張鳳剛 (黑龍江省牡丹江市司法局黨委書記、局長 黑龍江牡丹江 15 70 00) ■文

司法所在加強社區(qū)建設(shè)與管理中地位作用的調(diào)查

Investigation of the Position and Function of Judicial Administrative Stations in Strengthening the Building and Management of Communities

張鳳剛 (黑龍江省牡丹江市司法局黨委書記、局長 黑龍江牡丹江 15 70 00) ■文

胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上,深刻闡述了加強和創(chuàng)新社會管理的重要性和緊迫性,對社會管理的基本任務(wù)進行了闡釋,具體包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定 7個方面。按照中央“要把加強和創(chuàng)新社會管理擺在更加突出的位置,加強調(diào)查研究,全面提高社會管理科學(xué)化水平”的要求,筆者結(jié)合學(xué)習(xí)胡總書記講話精神和司法行政工作實際,深入基層進行了調(diào)查研究,對基層司法所在加強社區(qū)建設(shè)和管理中的地位和作用有了更深刻的認識。

社區(qū)作為社會管理創(chuàng)新的最前沿,是建設(shè)和諧幸福城市的重要突破口。司法所是“用法律武裝人,提高人;用法律幫助人,維護人;用法律轉(zhuǎn)化人,改造人”的部門,承擔(dān)有9項職能：一是為街道辦事處的決策提供法律咨詢,協(xié)助基層政府管理社會事務(wù);二是處理社會矛盾糾紛,指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作;三是組織開展法制宣傳教育;四是指導(dǎo)、管理基層法律服務(wù)工作;五是組織開展對刑釋解教人員的過渡性安置和幫教工作;六是組織開展法律援助工作;七是參與社會治安綜合治理;八是社區(qū)矯正的日常管理工作;九是負責(zé)完成上級司法行政機關(guān)和街道辦事處交辦的其他有關(guān)工作。從工作職能上看,司法所在加強社區(qū)管理建設(shè)、維護社區(qū)和諧穩(wěn)定中,具有不可替代的職能優(yōu)勢。目前,全市設(shè)有街道司法所 25個,在居委會、社區(qū)設(shè)有調(diào)解委員會188個。在具體工作實踐中,主要發(fā)揮了以下四個方面作用。

一是在規(guī)范社會行為方面,充分發(fā)揮法制宣傳教育的“治本”作用。普法依法治理是加強社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作,對于提高居民的法律素質(zhì),優(yōu)化社會環(huán)境,預(yù)防、打擊違法犯罪具有十分重要的作用。各司法所以社區(qū)居民關(guān)心的熱點、難點問題為切入點,深入開展城市居民法制宣傳教育工作,通過舉辦法律知識學(xué)習(xí)班、法律講座、法律知識競賽、社區(qū)法律學(xué)校、社區(qū)法制報、樓道法律文化等有效載體宣傳法律知識,收到了良好的社會效果,我市法律進社區(qū)的經(jīng)驗去年在全省予以廣泛推廣。

二是在化解社會矛盾方面,充分發(fā)揮人民調(diào)解工作的“防線”作用。人民調(diào)解是化解社會矛盾糾紛的一種有效形式。各司法所、調(diào)委會堅持“調(diào)防結(jié)合、以防為主”的調(diào)解工作方針,通過綜合運用矛盾糾紛排查、集中開展專項治理和聯(lián)防聯(lián)調(diào)等手段,及時化解各類糾紛,有效阻止社會矛盾激化,防止越級上訪和集體上訪,防止治安案件的發(fā)生。穆棱市 1鎮(zhèn) 1村 1社區(qū)開展的人民調(diào)解“以獎代補”試點取得成功,今年準備在全省推行;東寧縣開展的 “調(diào)訪一體化”建設(shè),將問題解決在基層、初始階段;綏芬河市建立的工會調(diào)解委員會,有效地化解了勞動爭議糾紛;陽明區(qū)各社區(qū)建立了物業(yè)調(diào)解委員會、民情懇談室,為社區(qū)居民合理訴求提供了平臺;西安區(qū)構(gòu)建了社區(qū)警務(wù)、人民信訪、糾紛調(diào)解“三合一”的全區(qū)規(guī)模的調(diào)解大格局,發(fā)揮了人民調(diào)解的基礎(chǔ)作用。這些措施成為基層司法行政工作加強創(chuàng)新社會管理的生動實踐,有效地發(fā)揮了人民調(diào)解組織在維護社區(qū)和諧穩(wěn)定中的“第一道防線”作用。

