丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽省農(nóng)民工法律援助的運作實踐與對策探究

Practice and Countermeasures of Migrant Workers Legal Aid in Anhui Province

丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽是典型的農(nóng)業(yè)大省,由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)化而來的農(nóng)民工已成為數(shù)量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的新生群體。大多數(shù)農(nóng)民工生活在社會底層,打不起官司,是潛在的法律援助對象。本文結(jié)合工作實際,探究農(nóng)民工法律援助的對策以期對提升農(nóng)民工法律援助水平、促進法律援助事業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、時代價值：服務(wù)貧弱群體,彰顯公平正義

(一)農(nóng)民工法律援助是推進社會矛盾化解的 “消防栓”。深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作,著力解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題,是當(dāng)前和今后一個時期包括司法行政機關(guān)在內(nèi)的政法系統(tǒng)一項重要政治任務(wù)。按照社會學(xué)的理論,社會矛盾是利益沖突積累所導(dǎo)致的結(jié)果。法律援助制度就像“消防栓”,能夠為矛盾的化解提供正當(dāng)渠道,將矛盾各方積累的不良情緒排遣,從而維持一個穩(wěn)定的社會系統(tǒng)。在現(xiàn)實生活中,農(nóng)民工由于在經(jīng)濟、文化等方面的弱勢,加上自身的原因成為事實上的弱勢群體,其合法權(quán)益被侵犯時往往缺乏很好的應(yīng)對措施,致使矛盾無處疏導(dǎo),甚至?xí)l(fā)群體性矛盾沖突。而法律援助的及時介入,有利于促進形成依法有序表達訴求的社會環(huán)境,使農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)益得到維護,不滿情緒和心理困惑得以消除,推進社會矛盾的化解,降低社會管理的成本,最終從源頭上消除社會不穩(wěn)定因素。

(二)農(nóng)民工法律援助是保障農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的 “千斤頂”。進城務(wù)工是農(nóng)民增加收入的重要途徑,許多農(nóng)民工將所得的收益用于農(nóng)村的家庭生活。他們常常處于利益被忽視的政策邊緣,是一個數(shù)字龐大的群體,他們的合法權(quán)益是否得到保障,直接影響廣大農(nóng)村安定祥和局面的形成。對農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)便捷的法律援助,在幫助其解決土地流轉(zhuǎn)、移民征地拆遷、務(wù)工中受到侵害等糾紛的同時,可以幫助他們解決涉及就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、社會保障等民生問題,從而進一步凈化農(nóng)村不和諧因素,對推進新農(nóng)村建設(shè)起到重要的保障和支撐作用。

(三)農(nóng)民工法律援助是促進社會公平正義的 “太陽傘”。糾紛解決機制的運作需要成本。公民要獲取國家通過審判機構(gòu)提供的公平正義就必須負擔(dān)訴訟費用,有時還需支出律師費、鑒定費等。這對于經(jīng)濟狀況低下的農(nóng)民工而言,當(dāng)權(quán)益受損時無疑感到風(fēng)雨飄搖、陷入窘境,而法律援助則是一把擋風(fēng)遮雨的“太陽傘”,給農(nóng)民工莫大的慰藉,讓他們能夠以零成本或者低成本進入正常糾紛救濟渠道,保證其能夠依靠法律和制度來維護自己的正當(dāng)權(quán)益,從而有效提高社會穩(wěn)定系數(shù),確保了社會的公平正義。

二、運作實踐：延伸工作觸角,力求應(yīng)援盡援

(一)加強立法保障,健全農(nóng)民工法律援助制度體系。2009年 4月,安徽省人大常委會修訂通過《安徽省法律援助條例》,并于 2009年 7月 1日起施行。該條例第十三條第五款明確規(guī)定,農(nóng)村進城務(wù)工人員因勞動報酬和工傷賠償,申請法律援助的,法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為其提供法律援助,并無需進行經(jīng)濟狀況審查。自 2006年起,我省便建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度,由省司法廳、省財政廳、省公安廳、省高院、省農(nóng)委、省總工會等 25家成員單位組成,負責(zé)協(xié)調(diào)督察各部門維護農(nóng)民工權(quán)益工作落實情況。此外,鑒于我省農(nóng)民工主要集中在長三角、珠江三角洲和京津等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),我省與北京、天津、上海,江蘇、浙江、廣東等 20多個省市聯(lián)合簽定了《法律援助協(xié)作公約》,以解決異地實施法律援助過程中相互協(xié)作的問題,確保農(nóng)民工走到哪里,哪里就有法律援助的“娘家人”,著力消除農(nóng)民工法律援助區(qū)域盲區(qū)。

