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（華東政法大學法律學院，上海200042）

國務(wù)院法制辦公室于2008年9月16日發(fā)布了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），從此拉開了我國行政復(fù)議體制改革的序幕。國務(wù)院在2010年11月8日發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中再次提出了“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進行行政復(fù)議委員會試點”的要求。目前，各地的行政復(fù)議委員會體制正在逐步建立和完善。2010年12月召開的全國行政復(fù)議年度工作會議上明確，《行政復(fù)議法》的修改工作已在進行之中。1可以預(yù)見，改革行政復(fù)議體制、建立和完善行政復(fù)議委員會制度將成為《行政復(fù)議法》修改中的重要內(nèi)容。然而，當前進行的行政復(fù)議委員會試點工作與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》確立的行政復(fù)議體制存在明顯區(qū)別。而且，各地行政復(fù)議委員會的試點仍在探索過程中，具體試點過程中還存在著很多“地方色彩”，其在統(tǒng)一性上還有待于進一步探討。因此加強對行政復(fù)議委員會體制的研究，就成為推進行政復(fù)議體制改革、完善我國行政復(fù)議制度的一個重要內(nèi)容。

一、我國行政復(fù)議體制的缺陷在于對“內(nèi)部監(jiān)督制度”的刻意追求

我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，除了國務(wù)院不直接受理行政復(fù)議案件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不承擔行政復(fù)議職責以外，幾乎所有的行政機關(guān)都能夠成為行政復(fù)議機關(guān)，從而使行政復(fù)議機關(guān)呈現(xiàn)出多層級、多部門、內(nèi)部化以及行政復(fù)議力量極度分散的局面。究其原因，在于國務(wù)院當時起草《行政復(fù)議法》的初衷，是將行政復(fù)議制度定位為“行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”。2所以，我國制定《行政復(fù)議法》的指導(dǎo)思想，是刻意回避其與司法活動之間的等同，著力將其打造成一個由上級對下級進行監(jiān)督的純粹的行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，實際將行政復(fù)議制度等同于一般的行政監(jiān)督制度，尤其是等同于層級監(jiān)督制度，而忽視了其解決行政糾紛、化解行政爭議的功能，導(dǎo)致這一制度向高度行政化發(fā)展。其所帶來的弊端也隨著實踐的推進逐步顯現(xiàn)。一是內(nèi)部審查機制的強化導(dǎo)致公正性不足。無論是由上級行政機關(guān)審查下級行政機關(guān)所作的具體行政行為，還是由作出具體行政行為的行政機關(guān)“自我審查”，都屬于“內(nèi)部操作”，使行政機關(guān)既當“運動員”，又成為執(zhí)法糾紛的“裁判員”，沒有任何外部力量的介入，嚴重違背了“自己不能做自己法官”的行政法準則，使得行政復(fù)議活動接受外部監(jiān)督的力度較弱，更有可能出現(xiàn)在案件審理過程中向被申請人傾斜，損害申請人的合法權(quán)益。加上我國行政機關(guān)上下級之間千絲萬縷的聯(lián)系和“相互照顧”，導(dǎo)致其公正性嚴重不足。二是處理行政復(fù)議事務(wù)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)缺乏獨立性。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，我國不設(shè)有專門的行政復(fù)議機關(guān)，具體行政復(fù)議事務(wù)由行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)負責，行政復(fù)議工作無法從行政機關(guān)的日常工作中剝離以保持獨立性。而具體履行行政復(fù)議職責的機構(gòu)，實際為各級政府以及政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，沒有獨立的復(fù)議決定權(quán)；復(fù)議決定實行“首長負責制”，難免受到首長意見的影響。這種“審者不決、決者不審”的決策方式，以及上級復(fù)議下級的運行機制，在實踐中廣受詬病，公民對行政復(fù)議普遍心存“官官相護”的疑慮。正是這種缺乏獨立性的行政復(fù)議體制，使行政復(fù)議制度應(yīng)有的對公民權(quán)利進行救濟的功能難以實現(xiàn)。三是對行政化的刻意追求致使保障公正的合理機制缺失。我國行政復(fù)議制度由于要刻意體現(xiàn)其內(nèi)部監(jiān)督的特點，從而使一些保障公正的機制在制度中難見蹤影。如片面強調(diào)書面審查而缺乏公開開庭審查機制、為體現(xiàn)行政首長負責而缺乏合議機制、為強化內(nèi)部監(jiān)督而缺乏審查人員的回避機制、為刻意追求行政審查程序的特點僅允許申請人和第三人查閱被申請人提供材料而對其復(fù)制權(quán)加以排斥等。這些對行政復(fù)議制度行政化的絕對追求，使其喪失了最基本的程序公正機制。

