李義松,蘇勝利

(河海大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

環(huán)境公益訴訟的制度生成研究
——以近年幾起環(huán)境公益訴訟案為例展開(kāi)

李義松,蘇勝利

(河海大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

環(huán)境公益訴訟是補(bǔ)救環(huán)境管理中政府失靈的良方,但當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境公益訴訟研究存在嚴(yán)重缺陷。環(huán)境公益訴訟的研究,應(yīng)該借鑒“生成性思維”以及“法的生成”理論,環(huán)境公益訴訟的制度生成研究由此產(chǎn)生。制度生成視角下推進(jìn)環(huán)境公益訴訟應(yīng)該堅(jiān)持保守的態(tài)度,選擇漸進(jìn)的思路。在司法中,應(yīng)著重在發(fā)揮私益訴訟的公益保護(hù)功能,并結(jié)合能動(dòng)司法理念和嘗試性司法實(shí)踐有序推進(jìn)環(huán)境公益訴訟;在立法中,應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)沫h(huán)境公益訴訟立法模式,并以類(lèi)型化方法確定環(huán)境公益訴訟的原告資格。

環(huán)境公益訴訟;生成性思維;制度生成;司法推進(jìn);立法推進(jìn)

環(huán)境法律的制定與運(yùn)行,是解決環(huán)境問(wèn)題最為重要的方式。從 1989年《環(huán)境保護(hù)法 (試行)》出臺(tái)至今的三十多年間,我國(guó)環(huán)保事業(yè)在取得了巨大成就的同時(shí),環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻,即“雖然局部環(huán)境質(zhì)量有所改善,但環(huán)境污染的趨勢(shì)總體上尚未得到根本扭轉(zhuǎn)”①這是我國(guó)官方近幾年來(lái)對(duì)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)的總體評(píng)價(jià),參見(jiàn)周生賢：《打好決勝戰(zhàn),謀劃新發(fā)展,積極探索中國(guó)環(huán)境保護(hù)新道路——周生賢在 2010年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話(huà)》。。這意味著,我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律未能有效遏制環(huán)境惡化。在對(duì)環(huán)境法律制度的反思性研究中,學(xué)者們逐漸將視點(diǎn)聚焦在環(huán)境管理中的“政府失靈”②按照王曦教授對(duì)“政府失靈”的分析,“政府失靈”,一種是“積極”的政府行為即為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而作出的規(guī)劃和審批;另一種是政府的消極或不作為,即在建設(shè)和管理污染處理設(shè)施上和執(zhí)法上的懈怠,都導(dǎo)致一個(gè)相同的后果,就是資源環(huán)境狀況的惡化。參見(jiàn)王曦：《論新時(shí)期完善我國(guó)環(huán)境法制的戰(zhàn)略突破口》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第 2期,第 5-11頁(yè)。上,而環(huán)境訴訟被認(rèn)為是補(bǔ)救“政府失靈”的良方,他們?cè)噲D通過(guò)更大程度發(fā)揮環(huán)境訴訟在環(huán)保中的作用來(lái)遏制環(huán)境惡化。

一般來(lái)講,訴訟是當(dāng)事人為了維護(hù)自己的利益而請(qǐng)求法院提供司法救濟(jì)的制度,目的在于私益之維護(hù),這類(lèi)訴訟被稱(chēng)為“私益訴訟”。然而在環(huán)境訴訟中,與私益訴訟不同,以維護(hù)環(huán)境公益為目的而提起的訴訟具有重要的地位。理論上,我們將這種以救濟(jì)“對(duì)環(huán)境的損害”或者說(shuō)“生態(tài)損害”的訴訟稱(chēng)之為“環(huán)境公益訴訟”,又稱(chēng)“環(huán)境公民訴訟”③在美國(guó),環(huán)境公益訴訟表現(xiàn)為“公民訴訟”或“環(huán)境公民訴訟”。臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境公益訴訟移植自美國(guó),也稱(chēng)為“環(huán)境公民訴訟“。本文中,不刻意區(qū)分兩種表述方式。。環(huán)境公益訴訟不僅可以發(fā)揮法院在環(huán)境公益補(bǔ)救中的積極作用,還可以鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)政府環(huán)境行政的監(jiān)督,促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)。同時(shí),它也被認(rèn)為是環(huán)境執(zhí)法的重要組成部分[1]。遺憾的是,我國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)環(huán)境公益訴訟的立法,造成提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)缺失。但與此同時(shí),我國(guó)近些年的環(huán)境司法實(shí)踐中,已經(jīng)出現(xiàn)若干環(huán)境公益訴訟的案例,具有代表性的如 2003年樂(lè)陵市人民檢察院訴樂(lè)陵市金鑫化工廠(chǎng)案、2005年北大師生訴中石油公司松花江污染案、2007年貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴天峰化工公司紅楓湖污染案、2008年海珠區(qū)檢察院訴洗水廠(chǎng)水污染案、2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司污染案、2010年番禺區(qū)檢察院訴博朗五金廠(chǎng)水域污染糾紛案等等。環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐在法律依據(jù)缺失的情況下紛紛展開(kāi),這一現(xiàn)象具有深刻的理論啟示與研究?jī)r(jià)值。在環(huán)境公益訴訟的研究中,可透過(guò)這些看似違背法治理念的現(xiàn)象,窺探我國(guó)環(huán)境公益訴訟建設(shè)的可行路徑。本文擬從“生成性思維”角度,結(jié)合這些極具代表性的典型案例,探討環(huán)境公益訴訟這一制度的生成路徑。

