吳建軍 (上海市嘉定區(qū)司法局局長 上海 201822)

趙 萍 彭 杰 (上海市嘉定區(qū)法律援助中心 上海 201822) ■文

關(guān)于將人民調(diào)解引入一般民事法律援助案件的思考

吳建軍 (上海市嘉定區(qū)司法局局長 上海 201822)

趙 萍 彭 杰 (上海市嘉定區(qū)法律援助中心 上海 201822) ■文

Reflection on Introducing People’s Mediation to the General Civil Legal Aid Cases

我國的法律援助制度作為社會主義司法建設(shè)的重要組成部分,自 1994年正式引入以來,在立法、制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面已有了跨越式的發(fā)展和完善。從某種意義上說,法律援助事業(yè)井噴式的發(fā)展正是司法權(quán)對社會發(fā)展的回應(yīng),即在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展原有社會結(jié)構(gòu)漸變、社會矛盾凸顯、社會管理成本加劇的基本國情下,執(zhí)政者和司法者對于廣大人民群眾所提出的改進(jìn)社會管理方法、轉(zhuǎn)變管理模式的迫切需求。然而任何制度都不是一勞永逸的,任何制度都有它的有效性邊界,法律援助也脫不了這個(gè)規(guī)律。分析我國現(xiàn)行的法律援助制度,可以發(fā)現(xiàn)在司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中,無論是立法指導(dǎo)、司法執(zhí)行、司法救濟(jì)都過分地強(qiáng)調(diào)了程序正義,而忽視了實(shí)體正義,或者說是社會效果、社會效益。比如在法律訴訟中存在著最終判決結(jié)果與注重實(shí)體正義的民眾期待之間存有落差,導(dǎo)致弱勢群體最初尋求通過非訴訟法律援助以實(shí)現(xiàn)更具有“情、理”色彩的個(gè)人主觀合法訴求變得異常艱難。而從法律援助的發(fā)展角度來說,十幾年的探索與實(shí)踐,法律援助已在民眾中有了廣泛的知曉度,越來越多的困難群眾在自身合法權(quán)益受到侵犯的時(shí)候求助于法律援助,這使得憲法所規(guī)定的公平與正義得到了最后的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也有一個(gè)新的問題擺在了法律援助機(jī)構(gòu)面前。那就是越來越多的法律援助需求與有限的法律援助供給產(chǎn)生了矛盾。尤其在律師人數(shù)較少的地區(qū),成了法律援助事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

為破解上述難題,上海市嘉定區(qū)法律援助中心創(chuàng)新性地提出利用人民調(diào)解組織和律師的力量解決一般民事法律援助案件的思路,這一思路來源于中央加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理以及中央部委關(guān)于構(gòu)建大調(diào)解格局的有關(guān)精神,使調(diào)解的手段獨(dú)立但不孤立于法律援助之外,使法律援助在保持程序正義的同時(shí),有機(jī)地結(jié)合法律效果、社會效果,以求在遵循社會發(fā)展規(guī)律、司法發(fā)展規(guī)律的過程中通過司法創(chuàng)新拓展司法價(jià)值的縱深,縮小司法管理水平與民眾期許之間的落差,進(jìn)而全面助推社會管理的科學(xué)水平。

一、在一般民事法律援助案件中納入人民調(diào)解的社會基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求

我國的社會管理是社會主義社會的管理,在社會起源、社會統(tǒng)治階層權(quán)屬、社會目標(biāo)追尋上它都與西方資本主義社會存在著本質(zhì)區(qū)別,特別是在以“儒、理、情”觀念甚重的中國社會道德觀的約束下,我們的社會管理除了要追求西方的社會管束、社會平穩(wěn)目標(biāo),更要追求的是個(gè)人、家庭、社會的價(jià)值。筆者認(rèn)為,社會主義社會的管理就是在公平正義的社會環(huán)境中通過解放生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值最大化的管理和服務(wù)。早在西漢時(shí)期,禮學(xué)家戴德就記載了“老有所終,壯有所用,幼有所長,鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”(《禮記·禮運(yùn)篇》)的大同社會構(gòu)想?！昂椭C社會觀”在傳承這一大同社會精神內(nèi)涵的同時(shí),就對執(zhí)政者和司法者如何看待公平正義提出了新的要求,就是以創(chuàng)新的、發(fā)展的眼光看待公平正義,使公平正義剝離教條的定義和理解,落實(shí)到減少反復(fù)信訪申訴和有機(jī)結(jié)合社會效益、法律效益上來,回歸到夯實(shí)社會穩(wěn)定基礎(chǔ)和增添人民群眾幸福感上來,最大限度地滿足人民群眾日益增長的司法需求、最大限度地減少社會不和諧因素。將調(diào)解手段引入法律援助工作正是立足于這個(gè)落腳點(diǎn),不斷促進(jìn)法律效果與社會效果最大化的有益嘗試?？梢哉f這是一個(gè)以中國特色社會主義法律援助為研究對象的價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值分配的過程。