三是在促進社會公正方面,充分發(fā)揮法律服務(wù)、法律援助的“保障”作用。依托街道司法所,在各個街道建立了法律援助工作站,使法律援助工作面向社區(qū),服務(wù)基層,及時為社區(qū)群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù),搭建起了便民法律服務(wù)平臺。社區(qū)法律援助工作站的工作人員,隨時為社區(qū)居民提供法律咨詢,就近對法律援助申請進行初審。同時,我市在全省法律援助確定的六類人之外,制定了“特許援助”制度,實施了法律援助“十項承諾”,進一步擴大法律援助范圍,切實保障弱勢群體的權(quán)益。2010年,城區(qū)街道司法所參與接待信訪群眾 300余人次,參與各類訴訟、非訴訟案件調(diào)解 891件,為弱勢群體辦理法律援助事務(wù) 231件。

四是在保持社會穩(wěn)定方面,充分發(fā)揮社區(qū)矯正、安置幫教的“教化”作用。社區(qū)矯正是落實“寬嚴相濟”的刑事政策,減輕罪犯社會對抗心理,幫助罪犯更加順利地回歸社會的重要手段。2007年在東安區(qū)建立社區(qū)矯正工作試點,試點工作開展期間,在抓好構(gòu)建組織體系、建立工作隊伍、加強建章立制的同時,以強化管理,突出實效為重點,對社區(qū)矯正對象采取多種形式,動員組織社會力量參與教育矯正,進行教育改造和幫扶活動,達到了教育人和改造人的目的。目前,社區(qū)矯正試點范圍擴大至 4個縣市區(qū),絕大部分社區(qū)矯正對象思想穩(wěn)定,安心改造,實現(xiàn)了無矯正對象脫管、漏管,無矯正對象重新違法犯罪,無社區(qū)矯正涉法涉訴問題的矯正對象思想、工作、生活三穩(wěn)定的良好局面。

當(dāng)前,我國經(jīng)濟長期保持高速穩(wěn)定發(fā)展,同時也帶來了諸多的社會問題,司法所與肩負的社會建設(shè)和管理的重任、適應(yīng)社會建設(shè)管理的發(fā)展方向、滿足居民群眾日益增長的服務(wù)需求相比,一些方面還存在差距、有待進一步強化。一是街道司法所基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。近年來,中央為加強基層“兩所一庭”建設(shè),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所加大了投入,但是,街道司法所不在國家國債建房范圍內(nèi),目前街道司法所無獨立的辦公用房、缺少辦公設(shè)備。二是街道司法所工作經(jīng)費緊張。街道司法所不在基層司法行政人均 1.8萬元經(jīng)費保障體系內(nèi) (省發(fā)文不含區(qū)),導(dǎo)致辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張,制約了普法、調(diào)解、法律援助、社區(qū)矯正等工作的開展。三是司法助理員配備不足。在加強社區(qū)建設(shè)管理中,人的因素是最重要的。近年來,司法所的工作職能不斷增加,矛盾糾紛類型發(fā)生了很大的變化,工作難度更大,群眾的法律需求更強烈,但街道司法所人員配備不足,有的甚至是 1人所,現(xiàn)有的人員配備不適應(yīng)工作需要。四是專業(yè)人才匱乏。司法所承擔(dān)的社區(qū)矯正、人民調(diào)解等工作,具有很強的專業(yè)性,需要配備具有熟悉法律以及具備心理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等知識的專業(yè)人才,而目前司法所缺少這樣的專業(yè)人才。

社區(qū)建設(shè)工作既是一項加強和鞏固國家政權(quán)的基礎(chǔ)性工作,又是一項改善民生、為民辦實事的民心工程。加強社區(qū)建設(shè)和管理,發(fā)揮司法所職能作用,關(guān)鍵是要建設(shè)完善 “三個體系”、著力做好 “四項工作”。

建設(shè)完善“三個體系”：

一是健全工作運行體系,解決“有人辦事”的問題。增加街道司法所編制總量,解決司法所人少事多,嚴重超負荷運轉(zhuǎn)狀況,使司法所人員數(shù)量與社區(qū)工作任務(wù)相適應(yīng)。此外,可考慮通過設(shè)置公益性崗位,鼓勵法官、檢察官、法律工作者、其他政法機關(guān)、執(zhí)法部門的干部參與社區(qū)法律服務(wù)工作和加強社區(qū)志愿者隊伍等方法,充實服務(wù)社區(qū)的工作力量。

二是構(gòu)建基礎(chǔ)保障體系,解決 “有陣地辦事”的問題。加強街道司法所為社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為居民辦事提供良好的場所。建議逐年加大對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度,制定發(fā)展規(guī)劃,利用 3-5年的時間,逐步解決街道司法所為社區(qū)、居委會辦公服務(wù)用房問題。