一、制度生成：環(huán)境公益訴訟研究的新視角

(一)當(dāng)下的環(huán)境公益訴訟研究

從世界范圍來(lái)看,環(huán)境公益訴訟尚處于逐漸形成階段。盡管許多國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的立法或者判例,但立法并不成熟,司法實(shí)踐也不穩(wěn)定,不同利益群體的具體主張并不一致。在美國(guó),法院通過(guò)在判例中限制原告資格等方式使環(huán)境公益訴訟的命運(yùn)經(jīng)歷了巨大波動(dòng)④其中影響較大的案例包括塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案、魯堅(jiān)案、地球之友訴萊德勞環(huán)境服務(wù)公司案,參見(jiàn)[美 ]艾米利·A·貝格：《新千年之際：結(jié)束了過(guò)去十年 ＜清潔水法 ＞對(duì)公民環(huán)境訴訟資格的過(guò)分限制》,載呂忠梅、[美 ]王立德主編：《環(huán)境公益訴訟—中美之比較》,法律出版社 2009年版,第 182-210頁(yè)。。盡管如此,美國(guó)的環(huán)境公民訴訟依然發(fā)揮了巨大的作用,并對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度的建立產(chǎn)生重要影響。印度和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境公益訴訟制度受美國(guó)影響較大。在印度,為了應(yīng)對(duì)環(huán)境立法的滯后、不協(xié)調(diào)以及環(huán)境行政執(zhí)法的疲軟[2],最高法院發(fā)揮司法能動(dòng)性,通過(guò)憲法解釋的方式形成司法判例,創(chuàng)立了環(huán)境公益訴訟制度。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),1999年頒布的“空氣污染防制法”規(guī)定了臺(tái)灣地區(qū)第一個(gè)公民訴訟條款,此后許多環(huán)境法律紛紛增設(shè)公民訴訟條款。不過(guò),臺(tái)灣的環(huán)境公益訴訟尚處于經(jīng)驗(yàn)積累階段,存在許多問(wèn)題[3]。

盡管我國(guó)司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟案例和地方規(guī)范性文件,但環(huán)境公益訴訟制度尚未在法律中正式確立。學(xué)界關(guān)于環(huán)境公益訴訟的討論,整體上看,已經(jīng)從環(huán)境公益訴訟的必要性與可行性論證,過(guò)渡到環(huán)境公益訴訟原告資格選擇的討論中,關(guān)于美國(guó)、歐洲、印度、巴西、南非以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境公民訴訟或環(huán)境公益訴訟域外經(jīng)驗(yàn)的研究逐漸變得熱門(mén)。也有學(xué)者試圖將環(huán)境公益訴訟的研究引向深入,辨析其概念、性質(zhì)、功能等。

在筆者看來(lái),我國(guó)當(dāng)下關(guān)于環(huán)境公益訴訟的研究有兩個(gè)特征：第一,相關(guān)研究主要在追問(wèn)環(huán)境公益訴訟“是什么”,屬本體論的研究;第二,相關(guān)研究結(jié)論大致相同,重復(fù)率較高,理論爭(zhēng)點(diǎn)并不多①事實(shí)上,也存在一些爭(zhēng)議點(diǎn),比如關(guān)于檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)誰(shuí)更適合作為環(huán)境公益訴訟原告的問(wèn)題,以及不同主體作為環(huán)境公益訴訟的稱(chēng)謂上等。相關(guān)研究可參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》,載《法商研究》2008年第 6期,第 131-137頁(yè);王小鋼：《為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告?》,載《環(huán)境保護(hù)》2010年第 1期,第 54-55頁(yè);別濤：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法建議》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2006年第 11期,第 4-8頁(yè)。。這兩個(gè)特征表面上看關(guān)系不大,但實(shí)際上存在著因果聯(lián)系。正是由于學(xué)者們一直局限在“是什么”的討論中,缺少對(duì)生活世界的體認(rèn)與把握,導(dǎo)致研究結(jié)論的大同小異,其結(jié)局是對(duì)環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)助益甚微②當(dāng)然,我們不能否認(rèn)本體性研究的重要性,對(duì)于“是什么”的研究是非常必要的,但是,這僅僅是“萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步”。。另外,在這種討論中,一個(gè)前提預(yù)設(shè)是只要將“是什么”這一本體性問(wèn)題研究清楚了,就可以建議立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法方式創(chuàng)制環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)。然后,司法實(shí)踐中依據(jù)這些規(guī)定審判案件,促使環(huán)境公益訴訟發(fā)揮預(yù)期效果。這種思路是值得質(zhì)疑的,其背后的理念是立法者的理性至上、無(wú)所不能,而司法機(jī)關(guān)只是嚴(yán)格適用法律。眾所周知,該種法律理念在經(jīng)受了廣泛而深入的批判后,已經(jīng)被現(xiàn)代主流法律思想所超越。若要有效推進(jìn)我國(guó)的環(huán)境公益訴訟,必須破除這種“本質(zhì)主義思維”的影響,在“生成性思維”的指導(dǎo)下展開(kāi)環(huán)境公益訴訟的研究。

(二)“生成性思維”及其對(duì)環(huán)境公益訴訟研究的啟示

法學(xué)研究方法對(duì)法律制度研究具有決定性影響,研究方法的創(chuàng)新是法學(xué)研究和法律制度創(chuàng)新的第一步。環(huán)境公益訴訟的研究現(xiàn)狀之所以令人不滿(mǎn)意,很大程度上也是研究方法陳舊所導(dǎo)致的,因而環(huán)境公益訴訟研究呼喚研究方法的創(chuàng)新。筆者以為,“生成性思維”對(duì)環(huán)境公益訴訟的研究具有重要啟發(fā)。

“生成性思維”被認(rèn)為是現(xiàn)代哲學(xué)的基本精神和思維方式。在近代哲學(xué)到現(xiàn)代哲學(xué)的發(fā)展過(guò)程中,“本質(zhì)主義思維”逐漸被“生成性思維”所取代。近代哲學(xué)的世界觀(guān)是科學(xué)主義的世界觀(guān),這種世界觀(guān)是以牛頓力學(xué)為代表的近代自然科學(xué)哲學(xué)化的結(jié)果。在這種世界觀(guān)下,世界被視為某種外在于人的、與人無(wú)關(guān)的、可計(jì)算的、本質(zhì)既定的存在,而人只是這個(gè)客觀(guān)世界的旁觀(guān)者。這勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)生活于其中的周?chē)澜?、?duì)人的當(dāng)下存在狀況和對(duì)人的個(gè)性的漠不關(guān)心。這種世界觀(guān)背后是“本質(zhì)主義思維”,即主張主客二分,在人的世界之外又設(shè)置了另外一個(gè)世界,從那個(gè)獨(dú)立自存的實(shí)體世界來(lái)描繪自己的生存,把那個(gè)世界作為生活的理想和生命的價(jià)值意義之源,用那個(gè)世界作為判明真假信念的標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)爾文進(jìn)化論影響下的現(xiàn)代哲學(xué)家們反對(duì)上述近代科學(xué)主義的世界觀(guān)及其思維方式,主張人與世界的統(tǒng)一,強(qiáng)調(diào)向生活世界的回歸,并走向“生成性思維”。生成性思維具有重過(guò)程而非本質(zhì)、重關(guān)系而非實(shí)體、重創(chuàng)造而反預(yù)定、重個(gè)性與差異而反對(duì)中心與同一、重具體而反抽象主義等特征[4]。