(二)搭建服務(wù)平臺,設(shè)立農(nóng)民工法律援助工作站。2007年 2月,由省律師協(xié)會和省法律援助中心牽頭成立的安徽省農(nóng)民工維權(quán)工作站正式揭牌。省律師協(xié)會組建了一支由500多名律師輪流參與工作站值班的維權(quán)隊伍,另外全省4000多名律師,也全部加入到為農(nóng)民工維權(quán)的隊伍中。我省各地均已建立農(nóng)民工維權(quán)法律援助工作站,設(shè)立農(nóng)民工接待室,嚴格落實值班制度,開通農(nóng)民工法律咨詢熱線,由專職律師就個案提出具體的法律咨詢意見,宣傳普及農(nóng)民工權(quán)益保障的法律法規(guī)及政策,對于需要專業(yè)律師介入的案件,及時指派專職律師提供法律援助。各級司法行政機關(guān)除在法律援助機構(gòu)內(nèi)部建立農(nóng)民工維權(quán)工作站,還在工會、婦聯(lián)、共青團、殘聯(lián)、勞動保障、民政、信訪等部門設(shè)立援助工作站,實現(xiàn)農(nóng)民工法律援助由司法行政部門“單槍匹馬”向多個部門“整體聯(lián)動”的轉(zhuǎn)變,形成一條政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動配合的農(nóng)民工法律援助鏈。

(三)開辟 “綠色通道”,擴大農(nóng)民工法律援助覆蓋面。各級司法行政機關(guān)以開展“法律六進”為載體,廣泛宣傳與農(nóng)民工密切相關(guān)的法律法規(guī),舉辦農(nóng)民工維權(quán)知識講座,有效促進農(nóng)民工法律意識的提高。以推進“法律援助便民服務(wù)”主題活動為重點,開辟法律援助 “綠色通道”,確保農(nóng)民工及時快速獲得援助。在審批上實行“零門檻”,對涉及農(nóng)民工的侵權(quán)案件,無需任何手續(xù),一律予以援助。在援助上實行“點援制”,受援農(nóng)民工可直接在當(dāng)?shù)芈蓭煛⒎晒ぷ髡哧犖橹凶杂蛇x擇自己信任的律師或法律工作者作為其辯護人或代理人。在服務(wù)上實行“三優(yōu)先”,對傷殘農(nóng)民工實行優(yōu)先接待、優(yōu)先審查、優(yōu)先辦理。同時,制定農(nóng)民工法律援助重大疑難案件集體討論、庭審旁聽、律師坐班服務(wù)、質(zhì)量評查、辦案補貼、案結(jié)回訪等制度,推進農(nóng)民工法律援助工作有序開展,力爭讓受援對象稱心滿意。近年來,我省為農(nóng)民工提供法律援助的案件數(shù)量逐年穩(wěn)步增長,占法律援助辦案總量較大比重。2007年全省共辦理法律援助案件 1.17萬件,其中涉及農(nóng)民工的 2752件,占辦案總數(shù)的 24%;2008年全省共辦理法律援助案件 2.03萬件,其中涉及農(nóng)民工的 5625件,占辦案總數(shù)的 28%,同比增長104%;2009年全省共辦理法律援助案件 2.45萬件,其中涉及農(nóng)民工的 6392件,占辦案總數(shù)的 26%,同比增長14%,累計為農(nóng)民工追回欠薪 1.16億元;2010年全省共辦理法律援助案件 2.47萬件,其中涉及農(nóng)民工的 5206件,占辦案總數(shù)的 21%,同比減少 19%,累計為農(nóng)民工追回欠薪 5430.46萬元。

