債權(quán)不公、主體法律障礙尚未清除等一系列問(wèn)題。為進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度，應(yīng)借鑒國(guó)外地方政府債券發(fā)行主體制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，按照循序漸進(jìn)原則，采取兩步走戰(zhàn)略，逐步建立實(shí)施。從近期看，要修改《預(yù)算法》，適度擴(kuò)大有舉債權(quán)的地方政府范圍；借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善發(fā)債主體的資格條件；圍繞法治國(guó)家的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由政府許可向人大審議發(fā)展。從遠(yuǎn)期看，要制定《地方政府債券法》，規(guī)定各級(jí)地方政府均有舉債權(quán)；進(jìn)一步總結(jié)實(shí)際發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，制定更加科學(xué)合理的主體條件；發(fā)揮地方人大的決定性作用，實(shí)行地方政府債券發(fā)行政府備案制。

地方政府債券；發(fā)行主體；主體制度；制度設(shè)計(jì)

為減小國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響和解決新增中央投資地方配套資金的困難，2009年我國(guó)首次允許地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為“2009年XX省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府債券（XX期）”。債券期限為三年，利息按年支付，利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定。2010年，財(cái)政部將繼續(xù)代理地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。然而，盡管目前地方政府債券以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，但卻由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)。這種發(fā)行機(jī)制引發(fā)了人們的進(jìn)一步思考：地方政府債券的主體到底是誰(shuí)，哪些級(jí)別的地方政府有權(quán)發(fā)債，如何設(shè)計(jì)完善其主體制度，等等。本文基于我國(guó)實(shí)際，總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度的具體設(shè)想。

一、我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度存在的主要問(wèn)題

1.地方政府的主體地位不明

從法律角度看，債券實(shí)質(zhì)上是一種債權(quán)債務(wù)憑證，是當(dāng)事人債權(quán)債務(wù)關(guān)系的反映。因此，有權(quán)發(fā)行債券的主體必須是具備獨(dú)立民事權(quán)利能力和行為能力的法律主體，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切責(zé)任。從這個(gè)意義上講，地方政府債券應(yīng)該由地方政府作為發(fā)行主體，而不是中央政府。然而在2009年和2010年的地方政府債券發(fā)行中，中央政府卻采取了“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”的方式。雖然債券發(fā)行時(shí)冠以發(fā)行地方政府名稱，規(guī)定“以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體”，但發(fā)債數(shù)量由中央政府確定，用途由上級(jí)政府確定，很顯然中央政府是主角，地方政府是配角，是指標(biāo)爭(zhēng)取者。因此，目前中央政府與地方政府存在地方政府債券權(quán)利義務(wù)劃分不清問(wèn)題，并有可能進(jìn)一步引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然“代發(fā)代還”機(jī)制表明，債券發(fā)行主體是各地方政府，償還債券的資金保障在于地方財(cái)政收入，違約責(zé)任也由地方政府承擔(dān)，但中央政府不能完全推卸責(zé)任，只是中央政府到底應(yīng)承擔(dān)什么樣的義務(wù)和責(zé)任還不甚明確。

2.本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有功能缺位

目前地方政府債券發(fā)行采取的是上級(jí)財(cái)政部門一手操作的辦法。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，自2009年以來(lái)，我國(guó)發(fā)行地方政府債券連續(xù)兩年沒有首先經(jīng)地方人大審議通過(guò)，而是由中央財(cái)政部決定并公告。比如，財(cái)政部根據(jù)2010年地方政府債券發(fā)行安排，經(jīng)分別與省級(jí)人民政府協(xié)商，決定代理發(fā)行2010年地方政府債券若干期，由財(cái)政部核定地方政府債券規(guī)模，但卻沒有首先經(jīng)地方人大及常委會(huì)審議批準(zhǔn)。實(shí)際上，目前省級(jí)地方人大及常委會(huì)對(duì)于地方政府債券發(fā)行事宜的權(quán)限只是例行通過(guò)本級(jí)政府實(shí)施財(cái)政部的決議，并無(wú)權(quán)決定本地政府的舉債權(quán)。而地方政府債券的真正主體應(yīng)是各級(jí)地方政府，其決定權(quán)應(yīng)是地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。如果說(shuō)目前的做法是試點(diǎn)階段出于金融安全考慮而采取的臨時(shí)措施，無(wú)疑可以理解，但從法治要求來(lái)看，有必要解決權(quán)力機(jī)關(guān)缺位問(wèn)題，使權(quán)力機(jī)關(guān)成為地方政府債券主體地位的有力保障。