與上述哲學(xué)觀(guān)轉(zhuǎn)向相伴隨,法律思想也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)向。法學(xué)家開(kāi)始關(guān)注“法的生成”問(wèn)題,并與“法的創(chuàng)造”③“法的創(chuàng)造”,也可用狹義的“法的創(chuàng)制”、“法的制定”替換,指代那種認(rèn)為法律僅僅是立法者意志的產(chǎn)物的唯理主義觀(guān)點(diǎn),是與“法的發(fā)現(xiàn)”、“法的生成”相對(duì)應(yīng)的概念。相區(qū)別。后者是古典自然法學(xué)派、分析法學(xué)派的代表性觀(guān)點(diǎn)或者預(yù)設(shè),前者是歷史主義法學(xué)派、社會(huì)學(xué)法學(xué)派、經(jīng)驗(yàn)主義法學(xué)派等現(xiàn)代法學(xué)流派所主張的。比如歷史主義法學(xué)派代表人物薩維尼認(rèn)為法是民族精神的體現(xiàn),法學(xué)家只能通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)這些法,而不能創(chuàng)造或者發(fā)明法律。自由主義代表人物哈耶克認(rèn)為社會(huì)秩序本質(zhì)上是一種“自生自發(fā)的秩序”,這種秩序中為人們所遵守的規(guī)則就是法律,它不是被制定出來(lái)的,不是立法的產(chǎn)物,而是在法官的審判活動(dòng)中生成的。馬克思也一再指出,立法者不是在“制造”法律,不是在“發(fā)明”法律,而僅僅是在“表述”法律。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為“法的生成”是法從無(wú)到有的發(fā)生過(guò)程,這個(gè)過(guò)程中,法還處于潛在狀態(tài);法的生成過(guò)程中,法作為一種事物是社會(huì)自生的,不是外加的;法的生成過(guò)程帶有很大的自發(fā)性、自然性。法的生成的根據(jù)是社會(huì)對(duì)法的需要,法的生成機(jī)制表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的審理[5]。

上述“生成性思維”以及受此影響而形成的“法的生成理論”對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)具有重要的啟示。在大陸法系國(guó)家,環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行應(yīng)該有法律依據(jù),關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范集合成為環(huán)境公益訴訟制度。從“生成性思維”以及“法的生成”角度看,“環(huán)境公益訴訟的制度生成”應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立的課題。這個(gè)制度的生成過(guò)程中包含有幾步,第一步是環(huán)境秩序出現(xiàn)糾紛,維護(hù)環(huán)境公益成為一種社會(huì)需要;第二步,這種需要會(huì)在環(huán)境糾紛解決過(guò)程 (包括審判活動(dòng))中有所體現(xiàn),特別在審判活動(dòng)中,能動(dòng)性的法官通過(guò)特定的方式化解這些環(huán)境公益糾紛;第三步,這種化解糾紛的方式固定化為社會(huì)秩序中解決環(huán)境糾紛的那部分規(guī)則,這些規(guī)則被立法者發(fā)現(xiàn)并表述為環(huán)境公益訴訟法律規(guī)則,集合成為環(huán)境公益訴訟法律制度;第四步,這些環(huán)境公益訴訟法律制度通過(guò)在司法活動(dòng)中的反復(fù)適用,被制度實(shí)施者重新加以詮釋而穩(wěn)定化①這個(gè)過(guò)程被稱(chēng)為“再制度化”,參見(jiàn)葛洪義：《論法的生成》,載《法律科學(xué)》2003年第 5期,第 65-71頁(yè)。。

在上述過(guò)程中,以下幾個(gè)問(wèn)題值得注意：第一,環(huán)境公益訴訟的立法,只是環(huán)境公益訴訟制度生成過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。因而,環(huán)境公益訴訟的研究不能僅僅盯住立法環(huán)節(jié),僅僅提出立法建議是欠妥當(dāng)?shù)?。第?應(yīng)重視并鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟立法之前進(jìn)行的司法實(shí)踐,特別是那些試驗(yàn)性的環(huán)境公益訴訟案例,并對(duì)這些案例進(jìn)行微觀(guān)的分析。第三,環(huán)境公益訴訟生成過(guò)程具有階段性特征,不可能通過(guò)一次環(huán)境公益訴訟立法就解決所有問(wèn)題,相反,環(huán)境公益訴訟的立法進(jìn)程應(yīng)該步步為營(yíng)、有序推進(jìn)。第四,環(huán)境公益訴訟立法受多種因素影響,如我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)、社會(huì)利益關(guān)系、政府的法治策略、法律的實(shí)施狀況、司法機(jī)關(guān)的司法狀態(tài)、公民的法律意識(shí)等等。具體制度設(shè)計(jì)中,應(yīng)結(jié)合各種因素,進(jìn)行綜合決策,然后選定恰當(dāng)?shù)闹贫壬煞椒?保證新制度能夠在現(xiàn)有社會(huì)土壤與制度基礎(chǔ)上生根發(fā)芽,健康成長(zhǎng),最終發(fā)揮其應(yīng)有功能。

環(huán)境公益訴訟的制度生成研究包含著豐富的內(nèi)容,形成了環(huán)境公益訴訟研究的新視角。

二、制度生成視角下推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的基本態(tài)度

法的生成是一個(gè)漸進(jìn)、漫長(zhǎng)的過(guò)程,環(huán)境公益訴訟制度的生成同樣如此。選定推進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的基本態(tài)度,是透視環(huán)境公益訴訟司法、促進(jìn)環(huán)境公益訴訟立法的前提。從當(dāng)下中國(guó)的情勢(shì)看,環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)無(wú)疑應(yīng)該堅(jiān)持漸進(jìn)、保守的態(tài)度,而不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)環(huán)境公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)訴訟以及傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的顛覆性。這一結(jié)論可以從以下幾方面獲得證成：