尤其值得指出的是，行政復(fù)議機關(guān)的過于廣泛以及非專業(yè)性導(dǎo)致行政復(fù)議力量嚴重不足，復(fù)議質(zhì)量難以保證。這也是我國行政復(fù)議體制最主要的癥結(jié)所在?！锻ㄖ分赋?，受現(xiàn)行行政管理體制的制約，我國行政復(fù)議機關(guān)較為分散。初步統(tǒng)計，有行政復(fù)議權(quán)的機關(guān)有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，區(qū)縣級人民政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，行政復(fù)議力量嚴重不足。同時，原本有限的行政復(fù)議資源被分散在各個政府工作部門中。由于行政管理工作的不同特點，政府工作部門的行政復(fù)議工作任務(wù)又很不平衡，有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦，行政復(fù)議資源不能得到優(yōu)化利用，加劇了行政復(fù)議資源的緊張，成為制約行政復(fù)議制度發(fā)揮應(yīng)有作用的瓶頸。正是將行政復(fù)議制度定位為“行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，將有限的行政復(fù)議資源分散在各個部門之中，從而難以發(fā)揮制度的整體效能。同時，行政復(fù)議機構(gòu)職能的多元化、非專門化也分散了其對行政復(fù)議工作投入的精力。政府法制機構(gòu)的職責遠非行政復(fù)議一項，它還承擔著監(jiān)督協(xié)調(diào)、備案審查、法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件起草、宣傳咨詢、法制研究等眾多“法定”事務(wù)；一些市縣更是在機構(gòu)改革中撤并復(fù)議機構(gòu)，將復(fù)議機構(gòu)和信訪、秘書、提案或督察科室合署辦公，復(fù)議機構(gòu)應(yīng)該具有的法定職責基本被淹沒或覆蓋。這樣一來，非復(fù)議工作擠占、侵蝕復(fù)議工作空間和時間的情況必然大量存在，而行政復(fù)議工作的質(zhì)量也就可想而知了。而且，行政復(fù)議人員的非專職化和非專業(yè)化也影響了行政復(fù)議工作的質(zhì)量。一般認為，行政復(fù)議工作人員就是行政復(fù)議機關(guān)中的公務(wù)員或者其他工作人員，并無任何特殊的資格限制，嚴重影響了行政復(fù)議工作的質(zhì)量。同時，行政復(fù)議的工作量大、待遇低，條件艱苦，也使一些素質(zhì)較高、較專業(yè)的人才逐漸從復(fù)議隊伍流失；而行政機關(guān)內(nèi)部頻繁或長期抽調(diào)復(fù)議人員、非正常地調(diào)整復(fù)議隊伍的做法，更加速了實際從事復(fù)議工作的人員數(shù)量萎縮，質(zhì)量下降，一些地方政府的復(fù)議隊伍已是青黃不接，復(fù)議工作難以為繼。3實踐中將適用法律、解決糾紛的行政復(fù)議工作與一般行政管理工作同樣看待，從而使行政復(fù)議的獨特要求和應(yīng)有的品格無法得到體現(xiàn)。由于一些復(fù)議機關(guān)所考慮的，并不是法律法規(guī)的正確適用和糾紛的合法解決，而是上下級機關(guān)之間的協(xié)調(diào)和互相照顧，以及對行政機關(guān)形象的片面維護，從而導(dǎo)致復(fù)議質(zhì)量不高、公民權(quán)利受損。

雖然經(jīng)過多年行政法治的推進，但行政復(fù)議制度在實踐中的運作卻不盡如人意?！拔覈F(xiàn)階段的行政管理狀況尚不盡如人意，行政復(fù)議制度又具有便民、快捷、不收費的特點，行政復(fù)議案件至少應(yīng)當保持在行政訴訟案件的2至3倍，才算基本上達到制度設(shè)計的本來目標”，但實際情況卻是“行政復(fù)議制度的功能遠未發(fā)揮到理想狀態(tài)，相反此前《行政復(fù)議條例》曾經(jīng)經(jīng)歷的由初期短暫的社會期望到后期長久的社會失望的困境，又漸漸顯露端倪”。4由于社會轉(zhuǎn)型期行政爭議的復(fù)雜性與多樣性，以及相應(yīng)制度設(shè)計本身的局限，行政復(fù)議在實際運行中的狀況非常尷尬。如實踐中有70％的行政爭議案件未經(jīng)行政復(fù)議便直接進入行政訴訟，5就鮮明地說明了行政復(fù)議制度的實際運行狀況。而將行政復(fù)議與信訪進行比較，其數(shù)量更是懸殊得驚人。應(yīng)當說，行政復(fù)議作為行政救濟制度的重要組成部分，與行政訴訟、信訪制度一樣，都是相對人維權(quán)的法定途徑。相對于行政訴訟，行政復(fù)議具有方便、快捷、不收費等優(yōu)點；相對于信訪，行政復(fù)議更具法律程序的保障。因此，行政復(fù)議本應(yīng)具備的經(jīng)濟、便利、快捷以及專業(yè)的特征與優(yōu)勢，決定了當公民與行政機關(guān)發(fā)生爭議時，其首選的救濟途徑理應(yīng)是行政復(fù)議，而不應(yīng)當是行政訴訟或者信訪。但現(xiàn)實中的情況卻恰恰相反，行政救濟格局呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的狀態(tài)。6在我國，通過行政復(fù)議途徑每年解決的行政爭議是8萬件左右，而近年來行政訴訟案件數(shù)每年平均在10萬件左右。但在其他國家，行政復(fù)議的數(shù)量遠遠超過行政訴訟案件，在美國是24∶1，日本大約為8∶1，韓國約為7∶1。7行政復(fù)議是解決行政糾紛的主渠道，只有一小部分爭議才最終進入訴訟程序。由此可見，我國行政復(fù)議制度的專業(yè)優(yōu)勢沒有能夠得到充分發(fā)揮，照理也應(yīng)當成為解決行政爭議主渠道的行政復(fù)議制度卻時時被人冷落。而且，即使被申請復(fù)議的案件，其維持率一般都在50％以上，從而更使公民對行政復(fù)議產(chǎn)生一種畏懼感。一位法官曾經(jīng)從審判經(jīng)驗角度指出，通過審理先經(jīng)過行政復(fù)議又提起行政訴訟的案件可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議大多是以復(fù)議機關(guān)的維持決定為結(jié)果的，這樣的結(jié)果無疑使行政復(fù)議制度在一定程度上形同虛設(shè)。8這種現(xiàn)象說明，行政復(fù)議制度還難以起到定分止爭的作用，還無法提供有效的權(quán)利救濟和保障。因此，針對我國行政復(fù)議體制的缺陷與實踐中的問題，如何進行體制創(chuàng)新就成為走出行政復(fù)議困境的一個重要課題。