三是建立財力支撐體系,解決 “有錢辦事”的問題。《人民調(diào)解法》已經(jīng)實施,為此,要加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障,確保人民調(diào)解組織發(fā)揮作用。目前,公安協(xié)勤人員、信訪接待人員都有穩(wěn)定的工資收入和補貼,而調(diào)解員卻基本沒有。偌大一個“第一道防線”光靠奉獻精神來支撐是不會穩(wěn)固和持久的,切實將司法所經(jīng)費、調(diào)解工作經(jīng)費、調(diào)解員的補貼、報酬、獎勵經(jīng)費等落實到位,做到人員職業(yè)化、工作專業(yè)化、待遇工薪化是穩(wěn)固“第一道防線”的根本保障。剛剛審議通過的《刑法修正案 (八)》中,有關(guān) “對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區(qū)矯正”的規(guī)定,解決了社區(qū)矯正的法律依據(jù)問題,社區(qū)矯正工作將由試點工作轉(zhuǎn)向全面推開,也必將需要人員和經(jīng)費的保障。

著力做好“四項工作”：

一是以化解矛盾糾紛為主線,著力做好社區(qū)人民調(diào)解工作。要把做好社區(qū)人民調(diào)解工作作為維護社區(qū)和諧穩(wěn)定的一條主線,認真抓好落實。各縣 (市、區(qū))的社區(qū)綜合服務(wù)站應(yīng)建立人民調(diào)解室,配備 1-2名人民調(diào)解員,配齊必要的辦公設(shè)施。要加強社區(qū)人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作,采取辦班培訓(xùn)、以會代訓(xùn)等多種形式,組織人民調(diào)解員學(xué)習(xí)黨和國家的方針政策、法律法規(guī),重點學(xué)習(xí)與工作和生活相關(guān)的法律知識,不斷提高工作技能。要堅持“調(diào)訪結(jié)合、以防為主”的方針,建立健全社區(qū)人民調(diào)解工作制度,定期對社區(qū)的鄰里關(guān)系、矛盾糾紛等情況進行排查,建立排查調(diào)處檔案,從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛,對疑難矛盾糾紛,及時向主管部門匯報,確保矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早解決。要根據(jù)社區(qū)矛盾糾紛的情況和特點,認真調(diào)解婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)性、多發(fā)性糾紛,同時有針對性地做好群體性事件和社會熱點糾紛的調(diào)解工作。要善于整合和利用社區(qū)司法行政基層的各種資源,積極發(fā)動社區(qū)司法行政干部、律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法制宣傳員參與調(diào)解工作,力爭做到一個司法所配備一名執(zhí)業(yè)律師,一個社區(qū)配備一名法律顧問,使法律服務(wù)人員把開展本職工作與化解糾紛有機結(jié)合起來,更好地維護穩(wěn)定,促進和諧,為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。

二是以服務(wù)社區(qū)居民為出發(fā)點,著力做好基層法律服務(wù)工作。要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作,積極發(fā)揮基層法律服務(wù)作用,為地方重點工程、項目建設(shè)、社區(qū)企業(yè)等提供法律服務(wù)?；鶎臃煞?wù)工作者要定期或不定期深入到社區(qū)進行矛盾糾紛排查,運用調(diào)解、說服教育等方式有效防控各類可能發(fā)生的矛盾糾紛,減少影響穩(wěn)定的不和諧因素。要切實幫助社區(qū)群眾解決涉法涉訴問題,通過受聘法律顧問、訴訟和非訴訟代理等方式,進一步向基層延伸法律服務(wù)的觸角,認真開展轄區(qū)內(nèi)政府及各行政管理部門、社區(qū)委員會、企 (事)業(yè)單位、個體工商戶、個人合伙組織的法律顧問工作。要建立和完善行業(yè)誠信制度,不斷強化隊伍管理,加大監(jiān)督管理力度,加強基層法律服務(wù)隊伍的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律建設(shè),樹立文明執(zhí)業(yè)、誠信為本、操守為重的觀念,形成自律與他律的有機結(jié)合。要依托司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)建立縣 (區(qū))法律援助工作站,及時受理經(jīng)濟困難群眾有關(guān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、勞動報酬、工傷、家庭暴力、社會救濟保障等與民生密切相關(guān)的法律問題。要在大專院校學(xué)生中發(fā)展法律援助志愿者,在法律援助機構(gòu)的指導(dǎo)下,不定期地深入社區(qū)解答人民群眾法律咨詢,代寫法律文書,承辦簡易的法律援助案件,最大限度地滿足社區(qū)居民的法律援助需求。