在基層法律援助實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)法律援助作為司法救濟(jì)的最后一扇大門,在幫助弱勢群體通過合法途徑保障自身權(quán)益方面所發(fā)揮的無可替代作用。但由于現(xiàn)行法律援助行為其效果基本取決于仲裁裁決和法院裁判,因此受援案件當(dāng)事人對法律援助的理解很大程度上受到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決或者法院裁判與自我心理預(yù)期裁量的影響。換言之,如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決或者法院裁判彌補(bǔ)的損失大于心理預(yù)期裁量或者擔(dān)負(fù)的損失小于心理預(yù)期裁量,則案件受援當(dāng)事人認(rèn)為法律援助行為有效;反之,則無效。

筆者認(rèn)為,權(quán)衡民眾自我期許與司法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法機(jī)關(guān)裁決結(jié)果之間的落差并不是為了否定或者指責(zé)部分程序正義案件所夾帶的實(shí)體不公,更不是為了替代司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的最終裁量權(quán)。(即使以調(diào)解手段結(jié)案的一般民事法律援助案件,若雙方對調(diào)解內(nèi)容有較大分歧或者重大誤解仍可以通過司法途徑進(jìn)行訴辨)更多的則是為了在 “以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”的基礎(chǔ)上,減少過分依附與裁判者個(gè)人對于法條的理解而造成的“重判決、輕倫理”的社會現(xiàn)象的發(fā)生。在調(diào)解中,將案件糾紛雙方當(dāng)事人置于同一個(gè)天平的兩端,圍繞雙方的爭議焦點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào),做到有機(jī)結(jié)合 “法、理、情”三要素,恢復(fù)中國傳統(tǒng)社會中道德情感的價(jià)值。當(dāng)然,此說并不是否認(rèn)裁定與判決的有效性與權(quán)威性,而是對裁定與判決在解決個(gè)別特殊案件上的一個(gè)補(bǔ)充。

二、以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件的優(yōu)勢

筆者認(rèn)為,以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：

(一)與時(shí)俱進(jìn),契合法律條例和國家政策

《法律援助條例》第二十一條規(guī)定,“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)工作人員辦理法律援助案件;也可以根據(jù)其他社會組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件?！睆倪@條規(guī)定可以看出,人民調(diào)解組織的工作人員可以理解為 “其他社會組織所屬人員”,可以在律師的參與和幫助下,以調(diào)解手段辦理一些案情簡單、事實(shí)清楚、爭議不大的法律援助案件。其次,自2009年 6月開始,司法部在全國開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng),特別是在第五次全國法律援助工作會議之后,司法部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見》,這幾個(gè)重要文件均提出“堅(jiān)持把調(diào)解優(yōu)先原則落實(shí)到法律援助工作中,引導(dǎo)當(dāng)事人采取調(diào)解、和解等非訴訟方式解決紛爭,化解矛盾。”隨后,上海市司法局也出臺了《市司法局關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的若干意見》,提出“選擇對受援人最有利的方式解決糾紛,對于案情簡單、事實(shí)清楚、爭議不大的案件,根據(jù)受援人意愿,盡量采用調(diào)解方式結(jié)案,減輕受援人訟累?！币虼?利用調(diào)解手段解決大量的民事糾紛既是我們做好法律援助工作的一個(gè)重要手段,又是參與社會管理的又一重要途徑。

(二)有相關(guān)具體部門法約束,程序正義有保證

在民事法律糾紛、刑事法律糾紛及行政法律糾紛三者中,選擇民事法律糾紛作為法律援助案件的調(diào)解案件類型,符合民事法律的精神取向。如《民法通則》基本原則是為了保障公民、法人的合法的民事權(quán)益,正確調(diào)整民事關(guān)系,適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要?！秳趧?dòng)法》基本原則是為了完善勞動(dòng)合同制度,明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。這些法條其立法出發(fā)點(diǎn)就是為了維護(hù)正常的民事法律關(guān)系,促進(jìn)民事活動(dòng)快速、合法的進(jìn)行?？梢哉f,民法調(diào)整的民事關(guān)系更多地傾向于市場資源配置的合理性,更傾向于加快權(quán)利義務(wù)的合法交換,這極適宜由《調(diào)解法》約束的法律調(diào)解這一簡潔、迅速的糾紛處斷方式的生長和繁榮。

(三)有歷史經(jīng)驗(yàn)和外國經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,實(shí)踐操作有參考

