肖沛權(quán) (中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 北京 100088) ■文

我國刑事法律援助制度改革若干問題探討

肖沛權(quán) (中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 北京 100088) ■文

Several Issues in Criminal Legal A id Reform in China

刑事法律援助制度是指國家在刑事司法制度運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上,對因經(jīng)濟(jì)困難或者其他因素而難以通過一般意義上的法律救濟(jì)手段保障自身基本社會權(quán)利的社會弱者,減免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律保障制度①參見張耕主編：《法律援助制度比較研究》,法律出版社 1997年版,第 4頁。。刑事法律援助制度作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)司法公正、保障人權(quán)的重要制度,已為聯(lián)合國人權(quán)國際公約所確認(rèn)②聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第 14條第 3款規(guī)定：“在制定對他提出的任何刑事指控時,人人完全平等地享有下列最低限度的保證：(d)出席受審并親自替自己辯護(hù)或經(jīng)由他自己所選擇的法律援助進(jìn)行辯護(hù);如果他沒有法律援助,要通知他享有這種權(quán)利;在司法利益有此需要的案件中,為他指定法律援助,而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中,不要他自己付費(fèi)?！鞭D(zhuǎn)引自楊宇冠、楊曉春編著：《聯(lián)合國刑事司法準(zhǔn)則》,中國人民公安大學(xué)出版社 2003年版,第 434頁。。我國的刑事法律援助的內(nèi)容主要由《刑事訴訟法》、新《律師法》以及《法律援助條例》規(guī)定?！斗稍鷹l例》的頒布,更是標(biāo)志著刑事法律援助制度在我國的全面確立。從我國刑事法律援助制度的運(yùn)行情況來看,當(dāng)前立法關(guān)于刑事法律援助的相關(guān)規(guī)定已不能完全適應(yīng)司法實(shí)踐的需要,亟待進(jìn)一步改革和完善。為此,筆者擬就刑事法律援助改革完善的若干問題略陳管見。

一、刑事法律援助的責(zé)任主體

刑事法律援助領(lǐng)域中的責(zé)任主體,是指在刑事訴訟中為因經(jīng)濟(jì)困難或其他因素而難以獲得法律服務(wù)的社會弱者提供刑事法律援助的責(zé)任承擔(dān)者。責(zé)任主體歸屬是刑事法律援助制度的基礎(chǔ)問題,也是刑事法律援助的受援人獲得法律幫助的根據(jù),直接影響受援人合法權(quán)益是否有效實(shí)現(xiàn)。

(一)刑事法律援助責(zé)任主體的歷史沿革

刑事法律援助制度并非自古有之,而是刑事法制觀念發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。它在西方社會產(chǎn)生與發(fā)展的歷史,經(jīng)歷了慈善事業(yè)階段 (18、19世紀(jì))、個人權(quán)利階段(20世紀(jì)前半段)和福利國家政策階段 (“二戰(zhàn)”以后)三個階段。刑事法律援助的主體也經(jīng)歷了由最初民間組織或個人自發(fā)地向窮人提供免費(fèi)服務(wù)的慈善行為,逐步演化為國家保障公民實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的國家行為的過程。

1、民間組織或個人自發(fā)地向窮人提供刑事法律援助。在 19世紀(jì)末以前,由于作為新興的政治力量的資產(chǎn)階級剛剛走上歷史舞臺,宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出空前的生機(jī)和活力。為了贏取社會贊譽(yù)、吸引更多信徒或證明他們的道義觀的高尚,宗教團(tuán)體或慈善機(jī)構(gòu)等將目光投向社會的弱者,把為窮人提供力所能及的刑事法律援助視為樂善好施的一項(xiàng)慈善事業(yè)。例如,在意大利統(tǒng)一之前,存在于某些意大利城邦的為窮人服務(wù)的公共律師組織,就把為窮人提供法律援助視為一種積德行善的行為③嚴(yán)軍興：《法律援助制度理論與實(shí)務(wù)》,法律出版社 1999年版,第 6頁。。又如,在 1771年,西班牙開始實(shí)行“窮人律師”輪換制度,律師協(xié)會在處理涉及關(guān)押在法院拘留所的窮人的案件時,由律師輪換為窮人提供免費(fèi)服務(wù)。由此可見,在 19世紀(jì)末以前,刑事法律援助僅是宗教團(tuán)體或慈善機(jī)構(gòu)基于道義或者良心要求的一項(xiàng)慈善事業(yè),這種慈善行為必然具有隨意性。