第一,在世界范圍內(nèi),環(huán)境公益訴訟的立法與司法實(shí)踐尚處于嘗試階段。公益訴訟被認(rèn)為是現(xiàn)代型訴訟[6],其產(chǎn)生與發(fā)展也是近幾十年的事情。環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種形態(tài),隨著公益訴訟的發(fā)展而發(fā)展。美國(guó)是環(huán)境公益訴訟較為發(fā)達(dá)的國(guó)家,但其發(fā)展過(guò)程并不穩(wěn)定,還在遭受各種質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟具體表現(xiàn)為公民訴訟,“在聯(lián)邦法律層面,《1970年清潔空氣法》是最早規(guī)定環(huán)境公民訴訟條款的法律,此后二十世紀(jì)七八十年代的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法律的立法浪潮中,絕大多數(shù)的聯(lián)邦環(huán)境法律都包含了公民訴訟條款”[7]。但至今為止,美國(guó)尚沒(méi)有在環(huán)境基本法中確立統(tǒng)一的環(huán)境公民訴訟條款。并且在二十世紀(jì)七十年代之后的環(huán)境公民訴訟司法實(shí)踐中,關(guān)于原告資格的問(wèn)題,不同時(shí)期最高法院的態(tài)度也不盡一致。大體可分為三個(gè)階段,第一階段是二十世紀(jì)七八十年代,在塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案等幾個(gè)典型案例中,原告資格相對(duì)寬松;而 1990年以來(lái),最高法院開(kāi)始較為嚴(yán)格地限制環(huán)境公民訴訟的原告資格,其以魯堅(jiān)訴野生生物保護(hù)者案為代表;但是,在 2000年的地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司案中,原告資格出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī),最高法院認(rèn)為原告環(huán)境團(tuán)體享有提起公民訴訟的資格,這表征了原告資格趨向于寬松[8]。在歐洲很多國(guó)家,環(huán)境公益訴訟也并不廣泛,基本上處于嘗試性階段,尚未大范圍展開(kāi)。

因而,在世界范圍內(nèi),環(huán)境公益訴訟還是一個(gè)新問(wèn)題,相關(guān)立法與司法實(shí)踐并不十分成熟,許多理論與實(shí)踐問(wèn)題尚處于探索之中。在這種背景下,我國(guó)的環(huán)境公益訴訟也應(yīng)該在逐漸嘗試中積累經(jīng)驗(yàn),然后在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。

第二,環(huán)境公益訴訟面臨著極為復(fù)雜的利益關(guān)系。環(huán)境問(wèn)題利益相關(guān)者眾多,在環(huán)境保護(hù)措施中,綜合考慮各利益主體的利益需要并進(jìn)行利益衡量是非常必要的,因而環(huán)境法律制度的創(chuàng)設(shè)過(guò)程中必須運(yùn)用利益分析方法。在環(huán)境公益訴訟中的利益關(guān)系頗為復(fù)雜,涉及環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益的協(xié)調(diào)、環(huán)境公益與環(huán)境私益的協(xié)調(diào)、環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)私益的協(xié)調(diào)等方面。利益相關(guān)者包括政府、政府環(huán)境管理部門(mén)、污染企業(yè)、社會(huì)公眾、司法機(jī)關(guān)等。每個(gè)利益主體都有自己的利益取向,都對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展保持著高度的敏感性。因而,環(huán)境公益訴訟制度的生成必然要經(jīng)歷這些利益主體的充分利益博弈,環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)定也是在這些利益主體充分博弈基礎(chǔ)上妥協(xié)形成的。制度生成過(guò)程中的利益博弈,是十分必要的,應(yīng)當(dāng)讓各利益主體的利益需求有充分的表達(dá),最終形成妥協(xié)以達(dá)成共識(shí)。未經(jīng)利益博弈的法律制度,在法律實(shí)施過(guò)程中將面臨更多的難題。環(huán)境公益訴訟的利益關(guān)系復(fù)雜,妥協(xié)的達(dá)成也并非輕而易舉,決定了利益博弈需要長(zhǎng)期的時(shí)間,因而環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)也必然是漸進(jìn)的。

第三,我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)決定了環(huán)境公益訴訟的保守性態(tài)度。近些年,各學(xué)科都進(jìn)行了三十年發(fā)展的反思,環(huán)境法學(xué)界同樣對(duì)環(huán)境法治的發(fā)展進(jìn)行了反思。汪勁教授認(rèn)為,“公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的體制和機(jī)制因素是影響和制約環(huán)境立法、行政與司法的關(guān)鍵因素”[9]。在環(huán)境司法領(lǐng)域中,司法獨(dú)立已經(jīng)成為制約環(huán)境法治發(fā)展的瓶頸。這些問(wèn)題都說(shuō)明,環(huán)境法治是整體法治的一部分,沒(méi)有一個(gè)良好的法治環(huán)境,環(huán)境法即使有優(yōu)良的法律技術(shù),也不可能獲得令人滿(mǎn)意的效果。從一定意義上講,可以用“法治缺失”來(lái)解釋環(huán)境法治發(fā)展的困境。這意味著,環(huán)境法治的發(fā)展應(yīng)該與整體法治的發(fā)展相協(xié)調(diào),應(yīng)該以法治環(huán)境的改善為中心。環(huán)境法律制度與環(huán)境司法實(shí)踐創(chuàng)新的限度在于不違背法治的基本原則,環(huán)境法的理論研究應(yīng)該尊重現(xiàn)有的法制框架,這是一種相對(duì)保守的態(tài)度。