被譽(yù)為“東方之花”的調(diào)解制度,因其快速、簡便、高效的處斷糾紛形式獲得了執(zhí)政者和當(dāng)事人的普遍歡迎,特別是在上世紀(jì)五、六十年代的鼎盛時(shí)期,這一制度幾乎涵蓋了我國社會各個(gè)方面,然而隨著八十年代后期我國立法及法律體系的逐漸完善,調(diào)解制度先天的隨意性越來越滯后于“有法必依”的法律要求,這直接導(dǎo)致了該制度一度萎縮。令人欣喜的是,調(diào)解制度在本世紀(jì)初的重視及完善,這并不是執(zhí)政者和司法者在政治意識指導(dǎo)下對調(diào)解制度的一廂情愿,而是在如今法院訴訟能力超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)仍無法滿足民眾訴訟需求,社會維穩(wěn)成本不斷增加的情況下,執(zhí)政者和司法者在圍繞以人為本的核心要素下充分計(jì)算執(zhí)法成本和執(zhí)法收益的結(jié)果。

從全球范圍看,將調(diào)解引入法律援助亦是大勢所趨。通過英國國家審計(jì)辦公室 (the National Audit Office,NAO)的研究報(bào)告,在 2006年 3月至 2004年 10月間,通過對 4000對申請法律援助離婚案件的統(tǒng)計(jì),其中通過調(diào)解離婚的每對夫婦平均花費(fèi) 752英鎊,耗時(shí) 110天,而拒絕調(diào)解僅通過訴訟判決離婚的每對夫婦平均花費(fèi) 1682英鎊,耗時(shí) 435天?？梢哉f,隨著執(zhí)政者對于西方法條主義的重新理解,調(diào)解與訴訟不再是“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”或者 “西風(fēng)壓倒東風(fēng)”,更多的是在法制改革取得階段成果后反思“中為西用”現(xiàn)象的中西互補(bǔ)——即通過吸取傳統(tǒng)調(diào)解制度的有益成分,來澆灌我國年輕的法律援助制度,從而矯正現(xiàn)有司法管理中“重管理,輕服務(wù)”、“重法律效益,輕社會效益”的偏頗。

(四)有效提升各參與方利益,實(shí)現(xiàn)和諧共贏

“一場官司十年仇”。對于一般民事法律援助案件的當(dāng)事人而言,由于采用調(diào)解形式當(dāng)事人的矛盾糾紛可以快速、合理、合法地解決,其結(jié)果往往不同于法院判決,更易于當(dāng)事人接受,也較為符合當(dāng)事人的心理預(yù)期。其次,與法院判決相比,調(diào)解本身就具有“退一步海闊天空”,“和氣消事”的特征,雙方當(dāng)事人之間會有較為合理的讓步和妥協(xié),這有助于達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的案件執(zhí)行。對于參與調(diào)解的律師而言,其執(zhí)業(yè)知識和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)會隨著參與的頻率、參與的程度、參與的范圍得到有效提升,而且這也將改變長期以來在律師隊(duì)伍中存在的律師作為訴訟代理人只注重當(dāng)事人是否有權(quán)利參與訴訟而忽視當(dāng)事人是否值得參與訴訟的現(xiàn)象。對于法律援助機(jī)構(gòu)而言,這既體現(xiàn)了法律援助司法救濟(jì)弱勢群體的職能作用,又使法律援助機(jī)構(gòu)擺脫了對于簡單一般民事援助案件局限于訴訟的窘境,節(jié)省了政府公帑,優(yōu)化了司法資源的合理配置。

三、探索中取得的初步突破

上海市嘉定區(qū)法律援助中心充分利用組建的區(qū)、鎮(zhèn)、村(居委)三級法律援助網(wǎng)絡(luò),不斷宣傳、指導(dǎo)調(diào)解員與律師,積極主張以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件。嘉定區(qū)司法局制定了《嘉定區(qū)司法局關(guān)于利用社會組織力量調(diào)解解決一般民事法律援助案件的實(shí)施方案》。從受案基本要求、工作流程、案件歸檔、案件補(bǔ)貼、組織領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面,規(guī)范了以調(diào)解手段解決一般民事法律援助案件的具體實(shí)踐。

(一)受理具體要求

按照法律援助案件立案調(diào)解的民事糾紛必須符合下面兩個(gè)條件：

1、案件的性質(zhì)屬于《法律援助條例》第十條、《上海市法律援助若干規(guī)定》第五條規(guī)定的 11類援助事項(xiàng);但 60歲以上老年人不受案件性質(zhì)的限制,只要其合法權(quán)益被侵害且家庭經(jīng)濟(jì)困難,均可以申請法律援助;

2、至少有一方當(dāng)事人須符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn),即城鎮(zhèn)戶口居民家庭人均收入在低保 1.5倍以下,農(nóng)村居民由鎮(zhèn)街道一級政府部門出具家庭經(jīng)濟(jì)狀況證明。農(nóng)民工因勞動(dòng)報(bào)酬、工傷等事項(xiàng)申請法律援助,不需出具經(jīng)濟(jì)困難證明。因重大疾病、重大災(zāi)害致家庭經(jīng)濟(jì)陷入困境的,可報(bào)區(qū)法律援助中心審核后作為特殊情況受理。