二、建立行政復(fù)議委員會是走出行政復(fù)議困境的體制創(chuàng)新之舉

近年來，我國行政復(fù)議制度的種種體制缺陷，以及由這些缺陷導(dǎo)致行政復(fù)議被人稱為“維持會”以及“官官相護”濃厚的問題，引起國務(wù)院的高度重視。在2006年12月召開的全國行政復(fù)議工作會議上，國務(wù)院對“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會的試點”作出了具體部署。國務(wù)院法制辦公室于2008年9月發(fā)布的《通知》中指出：“根據(jù)行政管理體制改革的要求和步驟，在行政復(fù)議委員會試點過程中探索并逐步推行相對集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮，也是在不大規(guī)模增加現(xiàn)有編制的前提下，加強行政復(fù)議力量的途徑?！笨梢?，行政復(fù)議委員會試點的目標之一，就是“強化政府依法解決行政爭議的功能”，這應(yīng)當是行政復(fù)議體制創(chuàng)新的目標所在。

（一）國外和我國臺灣地區(qū)行政復(fù)議委員會的經(jīng)驗

從世界范圍來看，行政審查制度已經(jīng)與司法審查制度形成了各有分工、密切合作、廣為銜接的共生共存的關(guān)系。而具有專業(yè)和效率優(yōu)勢的行政審查，在經(jīng)濟全球化和福利國家現(xiàn)象進一步蔓延的情況下，已為傳統(tǒng)司法審查所不可替代。9行政審查機構(gòu)的獨立與公正、對專業(yè)化的要求，以及采用的保障公正解決行政爭議的制度，是世界各國和地區(qū)行政審查制度得到民眾認可的理由所在。在與我國行政復(fù)議委員會試點工作相類似的制度方面，韓國的行政審判委員會和我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會制度，非常值得我們關(guān)注。