環(huán)境法治發(fā)展的總體態(tài)勢(shì),決定了環(huán)境公益訴訟制度的推進(jìn)必須采用保守性態(tài)度。對(duì)于傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟保持應(yīng)有的尊重,不輕言“批判、重構(gòu)”,因?yàn)槟壳胺ㄖ伟l(fā)展最大的問(wèn)題不在于公益訴訟,而在于普通訴訟尚不令人滿(mǎn)意,普通訴訟的有序發(fā)展應(yīng)該為第一要?jiǎng)?wù)。

基于這一保守性態(tài)度,筆者將從司法與立法兩個(gè)角度分析環(huán)境公益訴訟的制度生成問(wèn)題。

三、環(huán)境公益訴訟的司法推進(jìn)

在法的生成問(wèn)題研究中,學(xué)者們不約而同地將觀(guān)點(diǎn)聚焦于法官的司法審判活動(dòng)。哈耶克道出法官在法的生成中的作用,“法官的工作乃是在社會(huì)對(duì)自生自發(fā)秩序賴(lài)以形成的各種情勢(shì)下不斷進(jìn)行調(diào)適的過(guò)程中展開(kāi)的,換言之,法官的工作是這個(gè)過(guò)程的一部分。法官參與這個(gè)進(jìn)化選擇過(guò)程的方式,就是堅(jiān)決采納那些更有可能與人們的預(yù)期相吻合而不相沖突的規(guī)則。法官正是通過(guò)這種方式變成了這個(gè)秩序的一部分?！盵10]

而蘇力則對(duì)法官活動(dòng)有更為直觀(guān)的表述,揭示了法官活動(dòng)的微觀(guān)層面,“法官以及有關(guān)的司法人員,每天都直接面對(duì)大量、多變的現(xiàn)實(shí),直接面對(duì)活生生的人和事,因此他 (她)更容易發(fā)現(xiàn)立法的不當(dāng)之處、空隙和盲點(diǎn);由于法定的職能,他(她)又必須作出具體的決定。因而,無(wú)論我們?cè)诶碚撋先绾握撌龌蛞?guī)定,實(shí)際上生活中的法官都必然要作出一些判斷,調(diào)整有關(guān)法律,來(lái)爭(zhēng)取他(她)認(rèn)為比較好的結(jié)果 (假定法官?zèng)]有私心)。在法律沒(méi)有規(guī)定的地方,一個(gè)理想的法官可能根據(jù)習(xí)慣的做法以及有關(guān)的政策性規(guī)定或原則以及多年的司法經(jīng)驗(yàn)作出實(shí)踐理性的決斷,補(bǔ)充那些空白?！盵11]這恰恰是對(duì)當(dāng)下環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的客觀(guān)描述。比如在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司污染案中,無(wú)錫中院在調(diào)解書(shū)中認(rèn)為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為非盈利的社團(tuán)組織,依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的主要職能,為維護(hù)生態(tài)環(huán)境和周邊居民的生活環(huán)境有權(quán)提起民事公益訴訟”。這種解釋繞開(kāi)了《民事訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定,而依據(jù)社團(tuán)組織的法定功能肯定了其原告資格。這種論證既沒(méi)有明顯違反現(xiàn)有法律規(guī)定,又達(dá)到了法官的目標(biāo),是極為靈活機(jī)敏的。在番禺區(qū)檢察院訴博朗五金廠(chǎng)案中,法院認(rèn)為“原告廣州市番禺區(qū)人民檢察院作為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的職能機(jī)關(guān)是可以向法院提起訴訟的”,采用“模糊戰(zhàn)術(shù)”補(bǔ)充了法律的空白。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都值得仔細(xì)分析、體味。

因而,現(xiàn)階段,司法活動(dòng)中的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐,不僅有利于盡快維護(hù)環(huán)境公益,還能為環(huán)境公益訴訟立法提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。筆者以為,環(huán)境公益訴訟的司法推進(jìn)方式主要有以下三種。

(一)發(fā)揮環(huán)境私益訴訟的公益保護(hù)功能

環(huán)境私益訴訟包括普通的環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟,這些訴訟目的在于為自然人或者法人因環(huán)境問(wèn)題而引起的人身、財(cái)產(chǎn)損害提供司法救濟(jì),主要任務(wù)是為了維護(hù)個(gè)體環(huán)境私益。然而,環(huán)境利益具有公益與私益的交織性特點(diǎn),侵害環(huán)境私益的行為,大多同時(shí)也侵害環(huán)境公益。特別是在大氣污染、水污染、土壤污染等損害環(huán)境私益的情況下,首先是對(duì)環(huán)境本身構(gòu)成了損害,然后被污染的環(huán)境又造成人們的人身、財(cái)產(chǎn)損害。若因此而提起環(huán)境私益訴訟,法院則可以對(duì)環(huán)境公益和環(huán)境私益一并保護(hù),從而發(fā)揮環(huán)境私益訴訟的公益保護(hù)功能。正如楊凱法官在對(duì)馬長(zhǎng)松提起的三起環(huán)境關(guān)聯(lián)訴訟案例的分析中所指出的那樣,法院的“最終處理出現(xiàn)了‘種豆得瓜’的戲劇性結(jié)果,在追求環(huán)境私益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了部分環(huán)境公益,實(shí)際上就是對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建構(gòu)開(kāi)端的最好啟示”[12]。

在我國(guó),通過(guò)環(huán)境行政私益訴訟以及部分環(huán)境民事私益訴訟,都可以起到維護(hù)環(huán)境公益的作用。通過(guò)這種方式維護(hù)環(huán)境公益,大有可為,關(guān)鍵在于法院對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極主動(dòng)性發(fā)揮得如何。

第一,在環(huán)境行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)的行政行為與環(huán)境公益緊密相連,通過(guò)對(duì)行政行為的司法審查,可以在一定程度上保護(hù)環(huán)境公益。比如,施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局案符合行政訴訟的原告資格要求,可以通過(guò)此類(lèi)行政訴訟的審理,起到維護(hù)公益的功能。遺憾的是,法院以不歸南京市中級(jí)人民法院管轄為由不予受理。再如,2000年 12月 30日,山東省青島市 300名市民以青島市規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)破壞了廣場(chǎng)的景觀(guān)、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由將青島市規(guī)劃局告上法庭,法院受理了此案。

