李軒紅

（北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京市 100044）

失地農(nóng)民補償機制研究

李軒紅

（北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京市 100044）

完善失地農(nóng)民補償機制，第一，要完善法律制度，對實踐中反映出來的難以操作的、概念模糊的、難以界定的問題要盡快予以明確，以指導(dǎo)實踐工作。第二，完善土地征用宣傳、預(yù)告、公示、聽證等整套制度，建立詳細、明確、可操作的征地工作流程，使征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。第三，制定科學(xué)合理的補償標準，采取科學(xué)合理的補償方式。第四，建立平等的協(xié)商機制和糾紛處理機制。第五，加強監(jiān)管力度，提升制度的執(zhí)行力。

城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；社會保障；補償機制

伴隨著城鎮(zhèn)化步伐的加速，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多，因土地補償問題而引發(fā)的利益沖突和社會矛盾嚴重影響了我國和諧社會的建設(shè)，失地農(nóng)民的補償安置等問題受到了社會普遍關(guān)注。解決好當前出現(xiàn)的失地農(nóng)民補償過程中的問題和矛盾，建立一種長期的、科學(xué)的、客觀的、公平公正的失地農(nóng)民補償機制，對推進我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，深入貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、建立失地農(nóng)民補償機制的重要性和緊迫性

1.我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要

我國“十五”發(fā)展規(guī)劃強調(diào)，要把“發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進城鎮(zhèn)化的重要途徑”，同時提出了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，中國城市化進入加速期。截至2007年底，我國共有城鎮(zhèn)人口約5.94億人，目前全國共有設(shè)市城市655個，建制鎮(zhèn)約2萬個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系。我國城市化率已從1978年的15.82%提高到2007年末的44.9%，年均增長0.97%。伴隨著城市化的進程，越來越多的農(nóng)民失去了土地，從而失去了賴以生存、發(fā)展和保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，并形成一個新的社會群體：失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)部門測算，目前失地農(nóng)民已達到4000萬人；預(yù)計到2020年，還會有4000萬農(nóng)民失去土地，到2030年，失地農(nóng)民將達到1.4億人。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)經(jīng)典理論認為，城市化是一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟由二元結(jié)構(gòu)向一元化轉(zhuǎn)型的過程。在這一過程中，農(nóng)民城市化是其實質(zhì)。但在當前我國城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，失地農(nóng)民并沒有城市化，而是成為沒有依靠、沒有保障、徘徊在城市邊緣的最弱勢、最缺乏保障的群體，因征地而發(fā)生的各類惡性事件也不斷增多，成為影響城鎮(zhèn)化進程的重要因素。分析其原因，關(guān)鍵就在于當前不合理的失地補償機制。中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議的說明》中已經(jīng)明確指出：城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢和強勁動力，必須遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化在我國是一個長期的過程，而失地農(nóng)民數(shù)量也將會越來越多，要順利推進我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，就必須解決好失地農(nóng)民的補償安置問題，解決好失地農(nóng)民的城市化問題。

2.構(gòu)建和諧社會的需要

社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國各族人民的共同愿望。堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，這是科學(xué)發(fā)展觀的核心。我們必須堅持從最廣大人民根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，尊重人民主體地位，保障人民各項權(quán)益。在我國經(jīng)濟建設(shè)過程中，失地農(nóng)民為城市化發(fā)展作出了犧牲，政府應(yīng)該對他們給予相應(yīng)的補償，但當前不合理的補償以及沒有相應(yīng)的制度保障，使他們被邊緣化、弱勢化、貧窮化，成為和諧社會中不應(yīng)該出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象。來自國土資源部的數(shù)字顯示：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題占信訪接待部門受理案件總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補償安置問題。據(jù)統(tǒng)計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。因此，要盡快建立失地農(nóng)民科學(xué)合理的補償機制，同時要循序漸進地為這部分潛在的城市居民建構(gòu)一系列完善的社會保障制度，唯有如此，才能體現(xiàn)出社會主義社會的和諧發(fā)展態(tài)勢。