2、國家基于國家職能的要求為公民提供刑事法律援助。19世紀(jì)末 20世紀(jì)初,隨著資產(chǎn)階級人權(quán)觀念的確立以及“法律社會主義”觀念的出現(xiàn),刑事法律援助作為人人享有的一項(xiàng)政治權(quán)利,在資產(chǎn)階級國家逐漸得到確立。通過刑事法律援助,為公民提供向法院申訴的機(jī)會,開始被視為國家的責(zé)任,刑事法律援助開始從單純的宗教團(tuán)體或慈善機(jī)構(gòu)的慈善行為向國家行為轉(zhuǎn)變。將刑事法律援助視為國家責(zé)任的典型表現(xiàn)是國家公共辯護(hù)者機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。如美國在 1910年成立了第一家公共辯護(hù)者機(jī)構(gòu),為刑事案件中貧窮的被告提供辯護(hù)全部由領(lǐng)取工資的律師承擔(dān),這些律師的工資由辯護(hù)者基金支付,而辯護(hù)者基金 75%以上來自稅收。二戰(zhàn)以后,在福利國家思想的影響下,西方國家紛紛通過立法明確規(guī)定刑事法律援助的國家責(zé)任原則。如日本 1946年《憲法》第37條第 3款規(guī)定：“在任何時候,如果被告不能夠通過自己能力獲得勝任的律師的幫助,他應(yīng)得到國家指派的律師的幫助?！狈▏?1973年《雅各賓憲法》第 96條也規(guī)定：“被告人應(yīng)有自行選定的辯護(hù)人或公設(shè)辯護(hù)人?！逼渲?公設(shè)辯護(hù)人一般附屬于法院,領(lǐng)取固定薪金,其職責(zé)是為無力聘請或不愿聘請律師的被告人辯護(hù)④張耕主編：《法律援助制度比較研究》,法律出版社 1997年版,第 8頁。。在英國,由刑事法庭負(fù)責(zé)刑事案件中被告辯護(hù)的法律援助。盡管英國法律并未規(guī)定統(tǒng)一的刑事案件的法律援助手段,但是 1974年《法律援助法案》明確規(guī)定：“在合適的法院,為了審判的利益,”刑事法律援助必須實(shí)施;并且,只要是在法院認(rèn)為被告人沒有經(jīng)濟(jì)能力支付訴訟費(fèi)用的情況下,都有權(quán)決定為其提供法律援助⑤同④,第 145頁。。

(二)我國的立法選擇

從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,我國承擔(dān)刑事法律援助的主體包括政府和律師兩種。一方面,法律明確規(guī)定刑事法律援助是一種政府責(zé)任?！斗稍鷹l例》第 3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任?！睘槁鋵?shí)政府的援助責(zé)任,《法律援助條例》還規(guī)定了相關(guān)政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)“根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)”(第 5條),并由政府 “為法律援助提供財(cái)政支持”(第 3條)。另一方面,法律還規(guī)定了提供刑事法律援助是律師的義務(wù)?！斗稍鷹l例》第 6條規(guī)定：“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益,……”2007年修訂的《律師法》第 42條也作了同樣的規(guī)定：“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),維護(hù)受援人的合法權(quán)益。”對于拒絕履行刑事法律援助的律師事務(wù)所或者律師,《法律援助條例》還規(guī)定了“由司法行政部門給予警告、責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的,給予 1個月以上 3個月以下停業(yè)整頓的處罰?！?第 27、28條)