韓國《行政審判法》規(guī)定，原則上以做出行政行為的行政機關(guān)的上級機關(guān)為復(fù)議機關(guān)。在各種復(fù)議機關(guān)之下，均設(shè)置了行政審判委員會。該委員會不是一個單純依附于行政復(fù)議機關(guān)的咨詢機關(guān)，而是實際上承擔著審理復(fù)議案件并最終得出復(fù)議裁決結(jié)論的職責。行政審判委員會針對當事人的復(fù)議申請終結(jié)審理之后，應(yīng)當以決議的形式確定裁決的內(nèi)容，并通知復(fù)議機關(guān)。而復(fù)議機關(guān)接到行政審判委員會的通知之后，應(yīng)當毫不遲疑地依照行政審判委員會的決議內(nèi)容，做出最終的裁決。應(yīng)當注意的是，根據(jù)《行政審判法》第31條，復(fù)議機關(guān)必須“依照”行政審判委員會的決議內(nèi)容，即必須受行政審判委員會關(guān)于復(fù)議結(jié)論的決議的羈束，不得做出與其內(nèi)容不同的裁決。這一規(guī)定無疑加大了行政審判委員會在復(fù)議中的自主性和獨立性。同時，《行政審判法》在各行政審判委員會的構(gòu)成上做了較為詳細的規(guī)定。地方行政審判委員會由15名以內(nèi)的委員組成，委員長由復(fù)議機關(guān)負責人擔任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。國務(wù)總理行政審判委員會由50名以內(nèi)的委員組成，委員長由法制處處長擔任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。無論是地方行政復(fù)議機關(guān)下設(shè)的行政審判委員會，還是國務(wù)總理行政審判委員會，其委員除了是復(fù)議機關(guān)的公務(wù)員（地方行政審判委員會的情形下）或者是總統(tǒng)令規(guī)定的行政機關(guān)的公務(wù)員（國務(wù)總理行政審判委員會的情形下）之外，都必須是符合下屬條件的人士：有律師資格的人士、在高等教育法第2條第1項或者第3項規(guī)定的學校中擔任或者曾經(jīng)擔任教授法律學等的副教授以上職務(wù)的人士以及曾是行政機關(guān)4級以上公務(wù)員的人士或者其他有行政復(fù)議知識和經(jīng)驗的人士。而且，行政審判委員會開會時，必須有過半數(shù)的來自復(fù)議機關(guān)外部且符合上述三項條件之一的人士參加。國務(wù)總理行政審判委員會還設(shè)有兩名常任委員，作為特別職務(wù)國家公務(wù)員，由法制處處長在3級以上公務(wù)員并有3年以上工作經(jīng)驗的人士以及其他有豐富的行政復(fù)議知識和經(jīng)驗的人士中推薦，經(jīng)國務(wù)總理同意后，由總統(tǒng)任命。委員會會議需由組成人員中的過半數(shù)出席并有過半數(shù)出席人員的贊成，方可以形成最終的決議。此外，為保證各委員能夠公正地審理案件，防止與相關(guān)案件或者當事人存在特殊牽連而影響案件的審理，法律還規(guī)定了詳細的委員回避制度，同時，還明確規(guī)定了行政審判委員會的組織、運作以及委員的任期、身份保障等由總統(tǒng)令予以規(guī)定。10由此可見，韓國通過《行政審判法》的明確規(guī)定，強化了行政審判委員會的獨立性和權(quán)威性，再加上一些準司法程序的引入（如回避、口頭審理等），使行政復(fù)議的公正性得到了保障。

我國臺灣地區(qū)共設(shè)置了60個訴愿機關(guān)。在“中央”一級，共有“行政院”以及包括“財政部”、“經(jīng)濟部”、“內(nèi)政部”等所屬部門在內(nèi)的34個訴愿機關(guān)；在“地方”一級，共有“省”、“市”、“縣”政府26個訴愿機關(guān)。地方政府所屬部門不再專門設(shè)置訴愿機關(guān)，而由政府集中力量辦理訴愿案件。訴愿機關(guān)的案件承辦機構(gòu)，一律采取訴愿審議委員會的形式。以臺北市為例，臺北市政府的訴愿委員會由十七位委員組成，按照法律規(guī)定應(yīng)當有二分之一以上的委員是專家，但臺北市的訴愿委員會實際上專家占2/3的比例。11我國臺灣地區(qū)“訴愿法”第52條規(guī)定：“各機關(guān)辦理訴愿案件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會委員，由本機關(guān)高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數(shù)不得少于二分之一。訴愿審議委員會組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之?！痹摲ǖ?3條規(guī)定：“訴愿決定應(yīng)經(jīng)訴愿審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數(shù)之出席，出席委員過半數(shù)之同意行之?！迸c韓國基本一致的是，訴愿審議委員會作為受理訴愿機關(guān)的內(nèi)部單位，不具有機關(guān)的地位，并且訴愿決定是以復(fù)議機關(guān)名義對外行文。依照“訴愿法”的整體精神，委員會之決定采取多數(shù)決而毫無例外，應(yīng)認為機關(guān)首長無論對本機關(guān)職員之兼任委員者，還是對自外界遴選的委員，均不得影響其獨立判斷。訴愿委員會采取混合組成方式，即要兼顧業(yè)務(wù)專長和客觀公正，并增強訴愿決定的公信力。12

韓國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗表明，通過建立由多方人士組成的行政復(fù)議委員會制度，可以汲取社會資源審理行政復(fù)議案件。同時，通過行政復(fù)議委員會制度所形成的專業(yè)性和權(quán)威性，可以有效地保障行政復(fù)議的公正性和公信力，增強公眾對行政復(fù)議決定的可接受程度。而我國目前所進行的以“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會試點，正是在總結(jié)我國行政復(fù)議制度的成敗得失，并在借鑒這些有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行的。

（二）我國行政復(fù)議委員會試點的實踐在一定程度上實現(xiàn)了體制創(chuàng)新

對于行政復(fù)議制度自身存在的諸多問題，理論和實踐部門都嘗試從不同角度予以解決，尤其是實踐部門對于改革行政復(fù)議制度表示了極大的興趣和熱情，近年來諸如敞門接待、網(wǎng)上申請、積極受案、實地調(diào)查、陽光聽證、多元結(jié)案等措施都是各地對行政復(fù)議制度改革的積極探索。13這其中由國務(wù)院出面開展的行政復(fù)議委員會的試點工作尤其為相關(guān)部門所重視。