3.解決“三農(nóng)”問題的需要

在構(gòu)建和諧社會的進程中，解決“三農(nóng)”問題始終是全局性、根本性的問題。我們現(xiàn)在建設(shè)社會主義新農(nóng)村，與解決“三農(nóng)”問題也是相互統(tǒng)一的?！叭r(nóng)”問題的關(guān)鍵是增加農(nóng)民收入。在我國當前依然存在著城鄉(xiāng)差別的情況下，許多農(nóng)民一旦失去土地便處于無土地、無工作、無保障的“三無”狀態(tài)，不僅在失地補償中得不到應(yīng)有的合理的補償，導(dǎo)致生活質(zhì)量下降，失去了穩(wěn)定的收入來源，而且也享受不到城市化帶來的利益，城市的社會保障制度也未把失地農(nóng)民納入其中。盡管失去土地對他們而言，本身也意味著獲得了一次新的機會，擺脫相對落后的農(nóng)村生活環(huán)境，邁向城市，從而進入一種新的生活狀態(tài)。但這種轉(zhuǎn)變需要相對公平的補償和長久的制度安排。一項對5個城市255家失地農(nóng)戶的調(diào)查顯示，2002年這些被征地的農(nóng)戶人均獲得的補償按照當時的物價水平，僅能維持兩年半的基本生活。一些城市失地農(nóng)民超過城鎮(zhèn)低保人口的20%，個別地區(qū)這一比例超過80%。這與建設(shè)社會主義新農(nóng)村、迫切解決“三農(nóng)”問題不相吻合，也與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀不相吻合。城市化進程中的失地現(xiàn)象也已引起黨中央的高度重視。2003年黨的十六屆三中全會提出在征地制度上要保障農(nóng)民權(quán)益，同時倡導(dǎo)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場。2004年國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民增收問題的“一號文件”又進一步強調(diào)：要妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障，要求各級政府切實落實最嚴格的耕地保護制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃；嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。因此，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)步伐，促進農(nóng)村和城市共同發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立健全失地農(nóng)民補償?shù)闹贫缺Ｕ?，讓更多的失地農(nóng)民真正進城或轉(zhuǎn)化為實質(zhì)上的市民，這既是城市化順利推進的重要保證，也是求解“三農(nóng)”問題的切入點。

二、失地農(nóng)民補償面臨的問題

1.補償標準問題

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條之規(guī)定：征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費，應(yīng)為該地被征用前三年年均產(chǎn)值的6～10倍，而安置補助費最高不得超過被征用前三年年均產(chǎn)值的15倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年年均產(chǎn)值的30倍?！段餀?quán)法》第42條強調(diào)：“征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。從征地補償?shù)臉藴蕘砜?，其制定的依?jù)過于簡單。土地對于農(nóng)民而言，是他們的收入來源，是他們養(yǎng)老的依靠。僅僅依據(jù)一定時期內(nèi)土地可以產(chǎn)生的收入來設(shè)定補償標準，且沒有相應(yīng)的后續(xù)制度規(guī)定，既忽略了土地在長期使用過程中的增值價值，也忽略了被征地農(nóng)民長期的生活和生存保障。這樣的規(guī)定造成現(xiàn)實中補償標準過低，在一定程度上損害了失地農(nóng)民的權(quán)益。

2.補償程序問題

《中華人民共和國物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。土地補償費等費用的使用、分配辦法應(yīng)當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”。土地被征用，涉及到的是失地農(nóng)民的切身利益，但相關(guān)規(guī)定中卻看不到失地農(nóng)民可以參與的程序。由于征地中缺乏規(guī)范的預(yù)告、公示、聽證等程序規(guī)定，透明度不高，不少農(nóng)民是在被動狀態(tài)下失地，且利益訴求渠道不暢，導(dǎo)致許多農(nóng)民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發(fā)過激行為，影響社會大局的穩(wěn)定。征地工作復(fù)雜度高、涉及面廣，每個環(huán)節(jié)還需要有相應(yīng)的監(jiān)管措施，但現(xiàn)實中補償監(jiān)管缺失，使很多補償制度不能有效執(zhí)行，征地和土地補償?shù)墓ぷ鞑荒艿玫接行鋵崱?/p>