第二,在環(huán)境侵權(quán)民事訴訟中,可以與“損害賠償之訴”一并提起“排除妨害之訴”①該種訴訟形式是侵權(quán)責(zé)任法上“停止侵害之訴”與“消除危險(xiǎn)之訴”的集合。參見(jiàn)王小鋼：《排除危害類(lèi)公益訴訟理論、制度和實(shí)踐》,載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第 6期。,它是一種排除妨害型訴訟,是指依法請(qǐng)求已經(jīng)從事或正在從事污染的侵權(quán)行為人停止其侵權(quán)行為的訴訟,或者是由于環(huán)境侵權(quán)行為給他人的人身、財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅時(shí),受害方依法請(qǐng)求采取有效措施消除危險(xiǎn)的訴訟。該類(lèi)訴訟屬于環(huán)境侵權(quán)民事訴訟,而非環(huán)境公益訴訟,但卻可以起到排除危害的目的,從而使環(huán)境公益得到有效的維護(hù)。因而,此類(lèi)訴訟具有維護(hù)環(huán)境公益的潛質(zhì)。對(duì)于公民提起的此類(lèi)訴訟,司法中應(yīng)該予以鼓勵(lì)。

(二)運(yùn)用能動(dòng)司法理念推進(jìn)環(huán)境公益訴訟

2009年,針對(duì)新時(shí)期人民法院工作面臨的形勢(shì)和任務(wù),最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)在寧夏、河北、江蘇等地調(diào)研時(shí)肯定了許多法院適當(dāng)延伸、擴(kuò)大審判服務(wù)領(lǐng)域的做法,明確提出了“能動(dòng)司法”的理念。自此,“能動(dòng)司法”成為我國(guó)法學(xué)理論界一個(gè)熱門(mén)詞匯,學(xué)者紛紛撰文表達(dá)自己的觀(guān)點(diǎn)。著名法學(xué)家、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為,“能動(dòng)性是現(xiàn)代司法的基本特征和運(yùn)作規(guī)律。同時(shí),我國(guó)社會(huì)主義的性質(zhì)和所處的特殊的歷史階段都決定人民法院的司法應(yīng)當(dāng)是能動(dòng)司法,這也是時(shí)代發(fā)展對(duì)司法的新要求,更是人民對(duì)司法的新期待 ”[13]。

許多國(guó)家環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生與發(fā)展,得益于法官在司法審判中司法能動(dòng)性的發(fā)揮。特別是印度的環(huán)境公益訴訟制度,便是在法官秉持司法能動(dòng)理念之下逐步推進(jìn)的。能動(dòng)司法與環(huán)境公益訴訟之間具有天然的聯(lián)系。新近在我國(guó)興起的能動(dòng)司法理念,是推進(jìn)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的有利契機(jī)。運(yùn)用能動(dòng)司法理念推進(jìn)環(huán)境公益訴訟,主要通過(guò)法律解釋的途徑完成。具體來(lái)講,可以通過(guò)法律解釋的方式,為環(huán)境公益訴訟中法院的受理職能、提起訴訟的原告資格等尋找法律依據(jù)。

比如,在我國(guó)的一些環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中,將檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人,將檢察權(quán)與公訴權(quán)解釋為包含“公益訴權(quán)”,進(jìn)而賦予了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體的資格。又如,在貴州省發(fā)生的貴州市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工有限公司環(huán)境污染案,是一起典型的環(huán)境公益訴訟。法院認(rèn)為原告是國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén),是公益性的事業(yè)單位,法院認(rèn)為其能夠代表環(huán)境公益,作為原告提起訴訟。除此之外,上文提到中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司案采用了同樣的論證方法,為環(huán)境保護(hù)社團(tuán)組織解釋出原告資格。

(三)鼓勵(lì)嘗試性環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐

當(dāng)前,環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐案件正在不斷發(fā)生,這些案例主要由檢察機(jī)關(guān)作為原告,也有國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)和環(huán)保社團(tuán)。這些案件都是嘗試性的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐,起到了良好的效果,對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。同時(shí),也有一些司法機(jī)關(guān)出臺(tái)地方性的規(guī)范性文件,比如貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院于2007年發(fā)布的《關(guān)于貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭案件受理范圍的規(guī)定》、無(wú)錫市中級(jí)人民法院于 2008年發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》、昆明市中級(jí)人民法院與昆明市檢察院于2010年聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn) (試行)》以及昆明市中級(jí)人民法院與昆明市檢察院、昆明市公安局于 2010年聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境保護(hù)刑事案件實(shí)行集中管轄的意見(jiàn) (試行)》。這些規(guī)范性文件的出臺(tái),在一定程度上為環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展掃清了障礙。

在我國(guó),通過(guò)這些環(huán)境公益訴訟的“試驗(yàn)訴訟”進(jìn)行一段時(shí)間的探索,是一種比較保守、穩(wěn)妥的做法。這一思路符合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“法律經(jīng)驗(yàn)主義”?！胺山?jīng)驗(yàn)主義”,是著名法學(xué)家江平教授提出的,指我國(guó)許多的制度的形成,都是“先摸索,有了實(shí)踐,當(dāng)實(shí)踐充分了以后,把它上升為法律,成為制度”[14]。這受制于我國(guó)具體情況的特殊性。因而,嘗試性的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)受到肯定和鼓勵(lì)。另外,建議最高人民法院可以發(fā)布相關(guān)典型判例,以指導(dǎo)此類(lèi)環(huán)境公益訴訟的審理,通過(guò)指導(dǎo)判例的形式推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

四、環(huán)境公益訴訟的立法推進(jìn)

通過(guò)司法途徑推進(jìn)環(huán)境公益訴訟,僅僅是環(huán)境公益訴訟制度生成中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國(guó)主要沿用大陸法系的法治理念,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,形成較為穩(wěn)定的環(huán)境公益訴訟制度,也應(yīng)重視立法環(huán)節(jié)中的問(wèn)題。環(huán)境公益訴訟制度生成的立法環(huán)節(jié),是司法環(huán)節(jié)的繼續(xù)和確定化?；诠P者的考察,本文就環(huán)境公益訴訟的立法模式與原告資格選擇兩個(gè)最為核心的問(wèn)題闡述看法。