3.各地方政府之間發(fā)債權(quán)不公

目前地方政府能否發(fā)債、發(fā)行規(guī)模多大、何時(shí)發(fā)債等一系列問(wèn)題均取決于財(cái)政部與各省級(jí)人民政府協(xié)商的結(jié)果。換言之，中央財(cái)政部門在決定地方政府債券方面起著關(guān)鍵作用，這種方式在目前地方政府債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，無(wú)疑具有正當(dāng)性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由上級(jí)財(cái)政部門與下級(jí)政府協(xié)商確定債券發(fā)行的做法可能會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題，比如圍繞誰(shuí)先發(fā)行、發(fā)行多少、何時(shí)發(fā)行等問(wèn)題，可能會(huì)引發(fā)地方政府之間激烈的爭(zhēng)奪，造成“跑步進(jìn)券”的不良影響，產(chǎn)生尋租和腐敗的可能性。此外，按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排地方政府債券數(shù)量也值得探討。如果僅僅按照新增中央投資地方配套或地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)安排，那么結(jié)果很可能是越發(fā)達(dá)的地區(qū)地方政府發(fā)債規(guī)模越大，而越落后的地區(qū)地方政府發(fā)債規(guī)模越小，造成富者越富、貧者越貧的“馬太效應(yīng)”，違背公共財(cái)政公平和實(shí)質(zhì)正義的原則。

4.發(fā)行主體法律障礙尚未突破

約束地方政府發(fā)行債券的法律主要是我國(guó)《預(yù)算法》。該法第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”在此次地方政府債券發(fā)行中，中央政府在法律制度未變的情況下，利用《預(yù)算法》有關(guān)除外的條款，采取“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”的方式進(jìn)行發(fā)債。隨后，財(cái)政部還制定了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，其中第3條規(guī)定，地方政府債券收入可用于省級(jí)（包括計(jì)劃單列市，下同）直接支出，也可轉(zhuǎn)貸市、縣級(jí)政府使用。有關(guān)地方政府發(fā)行主體的規(guī)定雖然沒有突破，但實(shí)際上我國(guó)財(cái)政體制中財(cái)權(quán)和事權(quán)不平衡，地方政府事權(quán)繁重，財(cái)力薄弱，早已負(fù)債累累，既有顯性債務(wù)也有隱性債務(wù)、或有負(fù)債，地方政府不得發(fā)債的一般規(guī)定實(shí)際上流于形式。為使地方政府真正成為一級(jí)財(cái)政主體和地方政府債券主體，有必要在《預(yù)算法》中增加地方政府有權(quán)發(fā)債的一般規(guī)定并制定相關(guān)法律法規(guī)。

二、國(guó)外地方政府債券發(fā)行主體制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外有些國(guó)家發(fā)行地方政府債券的時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)比較豐富。借鑒這些國(guó)家發(fā)行主體制度的有益經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建具有重要促進(jìn)作用。

1.地方政府能否發(fā)債與財(cái)政分權(quán)與否息息相關(guān)

雖然當(dāng)今世界絕大部分國(guó)家都在國(guó)內(nèi)設(shè)有不同層級(jí)的地方政府，但由于國(guó)體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不同，各國(guó)對(duì)地方政府的理解也不盡相同。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦制下的成員國(guó)或州邦政府作為中間政府，而地方政府指的是成員政府下面的分支機(jī)構(gòu)。比如在美國(guó)，州不是地方政府，而州以下的縣、自治市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)以及各種特別區(qū)等地域性政府才是地方政府。在單一制國(guó)家，中央政府以下的地域性政府都屬于地方政府。[1]雖然地方政府是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的重要組成部分，但地方政府能否發(fā)債與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式并不存在嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系，無(wú)論在單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，地方政府一般都能發(fā)債。實(shí)際上，地方政府債券與地方自治、財(cái)政分權(quán)存在緊密關(guān)系，只要存在中央與地方的財(cái)政分權(quán)，就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國(guó)和德國(guó)以及單一制的日本和英國(guó)均能大行其道的原因。