3.補償方式問題

目前我國大多數(shù)地區(qū)以單一的貨幣補償安置為主。貨幣安置成本低、易操作，但不僅不能使失地農(nóng)民長期受益，還會帶來許多問題。雖然有些地方進行了諸如重新?lián)駱I(yè)補償安置、農(nóng)業(yè)內(nèi)部補償安置、補償安置費作價入股、貨幣補償為主的混合補償?shù)确绞降奶剿鳎形丛趯嵺`中有效推廣。[1]在日本，除了現(xiàn)金補償外，其他補償方式有替代地補償（就是土地需方根據(jù)土地供方的要求另造耕地和宅地來代替補償金的方式）、工程代辦和遷移代辦補償（由土地需方根據(jù)土地供方的要求，遷移土地上的物件，進行新建等工程來代替補償金的方式）。在新加坡，補償由土地稅務(wù)兼行政長官負責(zé)，補償金額由專業(yè)土地估價師評估，補償標準以公告征用日的市價為準，土地補償?shù)姆秶ㄒ蛲恋卣饔脤?dǎo)致土地分割的損失、動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損失、遷移住所或營業(yè)所導(dǎo)致的損失以及其他因土地轉(zhuǎn)移帶來的合理費用等。

4.相關(guān)配套政策問題

由于目前我國依然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其相對應(yīng)的一系列制度規(guī)定，失地農(nóng)民失地后身份的明確非常重要。目前沒有相應(yīng)的政策或制度規(guī)定其身份是農(nóng)民還是市民、是應(yīng)該享受城市還是農(nóng)村的政策，造成現(xiàn)實中操作層面的混亂。有些地方把他們看成是“市民”，他們不再享有農(nóng)村計劃生育的相關(guān)政策、農(nóng)村醫(yī)保、申請宅基地、危房改造、家電農(nóng)機下鄉(xiāng)補貼等惠農(nóng)政策的權(quán)利，但是所在城市也并沒有把他們納入城市的保障范圍，導(dǎo)致他們成為邊緣群體，成為最弱勢的群體。對于失地后還能不能享受村莊土地款及村莊集體經(jīng)濟收益分配等更細致的問題也沒有任何明確的規(guī)定，使他們對未來存在種種顧慮。

5.征地宣傳問題

一些地方在征地前，對征地的宣傳不到位，農(nóng)民對征地的目的和意義、征地后用途、賠償方式、賠償金額、安置補助辦法等不清楚，農(nóng)民應(yīng)有的知情權(quán)和參與權(quán)等沒有得到保障，也沒有建立起多元化的正式和非正式的有效溝通渠道，從而導(dǎo)致實踐中征地不能順利進行。

三、完善失地農(nóng)民補償機制的對策建議

1.完善法律制度

國外大多數(shù)國家十分重視土地補償?shù)闹贫润w系建設(shè)，對補償標準、補償范圍、補償方式、補償糾紛處理等建立了完善的法律制度，通過完善的法律制度體系來解決失地農(nóng)民的社會保障問題，使失地農(nóng)民得到相對公平的補償。美國憲法明確規(guī)定，如果政府或個人通過購買或租賃來取得不是自己的土地使用權(quán)應(yīng)該進行補償。美國財產(chǎn)法規(guī)定，合理補償包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。英國對土地征用的補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償?shù)墓纼r日期、補償爭議的處理等都有比較完善的規(guī)定。日本《土地征用法》規(guī)定，依照公共利益原則，公用事業(yè)都可運用土地征用制度。[2]由于我國城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，失地農(nóng)民越來越多也會是客觀事實。為確保失地農(nóng)民的權(quán)益，為和諧社會的安寧穩(wěn)定，對當前失地農(nóng)民補償中出現(xiàn)的問題，必須認真加以研究。對涉及整體性、普遍性、原則性等方面的問題，要上升到法律層面加以規(guī)定，使全國征地都遵循同一法律。對已經(jīng)有法律規(guī)定的，不完善的要盡快完善，不詳細的要盡快制定實施細則，對實踐中反映出來難以操作、概念模糊、難以界定的問題要盡快予以明確，以指導(dǎo)實踐工作。

2.建立健全征地流程和制度

完善土地征用中的宣傳、預(yù)告、公示、聽證等整套制度，建立詳細、明確、可操作的征地工作流程和制度，確保征地工作順利進行。征地前，將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑等以書面形式告知被征地農(nóng)民。征地審批后，相關(guān)部門要對依法批準的征收土地方案實施情況進行監(jiān)督檢查。規(guī)范征地行為，教育和監(jiān)督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權(quán)力，嚴格防止非法占用耕地現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。