根據(jù)《通知》的要求，必須“探索建立政府主導(dǎo)、社會專家學者參與的行政復(fù)議工作機制。行政復(fù)議委員會可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應(yīng)當由本級政府領(lǐng)導(dǎo)擔任，副主任委員由本級政府法制機構(gòu)負責人擔任，一般委員可以由經(jīng)遴選的專職行政復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學者等外部人員擔任。行政復(fù)議委員會可以下設(shè)辦公室，與行政復(fù)議機構(gòu)合署辦公，具體負責受理、審查行政復(fù)議案件以及行政復(fù)議委員會的其他日常工作”。這就為各地行政復(fù)議委員會試點工作明確了基本的框架。根據(jù)這一思路，試點地區(qū)的省、市、縣均設(shè)立相應(yīng)的行政復(fù)議委員會審理行政復(fù)議案件，在一定程度上實現(xiàn)了行政復(fù)議體制上的創(chuàng)新。

根據(jù)實踐的情況，行政復(fù)議委員會試點在優(yōu)化行政復(fù)議資源、保證行政復(fù)議質(zhì)量、提升行政復(fù)議公信力等方面取得了明顯的效果。第一，吸收外部力量參與行政復(fù)議案件審理，保障行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。黑龍江省行政復(fù)議委員會試點較好地解決了因行政復(fù)議職能分散導(dǎo)致行政復(fù)議人力資源分散、辦案力量不足的問題，按照科學決策、民主決策、依法決定的要求，根據(jù)專業(yè)特長，選擇人大代表、政協(xié)委員、法學專家、執(zhí)業(yè)律師、相關(guān)行政復(fù)議人員參與具體案件的研究處理，并按照民主集中制原則行使決策權(quán)，既可以監(jiān)督政府依法行使職責，保證案件處理的公平、公正，也可以有效解決單純由上級主管部門裁決案件使公民產(chǎn)生“官官相護”的疑慮，增強了行政復(fù)議決定的說服力和社會公信力。北京市現(xiàn)已聘請30位學有所長的專家學者任非常任委員，直接主持案件聽證，并進行實地調(diào)查取證等工作，同時還建立了非常任委員工作考核評價機制。截止2010年上半年，北京市政府行政復(fù)議委員會共召開行政復(fù)議案件審理會議18次，審議重大、疑難行政復(fù)議案件44件。哈爾濱市行政復(fù)議委員會中的市政府以外的“外部委員”，占委員總數(shù)比例高達81％。目前，全市行政復(fù)議受案量已經(jīng)大大超過全市行政訴訟案件數(shù)量。行政復(fù)議委員會相對獨立的審理地位，老百姓較為認可，權(quán)衡后多數(shù)愿意找上門。第二，實現(xiàn)了行政復(fù)議資源的集中與優(yōu)化，行政復(fù)議的獨立性得到了強化。黑龍江省行政復(fù)議委員會采取集中受理、集中審查、集中決定依法應(yīng)當由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復(fù)議案件，省政府和省直單位不再單獨受理、審查、決定行政復(fù)議案件，省政府和省直單位分別按照行政復(fù)議委員會主任委員或者行政復(fù)議委員會決定意見作出行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議委員會辦公室送達案件當事人。廣東省中山市所有案件均由行政復(fù)議委員會獨立審理和議決，原行政復(fù)議機關(guān)不再參與。第三，保證了復(fù)議案件的質(zhì)量。如在2009年全國行政復(fù)議平均糾錯率為33.59％的情況下，黑龍江省政府行政復(fù)議委員會的糾錯率已經(jīng)達到47％，不僅遠遠高于全國平均水平，也比實行行政復(fù)議委員會制度以前該省各政府部門分別辦理行政復(fù)議案件的糾錯率僅為8.5％的比例高出幾倍。同時，以前的行政復(fù)議維持率在90％以上，而現(xiàn)在維持率只有28％。其創(chuàng)新行政復(fù)議體制機制的成果，是在已審結(jié)的案件中沒有一起訴訟的，沒有一起信訪的，真正實現(xiàn)了定分止爭、案結(jié)事了。同樣，自2009年中山市開展試點以來，經(jīng)過行政復(fù)議之后再去法院行政訴訟的，行政復(fù)議決定沒有一起被撤銷。第四，行政復(fù)議逐漸成為解決行政爭議的主渠道。自2009年至2010年5月中旬，黑龍江省政府及其部門受案807件，案件量比2008年同期上升明顯。另外，2010年前4個月，按照行政復(fù)議委員會機制運轉(zhuǎn)的中山市，行政復(fù)議受案數(shù)同比增長近3倍，達240宗。這一受理數(shù)量超出同級法院20％，而同期信訪案件則下降10％。14對此，國務(wù)院法制辦負責人也表示，在土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、勞動社會保障、信息公開等社會熱點領(lǐng)域，群眾越來越傾向于選擇行政復(fù)議作為理性維權(quán)的重要途徑。15這表明，我國行政復(fù)議委員會試點工作已經(jīng)取得初步成效，其公信力正在在逐步復(fù)蘇，社會公眾的可接受程度也在逐日提升。