2.地方政府有權(quán)發(fā)債與實(shí)際發(fā)債存在重大區(qū)別

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)允許州及州以下地方政府發(fā)行地方政府債券，而日本也允許都、道、府、縣和市、町、村等發(fā)行地方政府債券。[2]但是，各級(jí)地方政府有權(quán)發(fā)行債券與實(shí)際發(fā)行債券存在重大區(qū)別，有權(quán)發(fā)行地方政府債券的政府只有在具備法定條件之后，才能實(shí)際發(fā)行債券。比如在日本，財(cái)政投融資計(jì)劃編定后，自治大臣根據(jù)與大藏大臣協(xié)商制定的《地方債計(jì)劃》及《地方債審批方針》再進(jìn)行審批。重點(diǎn)是確定當(dāng)年禁止發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方債本金或發(fā)現(xiàn)以前通過(guò)明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）公債費(fèi)比重（公債費(fèi)占一般財(cái)政支出的比重）20%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)事業(yè)地方債，30%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行一般事業(yè)債；（3）對(duì)當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進(jìn)行限制；（4）嚴(yán)格限制財(cái)政赤字的地方政府和赤字公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。[3]只有符合嚴(yán)格條件限制并通過(guò)資格審查的有舉債權(quán)的地方政府，才能實(shí)際發(fā)行地方政府債券。

3.需經(jīng)中央機(jī)關(guān)審批或本級(jí)議會(huì)審查

除少數(shù)國(guó)家地方政府可自主決定發(fā)行地方政府債券外，大多數(shù)西方國(guó)家地方政府債券的發(fā)行需要經(jīng)過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)（通常是中央機(jī)關(guān)）的審批或本級(jí)議會(huì)的審查。在法國(guó)，地方政府發(fā)行債券，由地方議會(huì)和政府自主決策，嚴(yán)格按照相應(yīng)法律法規(guī)運(yùn)作，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進(jìn)行干預(yù)。而在日本，《地方自治法》規(guī)定地方政府舉債或變更舉債方法、利率及償還方法，需事先報(bào)經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，其中都道府縣級(jí)要報(bào)經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)，市町村級(jí)由都道府縣行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)，但批準(zhǔn)前要與中央?yún)f(xié)商，因而其審批權(quán)也控制在中央。但在美國(guó)，地方政府或其代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要經(jīng)過(guò)議會(huì)審批或公眾投票同意才能進(jìn)行（具體是公眾投票還是議會(huì)審批，取決于該州的法律規(guī)定）。

4.地方政府債券運(yùn)行有充分的法律法規(guī)保障

西方國(guó)家有關(guān)地方政府債券的法治化程度較高，是確保債券良性運(yùn)作的可靠保障。在日本，發(fā)行地方政府債券主要由《地方自治法》等法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和保障?！兜胤阶灾畏ā返?50條規(guī)定，一般公共團(tuán)體可在其他法律規(guī)定的場(chǎng)合，按預(yù)算規(guī)定的數(shù)額借入地方債。只要該項(xiàng)支出的行政效果涉及到將來(lái)，而且居民在以后年度中能夠受益，就可以通過(guò)借債籌資。該法還規(guī)定了地方債審批制度。在美國(guó)，有關(guān)聯(lián)邦債券的法律由《1933年債券法》、《1934年債券交易法》等多部法律法規(guī)組成。雖然市政債券發(fā)行不受《1933年債券法》的注冊(cè)要求，而且1989年以前的市政債券也不受《1934年債券交易法》中定期報(bào)告的約束，但發(fā)售和交易時(shí)必須遵守反欺詐條款，其中包括主體方面的規(guī)制。可以說(shuō)，充分的法律法規(guī)保障是地方政府債券良性運(yùn)作的基本條件。

三、完善地方政府債券發(fā)行主體制度的現(xiàn)實(shí)背景

探討地方政府債券發(fā)行主體制度，離不開特定的現(xiàn)實(shí)背景。可以說(shuō)，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景為各級(jí)地方政府成為債券發(fā)行主體提供了很好的契機(jī)。

1.我國(guó)地方財(cái)政分權(quán)改革實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)