3.探索科學(xué)合理的補償標準和方式

要根據(jù)市場行情，動態(tài)考慮重置價、土地出讓用途等多種影響土地價值的因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準，并建立動態(tài)調(diào)整機制，確保被征地群眾生活水平不降低和長期受益。在補償方式上，在確保各項費用直接、及時、足額補償?shù)酱寮w或個人手中的同時，加快探索多渠道的安置方式，既要著眼于解決失地農(nóng)民面臨的現(xiàn)實困難，更要著眼于失地農(nóng)民的長期社會保障，對比較富裕、區(qū)位比較好的農(nóng)村，可采取“留地安置”的做法，農(nóng)民通過開發(fā)經(jīng)營項目獲得長期保障；對于欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民應(yīng)優(yōu)先吸收他們就業(yè)，提供住房、醫(yī)療、子女教育等方面的政策措施，保障其長期利益。要加快戶籍制度改革，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。在現(xiàn)階段，要盡快明確失地農(nóng)民的身份，明確他們所對應(yīng)的政策制度，加快建立全方位的失地農(nóng)民社會保障制度，對失地農(nóng)民的生活加以關(guān)注，提供安置后續(xù)服務(wù)等。

4.建立平等的協(xié)商機制和糾紛處理機制

為有效維護農(nóng)民、集體和國家三者之間的合法權(quán)益，應(yīng)建立平等暢通的對話協(xié)商機制，政府征地前要作好征地政策、補償安置措施宣傳，做好土地開發(fā)項目評估和土地未來收益預(yù)算工作。被征地的農(nóng)民對賠償方式、賠償金額、安置補助辦法的確定以及具體時間等享有知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)等。為切實解決征地中的某些隱患，征地時不僅要與村莊集體進行溝通，更要關(guān)注與農(nóng)民的直接溝通。對征地的目的和意義、征地后用途、賠償方式、賠償金額、安置補助辦法等要在農(nóng)民中加強宣傳，征地前要通過征地理念等價值觀的建設(shè)、通過宣傳畫等物質(zhì)文化的建設(shè)增強農(nóng)民對征地的理解和支持，使農(nóng)民對土地征用的過程了然于胸，及時解答失地農(nóng)民的疑問，解除失地農(nóng)民的擔憂。建立客觀公正的糾紛處理機制，可建立第三方土地糾紛仲裁機制，當發(fā)生征地糾紛時，由第三方仲載機構(gòu)進行裁決。也可組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。嚴格依法征地，按程序征地，規(guī)劃拆遷。

5.加強監(jiān)管力度，提高執(zhí)行力

各項征地制度出臺后，要加強制度的執(zhí)行和監(jiān)督，要嚴格按照制度和征地流程進行操作。建立專門的組織機構(gòu)，對征地工作進行監(jiān)督。各地方政府應(yīng)建立專門的征地監(jiān)管部門，切實監(jiān)督征地制度和征地流程的執(zhí)行。具體征地時，可以組建征地工組小組，被征地農(nóng)民代表必須參與到該小組的工作中，被征地代表可以通過村民民主選舉產(chǎn)生，代表所有被征地農(nóng)民行使對征地工作的監(jiān)督權(quán)。征地流程要實現(xiàn)公正、公開、公平，接受從廣大群眾到相關(guān)部門的監(jiān)督，切實避免某些管理者或村干部因片面追求“政績”而犧牲農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

[1]張艷純.對我國農(nóng)村征地補償制度的研究[J].學(xué)術(shù)界，2007（6）：238-242.

[2]陳樹文，于慕堯.我國失地農(nóng)民征地補償模式研究[J].大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（4）：52-57.

責(zé)任編輯：林英澤

The Research on the Compensation Mechanism for Lost-Land Farmers

LIXuan-hong（Beijing Jiaotong University,Beijing100044，China）

Abstract：To improve the compensation mechanism for lost-land farmers,we should,first,improve the law system and clarify related issues to guide practice;second,we should improve the supporting systems,such as the publicizing,public hearing systems,formulate the detailed,clear and feasible process for land expropriation and make the job of housing demolition and resident relocation to be more standardized,legalized and humanistic;third,we should formulate the scientific and rational standard for compensation and adopt the scientific and rational way of compensation;fourth,we should establish a fair mechanism for dealing with dispute and negotiation;and fifth,we should strengthen supervision and improve the ability to implement policies.

Key words：urbanization；lost-land farmer；social security；compensation mechanism

F328

A

1007－8266（2011）03－0114－04

李軒紅（1970-），女，山東省鄆城市人，北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后，主要研究方向為社會保障。