我國立法規(guī)定法律援助的雙重義務(wù)主體的做法在司法實(shí)踐中導(dǎo)致國家作為刑事法律援助責(zé)任的承擔(dān)者往往只扮演管理者、監(jiān)督者的身份,而由執(zhí)業(yè)律師承擔(dān)絕大部分的刑事法律援助義務(wù)。這種不合理的義務(wù)導(dǎo)致一些承擔(dān)刑事法律援助的律師不愿意提供法律援助,以繳納一定數(shù)量的金錢敷衍了事;即使律師愿意承擔(dān)法律援助義務(wù),也會因?yàn)橘M(fèi)用的嚴(yán)重不足而制約了援助的質(zhì)量。因此,在《刑事訴訟法》修改時,應(yīng)當(dāng)明確為被追訴人提供刑事法律援助是國家和政府的責(zé)任,而非律師之義務(wù)。這不僅是為了適應(yīng)世界潮流,更是真正落實(shí)國家為被追訴人提供刑事法律援助責(zé)任的需要。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的一般原理,法律一旦賦予國家承擔(dān)刑事法律援助的責(zé)任,國家就不得拒絕履行,也不得將其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他主體。國家和政府具有公權(quán)力性質(zhì),試想,在政府和律師都有義務(wù)承擔(dān)刑事法律援助義務(wù)的情況下,如果國家和政府利用手上的權(quán)力設(shè)定義務(wù)履行的先后順序,將政府履行責(zé)任的順序放在律師義務(wù)之后,這實(shí)際上是將其援助責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給律師。因此,明確刑事法律援助責(zé)任僅由政府承擔(dān),可以避免政府推卸責(zé)任,真正為被追訴人提供實(shí)質(zhì)援助。

二、刑事法律援助范圍

就現(xiàn)行的立法而言,刑事法律援助的范圍比較廣泛,貫穿了偵查、起訴和審判等刑事訴訟中的各個階段,凡是有經(jīng)濟(jì)困難的犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自訴人都可以獲得無償?shù)姆蓭椭?對于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人,更能得到法院的強(qiáng)制性指定辯護(hù)。目前的問題主要是上述援助對象獲得法律援助的條件應(yīng)當(dāng)如何理解的問題?！缎淌略V訟法》第 34條規(guī)定了關(guān)于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人在審判階段能夠免費(fèi)強(qiáng)制性指定辯護(hù),但是對偵查階段、起訴階段卻沒有涉及,適用對象并不包括老年人,加之《法律援助條例》對“有經(jīng)濟(jì)困難”的規(guī)定過于原則,導(dǎo)致刑事法律援助的范圍較窄,明顯與我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法制狀況不相符合。基于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和人權(quán)保障的需要,在《刑事訴訟法》修改時應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大刑事法律援助范圍。以下僅就強(qiáng)制性指定辯護(hù)和“有經(jīng)濟(jì)困難”的條件進(jìn)行探討。

(一)強(qiáng)制性指定辯護(hù)

關(guān)于強(qiáng)制性指定辯護(hù)問題,我國《刑事訴訟法》第 34條第 2款、第 3款明確規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！薄斗稍鷹l例》第 12條也作出同樣的規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的,或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院為被告人指定辯護(hù)時,法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助,無須對被告人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況的審查?！币籽灾?強(qiáng)制性指定辯護(hù)適用于特殊對象,即適用于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人,而適用階段為審判階段。應(yīng)當(dāng)說,就立法當(dāng)時而言,這樣的規(guī)定具有合理性和必要性,但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,當(dāng)前這樣的范圍顯然過窄。就適用對象而言,我國法律保護(hù)的特殊對象既包括盲、聾、啞人和未成年人外,也包括老年人等?？紤]到老年的人的身心特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)將老年人納入到強(qiáng)制性指定辯護(hù)的適用范圍之內(nèi)。這是考慮到老年人身心特點(diǎn)的需要,也是為了與我國關(guān)于老年人權(quán)益保障的有關(guān)規(guī)定和立法精神相接軌的要求。我國《老年人權(quán)益保護(hù)法》第 39條規(guī)定：“老年人需要獲得律師幫助,但無力支付律師費(fèi)用的,可以獲得法律援助。”具體而言,可參照新出臺的《刑法修正案 (八)》的相關(guān)內(nèi)容,把老年人適用強(qiáng)制性指定辯護(hù)的年齡限定在 75歲以上。另外,從刑罰的角度來看,可能判處死刑的案件固然需要強(qiáng)制性指定辯護(hù),但是除了可能判處死刑的案件以外,可能判處無期徒刑的案件也有可能會永遠(yuǎn)剝奪被告人的人身自由,對其權(quán)益造成嚴(yán)重影響。試想,如果被告人沒有聘請辯護(hù)人,且法院又不指定辯護(hù)人為其辯護(hù),那么將不利于被告人辯護(hù)權(quán)的有效行使,不利于公正判決的作出。因此,應(yīng)當(dāng)將可能被判處無期徒刑的被告人也納入強(qiáng)制性指定辯護(hù)的范圍。