三、現(xiàn)實問題：人力資源短缺,維權(quán)取證困難

(一)法律援助經(jīng)費和人力保障有待加強。法律援助經(jīng)費和專職律師人數(shù)雖然逐年增加,但同農(nóng)民工不斷增長和擴大的法律援助需求相比,之間的矛盾仍然突出。近兩年,我省農(nóng)民工法律援助案件年平均增幅達 27%,加之農(nóng)民工法律援助案件成本普遍較高,各級法律援助機構(gòu)面臨較大經(jīng)費壓力,特別是農(nóng)民工維權(quán)工作站、聯(lián)系點的設(shè)立和正常工作運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費嚴重短缺。此外,我省尚有一些地方法律援助機構(gòu)與其他行政科室合署辦公,人員由司法行政機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑,也就是說個別地方?jīng)]有專職人員從事法律援助工作。目前,我省有 156個法律援助機構(gòu),專職工作人員 558人,其中執(zhí)業(yè)律師僅 247人。大部分法律援助案件依靠行政手段指派給基層法律服務(wù)所和律師事務(wù)所。以 2010年為例,我省社會律師、基層法律服務(wù)工作者和注冊法律援助志愿者辦理的法律援助案件數(shù)量占全省法律援助辦案總數(shù)的 69.76%。對于追求創(chuàng)收效益的律師和基層法律服務(wù)工作者來說,過多地?zé)o償法律援助案件必將占用大量人力和物力,致使其辦理法律援助案件的數(shù)量和質(zhì)量與農(nóng)民工對法律援助的實際需求之間存在較大差距。

(二)勞動爭議的解決機制相對復(fù)雜。農(nóng)民工權(quán)益受侵害的案件多數(shù)是拖欠工資、工傷賠償和勞動保險費用交納等勞動爭議案件。勞動法規(guī)定了勞動仲裁前置程序及一裁二審的法律程序,大量簡單的勞動爭議案件必須經(jīng)過勞動仲裁、法院一審、二審、強制執(zhí)行才能完成,農(nóng)民工的維權(quán)之路過于漫長。農(nóng)民工在從事勞務(wù)的過程中是被管理方,部分勞務(wù)沒有簽定書面合同,而工時又由雇主所記,一旦發(fā)生糾紛,農(nóng)民工的工資數(shù)額、工時數(shù)都很難取證,導(dǎo)致部分農(nóng)民工工資案件因取證不足而敗訴。執(zhí)行難是我國民事執(zhí)行中的頑疾,勞動爭議案件更是如此。由于農(nóng)民工收入低,財產(chǎn)少,因而在仲裁或訴訟過程中申請法院對侵權(quán)人的財產(chǎn)采取財產(chǎn)保全或先于執(zhí)行時,無法按照法律的規(guī)定提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保,從而導(dǎo)致農(nóng)民工贏了官司卻得不到賠償,勝訴判決成了一紙空文。此外,由于農(nóng)民工維權(quán)案件程序多周期長,到案件終結(jié)時,有的用人單位已經(jīng)不存在或老板早已溜之大吉,導(dǎo)致案件執(zhí)行困難或無法執(zhí)行。

(三)農(nóng)民工維權(quán)意識和能力亟待提高。由于長期歷史原因引起的城鄉(xiāng)差別,農(nóng)民工文化素質(zhì)較低、法律意識淡薄,不知道自己有哪些權(quán)利和義務(wù),一旦人身、財產(chǎn)等權(quán)益受到侵害時,習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政協(xié)調(diào),而不愿意訴諸于法律解決問題,他們往往怕 “官官相衛(wèi)”,自己的權(quán)益得不到保障,怕復(fù)雜而漫長的訴訟程序,耗時費力。加之,當(dāng)前就業(yè)競爭激烈,農(nóng)民工自身又缺乏競爭優(yōu)勢,對于用人單位不簽定勞動合同及其他違反法律的行為,也只能忍氣吞聲。有的農(nóng)民工由于缺乏對法律的信任感,面對用人單位的強勢和高額的訴訟成本,大多數(shù)放棄通過法律途徑解決勞動糾紛。有的農(nóng)民工缺乏對訴訟和仲裁的了解,缺乏自我保護意識和能力,在權(quán)利被侵害后不能及時到勞動仲裁部門申請仲裁,從而錯過仲裁期限。有的不信任打工地的司法部門,寧愿返回家鄉(xiāng)申請法律援助,不但延誤期限,而且增加維權(quán)成本。