筆者認為，我國行政復(fù)議委員會的試點為行政復(fù)議制度逐步走向獨立和公正奠定了基礎(chǔ)。行政復(fù)議委員會的構(gòu)建將行政復(fù)議工作從現(xiàn)有的各部門中剝離出來，有了自己的組織和機構(gòu)，勢必會在政府組織中凸顯自己的功能和作用，這就直接促進了行政復(fù)議制度的獨立化發(fā)展。另外，根據(jù)目前試點的情況，行政復(fù)議委員會對于對行政復(fù)議案件最終結(jié)果具有不同程度上的決定權(quán)，這就使得行政復(fù)議委員會成員更能充分表達自己對于案件審理的意見。同時，借助行政復(fù)議委員會的設(shè)立統(tǒng)合分散在政府各個部門內(nèi)的行政復(fù)議力量，可以達到在不增加行政復(fù)議人員、經(jīng)費的基礎(chǔ)上迅速提升行政復(fù)議工作的地位，彰顯其獨立地位。而且，通過引入社會力量，吸收專業(yè)法律人士參與案件的審理工作，可以實現(xiàn)法律專業(yè)知識和行政管理經(jīng)驗的統(tǒng)一，從而在實質(zhì)上使行政復(fù)議質(zhì)量提高，更能保證結(jié)果上的公正和權(quán)威。因此，由國務(wù)院為主導(dǎo)推進的行政復(fù)議委員會制度試點，為我國行政復(fù)議制度的進一步改革創(chuàng)造了一個契機。行政復(fù)議制度不僅僅具有對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督功能，而且主要具有解決行政爭議、實現(xiàn)社會和諧的功能。這一理念在我國行政復(fù)議委員會制度的試點過程中已經(jīng)得到了逐步彰顯。

三、修改《行政復(fù)議法》促進行政復(fù)議委員會體制的規(guī)范化和法治化

行政復(fù)議體制改革的影響不僅僅局限在行政復(fù)議組織的調(diào)整上，而且對于行政復(fù)議制度的整體改革都有推動作用。特別是行政復(fù)議委員會的設(shè)立，對于我國行政復(fù)議制度的理念可以說是起到了一種顛覆性的作用。行政復(fù)議委員會的設(shè)計是基于行政復(fù)議應(yīng)當是一種準司法性質(zhì)活動的理念，其與《行政復(fù)議法》中對于行政復(fù)議僅僅是一種“內(nèi)部監(jiān)督制度”的定位截然不同。行政復(fù)議委員會的設(shè)立，使行政復(fù)議制度逐步擺脫了行政化的色彩，增加了行政復(fù)議案件審理的公平性，更加注重了公民權(quán)益的保障，也更有益于化解行政爭議。我們應(yīng)當擯棄原先的“行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度”的理念，在各地行政復(fù)議委員會試點的基礎(chǔ)之上進一步深化，以化解行政糾紛、解決行政爭議和對公民權(quán)利進行有效救濟為主的思想去設(shè)計行政復(fù)議體制。因此，通過法律的方式確立行政復(fù)議委員會制度，從而使其進一步規(guī)范化和法治化，就成為《行政復(fù)議法》修改中的一個重要內(nèi)容。

第一，改革我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制，優(yōu)化行政復(fù)議資源。改革的主要內(nèi)容，就是基本取消各級政府主管部門的行政復(fù)議管轄權(quán)，確立以縣級以上政府為主的行政復(fù)議體制。因此，法律應(yīng)當規(guī)定，在國務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）政府逐級設(shè)立行政復(fù)議委員會，并在行政復(fù)議委員會之下設(shè)行政復(fù)議辦公室作為其常設(shè)機構(gòu)，也具有對行政復(fù)議委員會所管轄之外案件的管轄權(quán)。當然，一些專業(yè)性較強的部門（如商標、專利等）可以保留行政復(fù)議權(quán)。通過這樣的改革，一是可以使各級政府部門逐層進行行政復(fù)議而產(chǎn)生的行政復(fù)議力量分散的局面得到較為徹底的改變，實現(xiàn)行政復(fù)議資源的集中和優(yōu)化；二是可以消除政府部門復(fù)議自己所主管部門的行政行為因“條條管轄”而產(chǎn)生的不公正現(xiàn)象，保證復(fù)議結(jié)果的公正。