地方政府能否成為地方政府債券發(fā)行的主體，在很大程度上取決于分稅制財(cái)政體制改革實(shí)踐?？梢哉f(shuō)，沒有分稅制賦予地方政府的獨(dú)立財(cái)權(quán)及舉債權(quán)，就沒有地方政府的債券主體地位。自1994年以來(lái)，我國(guó)開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，建立劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅制財(cái)政體制。在這種體制下，地方政府的事權(quán)、稅收權(quán)與支出范圍都已明確，它與中央政府的利益邊界已經(jīng)界定，地方政府發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，地方政府缺乏籌集資金的權(quán)利，卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。地方政府在財(cái)力匱乏的情況下，無(wú)力提供這些地方公共產(chǎn)品。為解決經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府財(cái)政職能缺位問(wèn)題，要按照分稅制要求賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的各類財(cái)權(quán)，真正賦予地方政府債券主體地位。

2.地方性公共產(chǎn)品需求增長(zhǎng)提出了發(fā)債的職能要求

與“中央—地方”政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，公共產(chǎn)品提供者也存在中央政府和地方政府兩個(gè)層次。從資源配置效果的角度看，其確定原則是公共產(chǎn)品的受益范圍，公共產(chǎn)品由哪一級(jí)地區(qū)居民享用，就由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供。根據(jù)受益范圍原則，全國(guó)性公共產(chǎn)品的受益范圍在整個(gè)國(guó)家行政區(qū)域內(nèi)分布比較均勻，應(yīng)由中央政府提供；地方性公共產(chǎn)品只能滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)居民的公共消費(fèi)需求，其受益范圍基本被限定在某一區(qū)域之內(nèi)，受益者主要是本地區(qū)內(nèi)的居民，應(yīng)由各級(jí)地方政府提供。[4]隨著社會(huì)的進(jìn)步，居民對(duì)地方性公共產(chǎn)品的需求將日益增加，需要地方政府擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任和事權(quán)?？梢哉f(shuō)，提供地方性公共產(chǎn)品已經(jīng)成為地方政府的主要職能之一。而要承擔(dān)更多的職能或事權(quán)，無(wú)疑需要以相應(yīng)的財(cái)權(quán)作為支撐。而解決財(cái)權(quán)的重要方法之一就是確立地方政府發(fā)債主體地位，通過(guò)發(fā)行地方政府債券籌集一部分地方財(cái)政資金，促進(jìn)地方政府財(cái)政籌資的多元化發(fā)展。

3.公共財(cái)政追求的社會(huì)公平打下了扎實(shí)的觀念基礎(chǔ)

如果說(shuō)對(duì)地方政府應(yīng)成為地方政府債券的真正主體已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，那么是否所有地方政府都具有地方政府債券的舉債權(quán)呢？對(duì)此，很多人認(rèn)為應(yīng)該對(duì)發(fā)債主體有所限制，比如限制到省級(jí)政府及其他級(jí)別的政府等。但出于公共財(cái)政公平原則的考慮，我們不應(yīng)在發(fā)債主體方面存在任何偏見。不可否認(rèn)，處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府與處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府無(wú)論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、債務(wù)償還能力等方面都存在較大差距，但從公共財(cái)政角度看，發(fā)債權(quán)是分稅制財(cái)政管理體制下每一級(jí)政府都應(yīng)平等享有的權(quán)利。而且，從實(shí)質(zhì)正義的角度看，對(duì)處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來(lái)說(shuō)，其地方性公共產(chǎn)品更需要大力發(fā)展，更需要國(guó)家給予政策上的傾斜和大力扶持，以逐步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距。由于公共產(chǎn)品供給在很大程度上只能依靠政府來(lái)解決，私人或私人企業(yè)不愿或無(wú)法提供，因此如果先天性地剝奪處于落后地區(qū)的各級(jí)地方政府的發(fā)債權(quán)，無(wú)異于剝奪了這些地區(qū)的發(fā)展權(quán)，必將造成富者越富、貧者越貧的“馬太效應(yīng)”，違背公共財(cái)政公平原則，也不符合社會(huì)公正的理念。

四、我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體制度的具體設(shè)計(jì)

根據(jù)我國(guó)財(cái)政狀況和具體國(guó)情，按照循序漸進(jìn)的原則，應(yīng)采取兩步走戰(zhàn)略，逐步完善地方政府債券主體制度。

1.近期目標(biāo)