四、對策探究：順應(yīng)發(fā)展形勢,突出工作重點

(一)以推動“三個納入”為導(dǎo)向,強化農(nóng)民工法律援助的人力財力保障。周永康同志明確提出,要把法律援助事業(yè)納入各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,把法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制,把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算。各級司法行政機關(guān)應(yīng)以推動“三個納入”為導(dǎo)向,積極爭取地方黨委、政府和財政部門的支持,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平逐年增加法律援助經(jīng)費投入,以確保法律援助工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。盡快建立農(nóng)民工維權(quán)專項經(jīng)費保障機制,在財力允許的范圍內(nèi)安排農(nóng)民工法律援助專項資金,用于辦理農(nóng)民工法律援助案件、農(nóng)民工法律援助工作站和聯(lián)系點的設(shè)立及正常運行、農(nóng)民工法律援助宣傳調(diào)研和培訓(xùn)等工作的開展。同時健全資金監(jiān)管制度,強化對農(nóng)民工法律援助專項資金的管理。加強與人事編制部門的溝通協(xié)調(diào),切實解決制約法律援助機構(gòu)建設(shè)的突出問題,保證有充足的編制和人員。同時,結(jié)合當(dāng)?shù)胤稍犖榻ㄔO(shè)中存在的薄弱環(huán)節(jié),有計劃、有步驟、分層次地對現(xiàn)有人員進行培訓(xùn),使工作人員全面掌握法律援助的規(guī)定要求和必備知識。狠抓法律援助隊伍職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育,建立法律援助人員誠信檔案,確保文明廉潔服務(wù)。

(二)以探索“援調(diào)對接”為載體,健全農(nóng)民工法律援助的長效機制。法律援助服務(wù)的形式是多樣性的,既可以是訴訟代理援助,也可以是法律咨詢、代擬法律文書、調(diào)解等非訴訟法律服務(wù)。針對目前農(nóng)民工法律援助多側(cè)重訴訟方式的現(xiàn)狀,進一步拓寬法律援助工作領(lǐng)域,積極探索“援調(diào)對接”模式,發(fā)揮人民調(diào)解的獨特優(yōu)勢,廣泛運用非訴訟方式,減少訴訟,降低農(nóng)民工維權(quán)成本。法律援助機構(gòu)應(yīng)加強同各級人民調(diào)解組織的聯(lián)系,在受理法律援助申請后,盡可能運用調(diào)解等非訴訟方式解決糾紛,平息矛盾。在法律援助站、點這兩級,實行橫向拓展,設(shè)法化傳統(tǒng)的被動服務(wù)為主動上門服務(wù)。鼓勵法律援助站、點主動參與民間糾紛的調(diào)處化解,通過及時介入、全程參與,使糾紛的調(diào)解得到全面的法律保障。同時,進一步加強農(nóng)民工維權(quán)工作站建設(shè),增設(shè)農(nóng)民工維權(quán)工作點,專門面向農(nóng)民工開展法律援助服務(wù),增強農(nóng)民工的歸屬感。法律援助機構(gòu)還應(yīng)與工會組織進行廣泛合作,積極引導(dǎo)農(nóng)民工加入工會,提高其社會和政治地位,利用工會的組織網(wǎng)絡(luò)和維權(quán)優(yōu)勢,更好地維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。切實加強法律援助工作站的制度化建設(shè)和日常管理,制定和完善《法律援助人員工作紀律和行為準則》、《法律援助工作站管理辦法》等各項規(guī)章制度,根據(jù)工作實際建立農(nóng)民工法律援助工作規(guī)范,把援助范圍、經(jīng)濟困難標準、申請程序等關(guān)鍵內(nèi)容普及到廣大農(nóng)民工。