就適用的階段而言,由于審判是決定被追訴人命運(yùn)的最終階段,也是被追訴人行使辯護(hù)權(quán)的最后機(jī)會,強(qiáng)調(diào)審判階段的強(qiáng)制性指定辯護(hù),可以保證被追訴人充分行使辯護(hù)權(quán)。因此,審判階段適用強(qiáng)制性指定辯護(hù)具有合理性和必要性。但是,從人權(quán)保障的角度來看,僅規(guī)定審判階段適用強(qiáng)制性指定辯護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)樵谛淌略V訟的審前階段,偵控機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的司法資源,強(qiáng)制力因素更為突出,偵控機(jī)關(guān)往往不自覺地超越權(quán)力、甚至濫用權(quán)力,從而侵犯被追訴人的權(quán)利,在這樣的情況下,如果被追訴人是盲、聾、啞人、未成年人或者老年人,或者是可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人,那么其人身自由更容易遭受限制或剝奪,甚至根本不知道如何運(yùn)用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)利。當(dāng)然,在審前階段被追訴人也可以根據(jù)《法律援助條例》向有關(guān)法律援助中心申請刑事法律援助,但是這種申請不具有強(qiáng)制性,且即使獲得法律援助也未必是由律師提供,援助質(zhì)量不能保證,因此,在審前階段由律師憑借其專業(yè)知識和業(yè)務(wù)水平為特殊被追訴人提供法律援助尤顯重要。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)制性指定辯護(hù)的適用階段擴(kuò)展至審前階段。考慮到目前我國律師在偵查階段的介入不具有辯護(hù)人的身份,可以先在起訴階段適用強(qiáng)制性指定辯護(hù)。惟有如此,方能切實(shí)保障特殊被追訴人的合法權(quán)益。

(二)對 “經(jīng)濟(jì)有困難”的理解

對經(jīng)濟(jì)有困難的人提供刑事法律援助問題,我國《刑事訴訟法》第 34條第 1款規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第 37條也作了相關(guān)規(guī)定⑥最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第 37條規(guī)定：“對于具有下列情形而沒有委托辯護(hù)人的被告人,人民法院可以為其制定辯護(hù)人：(1)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的;(2)本人確無經(jīng)濟(jì)來源,其家庭經(jīng)濟(jì)狀況無法查明的;(3)本人確無經(jīng)濟(jì)來源,其家屬經(jīng)多次勸說仍不愿為其承擔(dān)辯護(hù)律師費(fèi)用的;(4)共同犯罪案件中,其他被告人已委托辯護(hù)人的;(5)具有外國國籍的;(6)案件有重大社會影響的;(7)人民法院認(rèn)為起訴意見和移送的案件證據(jù)材料可能影響正確定罪量刑的?！?。據(jù)此,對于有經(jīng)濟(jì)困難的公訴案件的被告人,法院可以為其指定辯護(hù),但是這種指定只適用于審判階段,且具有任意性。《法律援助條例》進(jìn)一步擴(kuò)大了對經(jīng)濟(jì)有困難的人提供刑事法律援助的范圍。《法律援助條例》第11條規(guī)定：“(1)犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起,因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師的;(2)公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬,自案件移送審查起訴之日起,因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的;(3)自訴案件的自訴人及其法定代理人,自案件被人民法院受理之日起,因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的?！敝链?因經(jīng)濟(jì)有困難而能夠申請刑事法律援助的對象從被告人擴(kuò)展至犯罪嫌疑人、被告人、公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬以及自訴案件的自訴人及其法定代理人,且在偵查階段就可以申請刑事法律援助。如前所述,經(jīng)濟(jì)有困難的人雖然能在刑事訴訟的任何階段申請刑事法律援助,但是這種申請并不當(dāng)然具有約束力,即使申請刑事法律援助以后也有可能無法獲得律師提供的法律援助。即便是到了審判階段,經(jīng)濟(jì)有困難的人有可能通過法院的指定辯護(hù)獲得律師提供的法律援助,但是法院的制定辯護(hù)同樣具有任意性。雖然《法律援助條例》第 13條對“經(jīng)濟(jì)有困難”的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定：“本條例所稱公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。申請人住所地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與受理申請的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不一致的,按照受理申請的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！钡@樣的規(guī)定過于原則,不具有可操作性,司法實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)很有可能被人為地提高,導(dǎo)致刑事法律援助成為一紙空文。事實(shí)上,司法實(shí)踐對非指定辯護(hù)的受援人的經(jīng)濟(jì)困難審查時較為苛刻的,一般規(guī)定都在居民生活保障線之上的 20%左右,這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍⑦李業(yè)秋：《論我國刑事法律援助制度的完善》,《勝利油田黨校學(xué)報(bào)》2006年第 5期,第 84頁。。因此,在制定“經(jīng)濟(jì)有困難”的審查標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)當(dāng)綜合考核當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及居民消費(fèi)水平等諸多因素,從而使本地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)有困難的人獲得刑事法律援助。