（1）修改《預(yù)算法》，適度擴(kuò)大有舉債權(quán)的地方政府范圍。目前，我國(guó)地方財(cái)政由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（自治州、自治縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)財(cái)政組成。學(xué)界一般認(rèn)為，應(yīng)把城市作為舉債主體，首先允許部分大城市發(fā)行地方公債，條件成熟后再逐步推廣到其他城市。鑒于目前只有省級(jí)政府及計(jì)劃單列市才能作為地方政府債券主體，今后若干年內(nèi)可把發(fā)債主體范圍擴(kuò)展到各副省級(jí)以上地方政府、省（自治區(qū)、直轄市）政府所在市、沿海沿江開放城市、著名旅游城市及其他具有一定規(guī)模的開放開發(fā)城市。省級(jí)財(cái)政部門制定地方政府債券發(fā)行計(jì)劃和預(yù)算方案，管理債券資金周轉(zhuǎn)與分配，掌握還本付息的總體情況；省級(jí)以下各級(jí)政府債務(wù)資金納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過(guò)修訂《預(yù)算法》第28條有關(guān)規(guī)定，改變目前地方政府債券由“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”的做法，賦予上述有關(guān)地方政府債券發(fā)行主體地位。

（2）借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善發(fā)債主體資格條件。具有發(fā)債權(quán)的地方政府要實(shí)際發(fā)行地方政府債券，還需要符合特定的主體資格條件。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度，我國(guó)地方政府債券的主體資格條件主要包括：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較合理，地方產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)外具有一定競(jìng)爭(zhēng)力；第二，政府宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)；第三，財(cái)政收入有保障，經(jīng)常性預(yù)算基本平衡，至少三年內(nèi)沒有赤字；第四，具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，能及時(shí)履行各項(xiàng)債務(wù)；第五，建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流穩(wěn)定，債券兌付有充分保證。[5]當(dāng)然，這些條件只是暫時(shí)的、實(shí)驗(yàn)性的，可在總結(jié)有關(guān)地區(qū)實(shí)際發(fā)行債券經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上加以完善。

（3）圍繞法治國(guó)家目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由政府許可向人大審議發(fā)展。公開透明，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是現(xiàn)代政府的重要特征。地方政府發(fā)行債券，涉及到公共財(cái)政資金的使用，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算和發(fā)債事項(xiàng)的公開，增加地方政府融資行為的透明度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，方便群眾監(jiān)督。鑒于目前實(shí)際發(fā)行地方政府債券的經(jīng)驗(yàn)不足，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，可由中央政府對(duì)地方政府債券發(fā)行額度、期限和利率實(shí)行嚴(yán)格的許可制度，從宏觀上確定地方政府債券總量，使之與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。與此同時(shí)，圍繞法治國(guó)家的既定目標(biāo)，地方政府發(fā)行地方政府債券需要從單純由國(guó)務(wù)院審批向人大審議的方向發(fā)展，并接受同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督檢查。

2.遠(yuǎn)期目標(biāo)

（1）制定《地方政府債券法》，規(guī)定各級(jí)地方政府均有舉債權(quán)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府債券的發(fā)行主體通?？梢允歉骷?jí)地方政府。雖然基于城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)狀況等諸多制約因素，目前還不能讓所有地方政府發(fā)行債券，但從制度設(shè)計(jì)的前瞻性等角度出發(fā)，我國(guó)地方政府債券發(fā)行主體應(yīng)該是各級(jí)地方政府，省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)都應(yīng)該有權(quán)發(fā)行地方政府債券。之所以各級(jí)政府均有舉債權(quán)，不僅因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方政府是地方性公共產(chǎn)品的主要提供者，應(yīng)享有與其事權(quán)相應(yīng)的發(fā)債權(quán)，而且因?yàn)閺膶?shí)質(zhì)正義和財(cái)政公平的角度看，更要從制度上賦予落后地區(qū)地方政府債券舉債權(quán)，以便縮小地區(qū)差距，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，發(fā)債權(quán)只是地方政府實(shí)際發(fā)行債券的前提條件，因此賦予各級(jí)地方政府發(fā)債權(quán)不會(huì)因發(fā)債主體擴(kuò)大而造成風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要制定《地方政府債券法》，對(duì)地方政府發(fā)行債券的主體范圍、主體資格等一系列問(wèn)題作出詳細(xì)的法律規(guī)定。