(三)以深化“法律六進”為抓手,提升農(nóng)民工的法律素質(zhì)和維權(quán)意識。繼續(xù)深入推進 “法律六進”,實施農(nóng)民工法制宣傳教育重點工程。指導(dǎo)有關(guān)涉農(nóng)單位結(jié)合各自性質(zhì),組織專門面向農(nóng)民工的法律咨詢,將法制宣傳融入到對農(nóng)民工的職業(yè)和技術(shù)培訓(xùn)過程中。法律援助機構(gòu)應(yīng)針對農(nóng)民工自身特點,制定宣傳計劃,定期宣傳,把宣傳重點放在與農(nóng)民工有關(guān)的法律法規(guī)和政策上,使農(nóng)民工了解就業(yè)、用工等方面的基本法律知識。充分利用報紙、雜志、電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體大力宣傳法律法規(guī),利用傳統(tǒng)節(jié)點開展法律援助宣傳活動,努力讓農(nóng)民工“知法、懂法、用法”,把法律援助服務(wù)民生的工作機制從“案后救濟”向 “事前預(yù)防”過渡。大力宣傳農(nóng)民工法律援助典型案例,提升法律援助在農(nóng)民工維權(quán)中的地位,增強農(nóng)民工對法律的信仰和對法律援助的信心。注重和增強法制宣傳效果,以農(nóng)民工喜聞樂見的形式宣傳法律知識,如聯(lián)合勞動培訓(xùn)機構(gòu)定期舉辦法律常識培訓(xùn),與企業(yè)聯(lián)合舉辦法律知識講座、農(nóng)民工法律知識競賽,在農(nóng)民工集中的社區(qū)、企業(yè)設(shè)立咨詢點,發(fā)放《農(nóng)民工法律援助服務(wù)手冊》和聯(lián)系卡等,讓更多的農(nóng)民工了解和接受法律援助制度。除了加強對農(nóng)民工的法制宣傳教育外,法律援助機構(gòu)還應(yīng)與勞動主管部門聯(lián)合開展針對企業(yè)的法制宣傳,以規(guī)范企業(yè)用工行為,從源頭上杜絕侵害農(nóng)民工權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)以加強規(guī)范管理為重點,提高農(nóng)民工法律援助案件的數(shù)量與質(zhì)量。改變以往“坐著等”提供法律援助的工作方式,以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站為單位,調(diào)查轄區(qū)法律援助對象的數(shù)量、類型,基本掌握農(nóng)民家庭需求法律援助的現(xiàn)狀和走向,引導(dǎo)農(nóng)民正確維權(quán)、依法維權(quán)。基層法律服務(wù)工作者在工作中遇到符合法律援助條件的當(dāng)事人,應(yīng)主動向當(dāng)事人提出并積極協(xié)助法律援助機構(gòu)辦理法律援助的有關(guān)事宜。改革和完善法律援助案件補貼制度,著力提高社會律師參與法律援助的積極性。對法律援助辦案費用的實際支出,由法律援助機構(gòu)單獨列支,實報實銷。對法律服務(wù)費用區(qū)別案件的復(fù)雜程度,給予一定補貼。各級司法行政機關(guān)要嚴格履行法律援助管理職能,堅持對轄區(qū)法律援助案件辦案情況進行定期不定期檢查,了解掌握辦案數(shù)量和質(zhì)量情況,及時剖析存在的問題,提出解決方案。法律援助中心應(yīng)加強對法律援助案件承辦的監(jiān)督管理,完善案件回訪制度,切實維護受援人的合法權(quán)益。承辦法律援助案件的工作人員要嚴把質(zhì)量關(guān),高標準嚴格要求自己,認真負責(zé)對待所承辦的法律援助案件,不能因為農(nóng)民工法律知識少、是弱勢群體就敷衍了事。法律援助機構(gòu)要嚴格審查制度,提高工作效率,應(yīng)援盡援,同時加強與人民法院的溝通協(xié)調(diào),杜絕因無法交納訴訟費而致使法律援助終止的情況發(fā)生,使受援農(nóng)民工能夠真正感受到黨和政府的關(guān)心和溫暖。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)