三、刑事法律援助的質(zhì)量保障

要保證刑事法律援助的質(zhì)量,必須建立在完整的保障體系基礎(chǔ)之上。這主要包括保刑事法律援助提供者具有專業(yè)知識、刑事法律援助提供者有暢通的途徑為受援者提供援助以及對刑事法律援助提供者的援助行為進(jìn)行監(jiān)督等。關(guān)于刑事法律援助提供者提供援助的途徑,新《律師法》在《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了律師的會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等,律師提供法律援助的障礙得到了一定程度的排除,這保證了律師有暢通的途徑提供刑事法律援助。本文對此不擬展開論述,而著重就刑事法律援助提供者的專業(yè)化與如何監(jiān)督刑事法律援助行為問題予以探討。

(一)如何保證刑事法律援助提供者的專業(yè)知識

由于現(xiàn)代刑事訴訟呈現(xiàn)精密化、專業(yè)化的趨向,加之受援人在刑事訴訟過程中往往缺乏專業(yè)的法律知識以及人身自由受到限制或者剝奪,其辯護(hù)權(quán)能否得到有效行使在很大程度上依賴于刑事法律援助提供者的法律知識和業(yè)務(wù)能力。如果援助機(jī)構(gòu)提供的辯護(hù)人不具備專業(yè)知識和業(yè)務(wù)水平,那么很難保證他們有能力提供有效的法律援助。因此,應(yīng)當(dāng)保證刑事法律援助的提供者具備專業(yè)知識和一定的業(yè)務(wù)水平。為保證刑事法律援助的提供者的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)水平,我國《刑事訴訟法》第 34條規(guī)定了指定辯護(hù)的提供者只能是承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師⑧我國《刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。”。然而,根據(jù)《法律援助條例》第 21條的規(guī)定,法律援助機(jī)構(gòu)除了“可以指派律師事務(wù)所安排律師”辦理法律援助案件以外,還可以“安排本機(jī)構(gòu)的工作人員”,或者“根據(jù)其他社會組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件?！焙喲灾?刑事法律援助的提供者包括律師、法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員、其他社會組織所屬人員三種。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),刑事法律援助提供者的多元性有利于解決當(dāng)前不斷增長的刑事法律援助需要與有限的經(jīng)費(fèi)及援助律師之間的矛盾。但是,由于法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員與其他社會組織所屬人員為非律師人員,其專業(yè)知識與業(yè)務(wù)水平較之專業(yè)律師而言有所欠缺,難以保證其提供法律援助的能力。因此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將刑事法律援助的提供者限定在通過國家司法資格考試,具有一定司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師。這既是保證刑事法律援助質(zhì)量的需要,也是聯(lián)合國公約的一項(xiàng)重要要求。聯(lián)合國《關(guān)于律師作用的基本原則》第 6條規(guī)定：“任何沒有律師的人在司法需要的情況下均有權(quán)獲得按犯罪性質(zhì)指派給他的一名有經(jīng)驗(yàn)和能力的律師以便得到有效的法律幫助,如果他無足夠力量為此種服務(wù)支付費(fèi)用,可不交費(fèi)?！?/p>