(一)環(huán)境公益訴訟的立法模式

環(huán)境公益訴訟的立法模式,是環(huán)境公益訴訟立法過(guò)程中首先要面對(duì)的問(wèn)題。立法模式的選擇取決于環(huán)境公益訴訟的特征：一方面,環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的組成部分;另一方面,環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益的迫切需要,相對(duì)于其他公益具有特殊性。鑒于此,筆者以為,環(huán)境公益訴訟的立法模式既不能排除整體上的公益訴訟立法,還要有自己的特殊考慮。

第一,從公益訴訟整體看,可以將公益訴訟條款寫(xiě)入《民事訴訟法》、《行政訴訟法》,環(huán)境公益訴訟自然可基于公益訴訟條款提起。盡管在訴訟法學(xué)界,相關(guān)問(wèn)題研究較多[15],但前景并不樂(lè)觀(guān)。一方面,國(guó)外的此類(lèi)立法實(shí)踐尚不成熟,無(wú)可借鑒;另一方面,公益訴訟包含面比較廣,類(lèi)型眾多,所應(yīng)采用的程序、條件也比較復(fù)雜,若在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中寫(xiě)入公益條款,是一項(xiàng)浩大的工程。因而,筆者認(rèn)為,此種方案應(yīng)該作為遠(yuǎn)期方案。不過(guò),最高人民法院在對(duì)法律進(jìn)行有效力的“司法解釋”中,可以率先引入公益訴訟的條款,這也是一種嘗試性活動(dòng)。

第二,從環(huán)境公益訴訟的特殊性來(lái)看,環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)下十分危急的問(wèn)題,環(huán)境公益訴訟的建立也甚為緊要。環(huán)境公益訴訟的立法推進(jìn)可以借鑒美國(guó)的環(huán)境公民訴訟立法思路在環(huán)境保護(hù)單行法中率先規(guī)定。從二十世紀(jì)七十年代至今,美國(guó)環(huán)境公民訴訟的法律依據(jù)是寫(xiě)在16部環(huán)境法律中的。這種方式較為保守,也較為穩(wěn)妥。在環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重的今天,可操作性也較強(qiáng)。

污染防治法中有許多單行法,應(yīng)逐漸在這些單行法中寫(xiě)入公益訴訟條款。從而,在特定類(lèi)別的環(huán)境污染案中展開(kāi)環(huán)境公益訴訟,比如,在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法中都寫(xiě)入環(huán)境公益訴訟條款。另外,我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》正在迎來(lái)一次大的修改,擬將此作為我國(guó)的“環(huán)境基本法”,在環(huán)境基本法中寫(xiě)入環(huán)境公益訴訟條款,也是不少學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)[16]。筆者認(rèn)為,這種思路既避免了公益訴訟寫(xiě)入訴訟基本法的難點(diǎn),又能盡可能包含不同種類(lèi)的環(huán)境公益訴訟類(lèi)別,是一條穩(wěn)妥、中庸的途徑,因而也是一條可行選擇。

(二)我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法中原告資格選擇

環(huán)境公益訴訟的原告資格選擇,是立法中最為核心、討論最為激烈的問(wèn)題。在理論建構(gòu)中,檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)、環(huán)保社團(tuán)、公民個(gè)人,均可以作為原告資格。但是,若結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件,那么,以上幾類(lèi)主體便成了我國(guó)立法中原告資格的“候選”。筆者以為,目前來(lái)看,環(huán)境公益訴訟的原告資格應(yīng)視不同類(lèi)型而分別規(guī)定,即排除妨害型環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟兩種類(lèi)型。這是根據(jù)環(huán)境公益訴訟的不同目的、功能而進(jìn)行的分類(lèi)。

第一,排除妨害型環(huán)境公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社團(tuán)、社區(qū)組織可以作為原告。

排除妨害型環(huán)境公益訴訟,是指有關(guān)主體以預(yù)防或者停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害為目的,而對(duì)污染者或者相關(guān)行政主體提起的公益訴訟。該類(lèi)訴訟目的不在于要求行為人賠償生態(tài)損害造成的損失,而在于預(yù)防或停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害,要求污染者停止侵害、排除妨害,或者要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)為或不為一定的行政行為。因而,它可以是環(huán)境民事公益訴訟,也可以是環(huán)境行政公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)將功能拓展到對(duì)環(huán)境法律實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督,有權(quán)代表國(guó)家維護(hù)環(huán)境公益,行使環(huán)境公益訴權(quán),提起環(huán)境民事訴訟或者環(huán)境行政公益訴訟。并且,在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)的排除妨害型環(huán)境民事公益訴訟中,多是由檢察機(jī)關(guān)提起。如 2003年樂(lè)陵市人民檢察院訴樂(lè)陵市金鑫化工廠(chǎng)案、2008年海珠區(qū)檢察院訴洗水廠(chǎng)水污染案、2010年番禺區(qū)檢察院訴博朗五金廠(chǎng)水域污染糾紛案等,都以排除妨害為主要追求。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案是當(dāng)前環(huán)境公益訴訟嘗試性案例的主要部分,已較為成熟,應(yīng)進(jìn)一步在立法中予以確認(rèn)。

環(huán)保社團(tuán)應(yīng)是依法成立的法人,它具有代表環(huán)境公益的資格和能力。環(huán)保社團(tuán)提起環(huán)境公益訴訟,無(wú)論是在英美法系國(guó)家,還是在大陸法系國(guó)家,都是通例,在司法實(shí)踐中,產(chǎn)生了較為積極的影響,并且效果良好。前述中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司案作為我國(guó)第一例環(huán)保社團(tuán)提起的環(huán)境公益訴訟案浮出水面,無(wú)錫市中級(jí)人民法院受理該案,最后以調(diào)解方式結(jié)案。該案起到了維護(hù)居民生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的效果,得到最高人民法院等機(jī)關(guān)的高度評(píng)價(jià)。此案的成功審理,表明環(huán)保社團(tuán)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有可行性。另外,允許環(huán)保社團(tuán)提起環(huán)境公益訴訟,也是對(duì)我國(guó)社會(huì)權(quán)力的認(rèn)可與支持,對(duì)于培育我國(guó)環(huán)保社會(huì)力量具有重要推動(dòng)作用。筆者認(rèn)為,環(huán)保社團(tuán),既可以作為排除妨害型環(huán)境民事公益訴訟原告,也可以作為排除妨害型環(huán)境行政公益訴訟原告。