第二，明確行政復(fù)議委員會的地位與組成。曾有學者建議撤銷各行政機關(guān)辦理行政復(fù)議的職權(quán)，按照省以下垂直管理的模式，從中央到地方設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會。16但筆者認為，設(shè)立完全獨立于政府之外的行政復(fù)議委員會既不符合我國國情，也與國務(wù)院要求的“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與、民主決策”的行政復(fù)議體制改革方向不符。因此，應(yīng)當在保證行政復(fù)議委員會獨立性和公正性的前提下，在縣級以上政府設(shè)置與各級政府相配套的行政復(fù)議委員會。在此基礎(chǔ)上，明確各級政府與行政復(fù)議委員會的關(guān)系，即對于行政復(fù)議委員會依法作出的決定，各級政府應(yīng)當執(zhí)行，并以政府的名義對外作出行政復(fù)議決定。政府對于行政復(fù)議委員會的決定有異議的，可以書面提出要求召開行政復(fù)議委員會會議進行審查，并可派員參與會議討論，但沒有表決權(quán)。行政復(fù)議委員會的最終決定為行政復(fù)議決定。同時，在行政復(fù)議委員會的組成上，應(yīng)當明確規(guī)定學者、專家和政府以外的法律實務(wù)部門的人數(shù)的比例不得少于總數(shù)的二分之一。這樣既保證了我國行政復(fù)議體制改革與我國現(xiàn)行行政管理體制相適應(yīng)，又保證了行政復(fù)議委員會的相對獨立。更重要的是，這與我國現(xiàn)行實踐中行政復(fù)議委員會的試點內(nèi)容基本一致，保持了制度實踐與發(fā)展的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三，明確區(qū)分行政復(fù)議委員會及其辦公室的審理權(quán)限，實現(xiàn)繁簡分流?！锻ㄖ方ㄗh：“區(qū)別輕重緩急，探索不同案件的不同運行模式。要明確行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議委員會辦公室的職責分工，在充分探索的基礎(chǔ)上，明確哪些案件可以由行政復(fù)議委員會辦公室直接審理并以行政復(fù)議機關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件需要由行政復(fù)議委員會辦公室審查后提出初步處理意見，經(jīng)行政復(fù)議委員會審議后以行政復(fù)議機關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件在行政復(fù)議委員會審議的基礎(chǔ)上還需要行政復(fù)議機關(guān)首長批準或者經(jīng)集體討論后以行政復(fù)議機關(guān)名義作出行政復(fù)議決定?！睂Υ耍鞯貙嵺`情況不一。如北京市沒有按照《通知》的建議做出區(qū)分，僅僅要求重大復(fù)雜的案件要經(jīng)過行政復(fù)議委員會審議，且審議的結(jié)果屬于參考性質(zhì)。貴州省則基本按照《通知》進行，將案件按不同層次審理；在前兩個層次中，行政復(fù)議委員會及其辦公室雖然是以行政復(fù)議機關(guān)的名義作出行政復(fù)議決定，但擁有實際的議決權(quán)；在第三層次的案件審理中行政復(fù)議委員會的決定處于咨詢參考地位。中山市則直接明確行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議案件的議決機構(gòu)，行政復(fù)議機關(guān)需要遵循行政復(fù)議委員會的決議，行政復(fù)議委員會實質(zhì)為行政復(fù)議的決定機關(guān)。筆者認為，法律應(yīng)當對行政復(fù)議委員會審理的范圍作出明確規(guī)定，明確重大復(fù)雜的案件由行政復(fù)議委員會審理，而一般案件則可以由行政復(fù)議委員會辦公室進行審理，并都以所在政府的名義作出行政復(fù)議決定，從而將行政復(fù)議案件繁簡分流，實現(xiàn)行政復(fù)議的公正和效率在一定程度上統(tǒng)一。

第四，行政復(fù)議委員會或行政復(fù)議辦公室設(shè)專職行政復(fù)議人員。《行政復(fù)議法實施條例》明確要求行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當配備專職行政復(fù)議人員。在行政復(fù)議委員會的試點工作中，行政復(fù)議委員會的委員成員包括政府人員，也包括以法律專家為主的社會人士，沒有提到專職行政復(fù)議人員的配備。試點單位試圖通過引入法律專家等社會力量解決這一問題。而且，從試點情況看，對于一般的行政復(fù)議案件采用委員集體討論的不多，而是由行政復(fù)議辦公室復(fù)議人員處理，這就產(chǎn)生了對專業(yè)行政復(fù)議人員的需求。由于行政復(fù)議委員會兼職委員都有本職工作，不可能專門從事行政復(fù)議工作，行政復(fù)議的日常運轉(zhuǎn)應(yīng)由行政復(fù)議委員會或辦公室的專職工作人員進行。因此，筆者認為修改后的《行政復(fù)議法》應(yīng)當明確規(guī)定專職行政復(fù)議人員的配備，并規(guī)定其應(yīng)當具備的專業(yè)素質(zhì)（如通過國家司法考試等）。

第五，以公正解決行政爭議為核心，完善行政復(fù)議委員會及其辦公室審理、決定行政復(fù)議的程序。目前實踐中各地行政復(fù)議委員會審理、議決行政復(fù)議案件的具體程序不盡一致，這種根據(jù)各地特點所進行的探索無可厚非。然而，作為一項行政救濟制度，其程序理應(yīng)統(tǒng)一。為此，應(yīng)當以保證行政爭議的依法解決、行政糾紛的公正化解為基本目標，構(gòu)建行政復(fù)議委員會審查啟動程序，委員會會議公開審理程序、議決程序，行政復(fù)議機關(guān)以行政復(fù)議委員會議決內(nèi)容作出行政復(fù)議決定的程序以及行政復(fù)議委員會委員告知程序、申請或主動回避程序等，從而保障行政復(fù)議委員會體制的有效運行。