考慮到我國截至 2010年,在全國近 3000個縣中,仍有210個縣沒有律師執(zhí)業(yè)的現(xiàn)狀⑨張爍：“中國律師 30年增近 850倍仍有 210個縣無從業(yè)人員”,載《人民日報(bào)》2010年 8月 29日。,筆者認(rèn)為要保證法律援助的有效性,應(yīng)當(dāng)加快公設(shè)辯護(hù)人制度的創(chuàng)設(shè)。在公設(shè)辯護(hù)人的設(shè)置方面,我國臺灣地區(qū)的公設(shè)辯護(hù)人制度值得我們研究和借鑒。我國臺灣地區(qū)的公設(shè)辯護(hù)人是司法人員,具有公務(wù)員身份,且必須通過公設(shè)辯護(hù)人考試、或具有法官或檢察官任用資格、或通過律師考試并執(zhí)業(yè)三年以上。公設(shè)辯護(hù)人的公務(wù)員身份既體現(xiàn)了法律援助的國家責(zé)任,又保證了公設(shè)辯護(hù)人隊(duì)伍的穩(wěn)定性;而要求通過公設(shè)辯護(hù)人考試、或具有法官或檢察官任用資格、或通過律師考試并執(zhí)業(yè)三年以上,能夠保證公設(shè)辯護(hù)人的專業(yè)知識與技能和執(zhí)業(yè)律師旗鼓相當(dāng),提供有效的法律幫助。我國臺灣地區(qū)的公設(shè)辯護(hù)人制度在幫助貧窮被告行使辯護(hù)權(quán),維護(hù)被告合法權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。

(二)對刑事法律援助行為的監(jiān)督

刑事法律援助的直接目的是幫助受援人有效地行使辯護(hù)權(quán)。如果援助提供者拒絕提供援助,或者不愿提供援助而敷衍了事,那么,設(shè)置刑事法律援助的目的就會落空。正因?yàn)槿绱?西方國家普遍采取多種措施積極對法律援助案件進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。具體而言,包括規(guī)定法律援助人員向法律援助機(jī)構(gòu)履行報(bào)告義務(wù)、通過受援人的報(bào)告監(jiān)督法律援助人員的工作和設(shè)立法律援助監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者人員實(shí)施監(jiān)督等⑩參見宮曉冰主編：《中國法律援助立法研究》,中國方正出版社 2001年版,第 188～191頁。。與西方國家多種監(jiān)督措施的做法不同,我國《法律援助條例》第24條第 1款明確規(guī)定：“受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會組織人員在案件結(jié)案時,應(yīng)當(dāng)向法律援助機(jī)構(gòu)提交有關(guān)的法律文書副本或者復(fù)印件以及結(jié)案報(bào)告等材料?！睋?jù)此,刑事法律援助的提供者應(yīng)當(dāng)接受法律援助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。這樣的規(guī)定問題有二：一是監(jiān)督措施單一,無法有效監(jiān)督刑事法律援助的質(zhì)量。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督的渠道。具體而言,可增加當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會對律師提供的法律援助進(jìn)行監(jiān)督。即律師協(xié)會通過查閱律師承辦法律援助案件的法律文書和案卷材料、聽取受援人的反饋、征求法律援助機(jī)構(gòu)的意見等,對律師辦理法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行評價,并據(jù)此對律師實(shí)行獎懲制度。

《法律援助條例》第 24條第 1款規(guī)定的法律援助提供者提交“有關(guān)的法律文書的副本或者復(fù)印件以及結(jié)案報(bào)告等材料”過于原則,實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握。如結(jié)案報(bào)告具體包括幾項(xiàng)內(nèi)容并未細(xì)言,案卷材料包括技術(shù)性鑒定材料、所指控的犯罪事實(shí)的材料是否屬于“等”的范圍也未明確,導(dǎo)致司法實(shí)踐中有的法律援助提供者不負(fù)責(zé)任,嚴(yán)重制約了我國刑事法律援助的質(zhì)量。因此,應(yīng)當(dāng)細(xì)化援助提供者提交的結(jié)案報(bào)告的內(nèi)容,要求援助提供者在結(jié)案時提交的結(jié)案報(bào)告,包括與當(dāng)事人會談的次數(shù)與時間、閱卷的次數(shù)、調(diào)查取證的次數(shù)與證據(jù)的數(shù)量等。

當(dāng)然,對刑事法律援助的質(zhì)量保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,保證法律援助提供者的的專業(yè)知識和加強(qiáng)監(jiān)督雖為其不可或缺的一部分,但遠(yuǎn)非全部。觀念的轉(zhuǎn)變、國家的財(cái)政投入、新聞輿論以及其他團(tuán)體、個人的監(jiān)督,對于法律援助質(zhì)量的提高也不可或缺。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)