社區(qū)組織包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì) (業(yè)主委員會(huì))等基層自治組織。社區(qū)組織作為環(huán)境公益訴訟的原告資格,具有兩個(gè)方面的原因：一方面,社區(qū)組織的環(huán)境公益訴訟原告資格是以公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟原告資格為基礎(chǔ)。按照理想狀態(tài),公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟,但是,在我國(guó),立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等擔(dān)心賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格可能會(huì)導(dǎo)致濫訴,浪費(fèi)本來(lái)就非常緊張的司法資源。以社區(qū)組織作為公民個(gè)人的替代,賦予其原告資格,既能避免濫訴的發(fā)生,也可以在相當(dāng)程度上保證公民的環(huán)境公益訴權(quán),符合我國(guó)的立法與司法現(xiàn)實(shí)。另一方面,環(huán)境保護(hù)的社區(qū)治理機(jī)制可以作為對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的補(bǔ)充,還可以激發(fā)公眾保護(hù)環(huán)境的積極性,應(yīng)當(dāng)逐漸發(fā)揮社區(qū)在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。賦予社區(qū)組織以環(huán)境公益訴訟原告資格,有助于發(fā)揮社區(qū)環(huán)保職能,是一種非常適當(dāng)且明智的選擇。因而,筆者以為,應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)組織提起排除妨害型環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。

第二,生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟中,國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)可以作為原告。

生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟,是指在污染者已經(jīng)因其行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的情況下,由有關(guān)機(jī)關(guān)向法院提起的,要求污染者對(duì)其污染行為造成的生態(tài)損害承擔(dān)一定恢復(fù)費(fèi)用的公益訴訟。該類(lèi)訴訟的目的在于要求污染者承擔(dān)生態(tài)損害的賠償責(zé)任,因而只能是環(huán)境公益民事訴訟,而不可能是環(huán)境行政公益訴訟。若該類(lèi)訴訟勝訴,被告將給付一定數(shù)量的生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用,該費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于恢復(fù)、修補(bǔ)生態(tài)環(huán)境中。

生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟在我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)有了法律依據(jù)。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。這意味著,在海洋生態(tài)環(huán)境造成特定損害的情況下,海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)可以提起生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟。這是因?yàn)?海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)具有管理職責(zé),對(duì)于國(guó)家環(huán)境利益構(gòu)成損害的,可以代表國(guó)家提起賠償訴訟?！八孤！庇洼喓Ｑ蟓h(huán)境污染案是該規(guī)定的司法實(shí)踐之一,取得良好的效果。

筆者認(rèn)為,上述規(guī)定是合理的,在生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟中,應(yīng)該將此規(guī)定擴(kuò)展到海洋環(huán)境保護(hù)之外的其他領(lǐng)域。國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén),是法律規(guī)定的代表國(guó)家行使國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政權(quán)和代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān),提起生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟,應(yīng)該作為其履行職責(zé)的重要形式之一。因而,應(yīng)賦予國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)環(huán)境公益訴訟的原告資格。事實(shí)上,最高人民法院新近出臺(tái)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》,首次明確支持環(huán)保部門(mén)有權(quán)代表國(guó)家提起環(huán)境損害賠償訴訟,標(biāo)志著環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟原告主體地位的確立[17]。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),通過(guò)司法措施來(lái)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。倘若國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)在污染者因其污染行為造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下怠于提起生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟,那么檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督的權(quán)力。正如有學(xué)者的觀(guān)點(diǎn),“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí),可以向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)反映,由他們采取行動(dòng),當(dāng)行政機(jī)關(guān)不以回應(yīng),或者回應(yīng)不恰當(dāng)時(shí),檢察機(jī)關(guān)才取而代之”[18]。筆者同意上述觀(guān)點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)可以提起生態(tài)損害賠償型環(huán)境民事公益訴訟,但是,這應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)怠于提起訴訟的前提下提起的補(bǔ)充性的環(huán)境公益訴訟。

除上述兩類(lèi)主體之外的其他主體,暫時(shí)不宜作為生態(tài)損害賠償型環(huán)境公益訴訟原告,但可以請(qǐng)求、協(xié)助國(guó)家環(huán)境資源管理部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。此種制度安排,不僅是基于對(duì)司法資源合理配置考慮,更是對(duì)有關(guān)部門(mén)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的督促。

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(本文責(zé)編：潤(rùn) 澤)

Research on the System Generation of Environmental Public InterestL itigation:Several Recent Environmental Public InterestL itigation Cases

L I Yi-song,SU Sheng-li
(Law School,Hohai University,Nanjing210098,China)

Environmental public interest litigation(EPI L)is an effective prescription for government environmental failure,but there exists critical defect in nowadaysChina’s EPI L research.So we should learn from the theoryof generative thinking and law generation when we launch an EPI L research,which lead to gender the system generation research of EPI L.We should also stick to the conservative attitude and progressive ideaswhen we promote the EPI L research under the perspective of system generation. In judicial,the orderly advancement of EPI L should put emphasis on three aspects,which are developing the public interest protection function of private interest litigation,combingwith the idea of active judicial and tentatively judicial practice. In the legislation,we should choose an appropriate EPI L legislation mode and select plaintiff qualification of EPI L from the stereotype angle.

environmental public interest litigation(EPI L);generative thinking;system generation;judicial advancement;legislation advancement

D922.6

A

1002-9753(2011)04-0088-09

2010-10-12

2010-12-31

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (09YJC820025)“論生態(tài)制度文明的建設(shè)路徑”;河海大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2008420911)“河海大學(xué)研究生精品課程建設(shè)項(xiàng)目”(2084-H0800303);河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目 (2010B18414)“農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的基礎(chǔ)理論探究”。

李義松(1963-),男,教授,博士后,河海大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng),中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)教學(xué)研究委員會(huì)副主任,中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事,研究方向：環(huán)境法、法理學(xué)。