三是以增強法制觀念為重點,著力做好社區(qū)法制宣傳工作。按照“六五”普法規(guī)劃和依法治市綱要的部署和要求,以“法律六進”活動為載體,大力開展“法律進社區(qū)”活動,不斷把全市民主法治社區(qū)創(chuàng)建活動引向深入,爭取到“十二五”結(jié)束,全市有 95%的社區(qū)達到縣區(qū)級民主法治單位標(biāo)準。要進一步健全民主法治社區(qū)創(chuàng)建活動組織網(wǎng)絡(luò),逐步建立市地、縣區(qū)、街道、居委會四級普法依法治理工作機構(gòu),形成橫向到邊、縱向到底,責(zé)任明確、運行高效的組織網(wǎng)絡(luò)。要積極探索社區(qū)法制宣傳教育新途徑,逐步實現(xiàn) “十個一”,即每個社區(qū)設(shè)立一個法制宣傳櫥窗,建立一個法律圖書角,公示一部預(yù)約法律服務(wù)聯(lián)系電話,建立一套居民學(xué)法制度,在社區(qū)中開展給外來暫住流動人口一封信活動,每周法律一題在社區(qū)居民進出比較集中的地方進行展示,制作一張全年法律進社區(qū)時間推進表,建立社區(qū)法制學(xué)校或開設(shè)社區(qū)法制課堂,建立一個普法廣場或法制公園,建立一支法制宣傳教育志愿者隊伍。要充分調(diào)動全社會積極性,整合法制宣傳教育資源,發(fā)揮高校法律院 (系)師資力量。要強化律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者面向社區(qū)服務(wù)的責(zé)任,配合志愿者隊伍,積極開展法制宣傳、法律服務(wù)工作。要進一步完善社區(qū)法律服務(wù)體系,建立由公安派出所、街道司法所、調(diào)委會、社區(qū)法律志愿者及物業(yè)、城管等業(yè)務(wù)骨干組成的法律服務(wù)工作站,為社區(qū)居民提供法律咨詢、調(diào)解民間糾紛等便利及時的法律服務(wù),重點對社區(qū)居民特別是加強外來務(wù)工、老年人和下崗職工的法制宣傳教育,有條件的社區(qū)可建立外來務(wù)工人員法制學(xué)校,社區(qū)居委會可以與外來務(wù)工人員簽訂“遵紀守法承諾書”,達到自我教育、自我管理、自我約束的目的。

四是以維護社會穩(wěn)定為目標(biāo),著力做好社區(qū)矯正和刑釋解教人員安置幫教工作。要加強對矯正對象的教育和管理工作,在教育內(nèi)容上,以矯正對象的思想改造為重點,不斷強化矯正對象的改造意識、回歸意識和遵紀守法意識;在教育方法上,要大力推行心理矯治等科學(xué)方式,要與大專院校的心理專業(yè)及治療單位建立工作聯(lián)系,定期對有心理疾病的矯正對象進行心理疏導(dǎo)和心理健康教育。要積極探索矯正對象的分類管理模式,建立矯正對象處遇分類管理制度,采取“一幫一”或“多幫一”等方式進行強度不同的處遇和管理。要嚴格登記報到、定期匯報、請銷假等制度,對矯正對象進行適度控制,防止矯正對象脫管、漏管和重新違法犯罪。要及時做好社區(qū)刑釋解教人員的安置幫教工作,會同公安機關(guān)集中對上一年度刑釋解教人員進行一次排查摸底,全面到位地落實幫教措施。同時,協(xié)調(diào)有關(guān)部門,認真解決刑釋解教人員安置中的有關(guān)落戶、低保、職業(yè)培訓(xùn)、一次性生活救濟等實際困難。在重要節(jié)日期間,要組織基層安置幫教工作機構(gòu)深入到監(jiān)獄、勞教所、看守所,開展多形式的幫教延伸活動,形成安置幫教的網(wǎng)絡(luò)體系,發(fā)揮合力作用,促進服刑在教人員的教育改造。

社區(qū)司法行政工作是社區(qū)工作的重要組成部分。司法行政部門要主動向黨委、政府匯報,主動與有關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通,努力爭取黨委、政府領(lǐng)導(dǎo),爭取有關(guān)部門在人、財、物等方面的大力支持和密切配合,為做好社區(qū)司法行政工作提供可靠保障。要從本地區(qū)的實際情況出發(fā),因地制宜,搞好社區(qū)司法行政工作的組織指導(dǎo),實行領(lǐng)導(dǎo)干部社區(qū)建設(shè)工作聯(lián)系點制度,明確人員、目標(biāo)、責(zé)任、措施,強化面對面指導(dǎo),提高工作指導(dǎo)水平?？h (市、區(qū))司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)司法所要加強與其他部門的協(xié)作配合,落實各項工作,保障社區(qū)司法行政工作健康發(fā)展,切實筑牢社區(qū)這個基層政權(quán)載體,使社區(qū)真正成為治安良好、管理有序、環(huán)境美潔、鄰里和諧、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

(見習(xí)編輯 遲 洋)