第六，明確行政復(fù)議委員會的責任機制。一般而言，行政復(fù)議委員會以集體討論、民主表決的方式作出行政復(fù)議決定，理應(yīng)由集體負責。然而，不能排除個別委員有可能出現(xiàn)濫用職權(quán)、阻擾正確的行政復(fù)議決定的作出或者嚴重違反公正立場的行為（如私下會見當事人、非正常地透露會議信息等），因此建議在修改后的《行政復(fù)議法》中建立行政復(fù)議委員會委員責任追究制度，行政復(fù)議委員如有明顯違紀違法行為的，或者行為明顯不當?shù)?，?yīng)依法追究法律責任，其中包括委員資格的取消等。

我國行政復(fù)議制度的改革，應(yīng)當以強化行政復(fù)議的解決行政爭議功能為主要目標。要實現(xiàn)這一點，就應(yīng)當在制度上保證行政復(fù)議公正性的有效實現(xiàn)?！耙粋€法治國家，如果把法律救濟請求跟消極后果捆綁在一起，就不僅會給公民留下可怕的印象，而且也違背了廣義上的信賴保護原則，并且還會讓人懷疑，這種救濟，實際就是對那些不愿意痛快地忍受不利行政行為的相對人的‘懲罰’?！?7因此，由國務(wù)院為主導(dǎo)推進的行政復(fù)議委員會制度的構(gòu)建，不僅為現(xiàn)階段我國行政復(fù)議工作的科學化奠定了基礎(chǔ)，更為重要的是，為我國行政制度功能的發(fā)揮提供了一個契機，更為我國《行政復(fù)議法》的修改與完善提供了相當豐富的實踐基礎(chǔ)?？梢哉f，我國行政復(fù)議委員會體制的實踐和今后行政復(fù)議體制的改革，將是我國行政復(fù)議制度的價值功能得以充分發(fā)揮的重要起點。

注：

1《行政復(fù)議法修改進程緊鑼密鼓》，《法制日報》2010年12月20日。

2原國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇1998年10月27日在九屆全國人大常委會第五次會議上所作的《關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）的說明〉》。

3劉東生：《行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第8卷），法律出版社2005年版，第345-347頁。

4、9方軍：《論中國行政復(fù)議的觀念更新和制度重構(gòu)》，《外國法譯評》2004年春季號。

5《遭遇行政糾紛申請行政復(fù)議應(yīng)是您的首選》，《法制日報》2009年2月19日。

6行政相對人通過信訪申訴的案件數(shù)量居高不下，遠遠超過行政復(fù)議量。1994-2004年，全國縣級以上黨政機關(guān)的信訪量持續(xù)上升，2000年突破1000萬件（人）次的大關(guān)，達到1024萬件（人）次，2005年以后雖然有所下降，但仍在1000萬件（人）次以上的高位運行，與行政復(fù)議量形成了鮮明的對比，以2005年為例，信訪量達到1265.6萬件，而同年行政復(fù)議案件只有90624件。這其中有相當比例的信訪案件本來屬于行政復(fù)議范圍，依法應(yīng)當并且可以通過行政復(fù)議解決的，這類潛在的行政復(fù)議案件是實際發(fā)生的行政復(fù)議案件的好幾倍。參見金國坤：《行政復(fù)議委員會：行政復(fù)議困局的突破口》，《國家行政學院學報》2009年第6期。

7劉曉鵬：《政府強化“自我糾錯”依法化解行政爭議》，《人民日報》2007年8月2日。

8賀榮：《行政爭議解決機制研究》，中國人民大學出版社2008年版，第248頁。

10參見呂艷濱：《韓國的行政復(fù)議制度》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第400-403頁。

11劉莘：《臺灣訴愿制度見聞錄》，《法制日報》2010年10月20日。

12李洪雷：《我國臺灣地區(qū)的訴愿制度》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第551頁。

13《地方涌動優(yōu)化行政復(fù)議創(chuàng)新潮》，《法制日報》2009年2月19日。

14參見《黑龍江創(chuàng)新行政復(fù)議方式力克“官官相護”》，《法制日報》2010年6月1日；《行政復(fù)議委員會應(yīng)運崛起》，《法制日報》2010年7月1日；《行政復(fù)議糾錯率高達47％》，《法制日報》2010年8月6日；《中山市創(chuàng)新行政復(fù)議制度》，《法制日報》2011年1月6日。

15《行政復(fù)議委員會12個省區(qū)市試點有效化解“官民”糾紛》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/ 06/c_12415180.htm，2011年1月19日訪問。

16周婉玲：《試論我國行政復(fù)議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第64頁。

17[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》（第5版），莫光華譯，法律出版社2003年版，第126頁。