（2）進(jìn)一步總結(jié)實(shí)際發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定更加科學(xué)合理的主體條件。地方政府具有投資行為短期化和強(qiáng)烈的發(fā)債動(dòng)機(jī)，但從全社會(huì)看，特定時(shí)期內(nèi)可用于政府融資的資金是有限的，特別是地方政府債券的實(shí)際發(fā)行往往與多種因素有關(guān)。因此，有必要把地方政府債券的數(shù)量規(guī)模限定在適當(dāng)?shù)乃缴希⒏鶕?jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、公共產(chǎn)品需要等各種因素適時(shí)調(diào)整發(fā)行地方政府債券的主體條件。根據(jù)大中城市政府發(fā)行債券的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)形成更加科學(xué)合理的主體限制條件。為此，要以法律、法規(guī)的形式對(duì)地方政府債券主體作出嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)。在內(nèi)容上要重點(diǎn)考慮是否符合財(cái)政公平原則、法治原則以及償債能力原則等；在形式上，可采取概括式與列舉式相結(jié)合，肯定式列舉與否定式列舉相結(jié)合的方式來(lái)進(jìn)行規(guī)定。只有設(shè)計(jì)出合理的主體條件，才能既避免地方政府債券發(fā)行權(quán)被省級(jí)政府及發(fā)達(dá)地區(qū)政府壟斷的狀況，又激發(fā)尚未取得主體資格的地方政府積極創(chuàng)造主體條件，爭(zhēng)取發(fā)行地方政府債券。

（3）發(fā)揮地方人大的決定性作用，實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行的政府備案制。在現(xiàn)代民主法治國(guó)家，議會(huì)的作用至關(guān)重要。政府發(fā)行債券這些重大事情，一般應(yīng)經(jīng)同級(jí)議會(huì)審議通過(guò)才具有民主正當(dāng)性。我國(guó)是人民民主專政國(guó)家，人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)。地方政府發(fā)行地方政府債券，涉及到公共財(cái)政資金的使用，應(yīng)由同級(jí)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)。為此，今后地方政府債券發(fā)行應(yīng)首先由同級(jí)地方人大及其常委會(huì)對(duì)是否發(fā)行、發(fā)行多少等事項(xiàng)進(jìn)行審查。只有經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審查通過(guò)的地方政府債券才能發(fā)行。與此同時(shí)，應(yīng)逐步廢除債券發(fā)行的行政許可或?qū)徟疲鴮?shí)行向國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府備案的制度。只要符合法定的條件和程序，上級(jí)政府就無(wú)權(quán)否定下級(jí)政府同級(jí)人大所通過(guò)的發(fā)行債券的議案。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政的目標(biāo)，確保地方政府債券主體地位。當(dāng)然這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要相關(guān)配套制度的完善以及社會(huì)進(jìn)步的推進(jìn)。

[1]夏啟明.地方政府發(fā)債的法律問(wèn)題研究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2009（1）：82-87.

[2]財(cái)政部財(cái)政制度國(guó)家比較課題組.日本財(cái)政制度[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998：233.

[3]王銳，張韶華，黎惠民.從美日經(jīng)驗(yàn)看地方政府債券制度[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004（5）：67-69.

[4]李冬梅.中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究：兼論中國(guó)地方公債的發(fā)行[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006：72.

[5]錢坤.地方公債制度研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，2003：44.

Perfecting the Issuing Subject System of China's Local Government Bonds

ZOU Huan-cong
（Nanjing University，Nanjing，Jiangsu210093，China）

As for the issuing subject system of China's local government bonds,there are such problems as uncertain position for the subject,functional absence of authority,unjust power of different governments.Based on the related useful experiences from abroad and combined with China's backgrounds,i.e.,China's fiscal decentralization reform,the governments'functions of local public goods and public finance's pursuit of social equity,a scheme concerned the subject system of China's local government bonds has been proposed.In accordance with the principle of progression,China should adopt a two-step strategy and gradually improve the subject system of China's local government bonds in the scope,qualification and censor of subject.Meanwhile,the Budget Law should be modified and Local Bond Law should be formulated.

local government bonds；issuing subject；subject system；system design

F812.5

A

1007－8266（2011）01－0118－05

＊本文系作者主持的江蘇省研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“地方政府債券法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CX09B_005R）的研究成果之一。

鄒煥聰（1974-），男，江西省贛縣人，南京大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)。

陳靜