(二)辦案工作流程

1、嘉定區(qū)內(nèi)各司法所自行確定 (或由區(qū)法律援助中心推薦)一名定點(diǎn)聯(lián)系律師,所內(nèi)確定一名專職人民調(diào)解員或?qū)Ｂ毼膯T (以下簡稱調(diào)解員)負(fù)責(zé)本所有關(guān)法律援助業(yè)務(wù)的管理工作。

2、調(diào)解委員會的調(diào)解員在辦理日常調(diào)解案件時(shí),發(fā)現(xiàn)案件符合法律援助范圍且當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)困難的,可以以法律援助案由立案,并以電話或書面形式上報(bào)區(qū)法律援助中心進(jìn)行復(fù)審。

3、通過復(fù)審的案件,由調(diào)解員指導(dǎo)當(dāng)事人填寫法律援助申請表,并通知定點(diǎn)聯(lián)系的法律援助律師一起參與調(diào)解。調(diào)解過程中要注意關(guān)鍵環(huán)節(jié)對當(dāng)事人制作筆錄,保留相關(guān)證據(jù)。

4、經(jīng)過調(diào)解,糾紛雙方達(dá)成一致,由調(diào)解員制作調(diào)解書。調(diào)解書一式三份,經(jīng)糾紛雙方確認(rèn)后簽字生效;未達(dá)成一致意見的,可引導(dǎo)當(dāng)事人通過訴訟途徑解決,并將案件移送區(qū)法律援助中心,由參與該案調(diào)解的律師繼續(xù)承辦。

5、案件達(dá)成調(diào)解,由調(diào)解員撰寫結(jié)案報(bào)告,交由定點(diǎn)律師審查、簽字后轉(zhuǎn)交區(qū)法律援助中心。

6、在案件調(diào)解過程中,代理受援人利益參與調(diào)解的律師對于受援人提出的不符合法律規(guī)定和實(shí)際情況的要求,應(yīng)當(dāng)予以告知,經(jīng)解釋當(dāng)事人仍堅(jiān)持其不合理要求,致使調(diào)解難以繼續(xù)的,經(jīng)受理申請的調(diào)解組織審核同意,可以終止該法律援助活動(dòng),并向區(qū)法律援助中心報(bào)告。

(三)案件歸檔

調(diào)解成功的法律援助案件應(yīng)與訴訟案件一樣制作標(biāo)準(zhǔn)檔案。歸檔文件包括：當(dāng)事人身份證明、法律援助申請表、家庭經(jīng)濟(jì)狀況證明、案件相關(guān)證據(jù)、調(diào)解書原件、結(jié)案報(bào)告等相關(guān)材料。區(qū)法律援助中心對各組織的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、檔案材料進(jìn)行審核,并有權(quán)要求承辦律師、調(diào)解員補(bǔ)充、更正相關(guān)材料。

辦理法律援助案件的人員違反法律援助有關(guān)規(guī)定的,由區(qū)法律援助中心上報(bào)區(qū)司法行政部門或者直接由區(qū)司法局依法給予行政處分和行政處罰。

(四)支付補(bǔ)貼

法律援助調(diào)解案件辦案補(bǔ)貼參考大調(diào)解格局下各調(diào)解機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)給付。

(五)組織領(lǐng)導(dǎo)

本項(xiàng)工作由區(qū)法律援助中心指導(dǎo)實(shí)施并組織管理,各街鎮(zhèn)司法所及其他社會組織予以配合。

將人民調(diào)解引入一般民事法律援助案件是創(chuàng)新社會化管理手段的一個(gè)嘗試。截至 2011年 3月中旬,嘉定區(qū)已有十幾件由基層人民調(diào)解委員會和定點(diǎn)聯(lián)系律師參與的調(diào)解案件。通過對比結(jié)案反饋信息,嘉定區(qū)法律援助中心分析發(fā)現(xiàn),對于可以適用調(diào)解手段解決糾紛的民事法律援助案件其過程往往要比訴訟途徑更易獲得當(dāng)事人理解,當(dāng)事人雙方對于調(diào)解的結(jié)果也較為滿意,特別是利益受損方對于調(diào)解過程中當(dāng)場兌現(xiàn)、當(dāng)場結(jié)案的優(yōu)勢更是歡迎。比如在嘉定華亭辦理的一起調(diào)解結(jié)案的民事法律援助案件中,來自江蘇的彭某由于泄露公司機(jī)密信息,導(dǎo)致所在公司利益受損。隨后公司以此為由克扣了彭某 4萬余元的勞動(dòng)報(bào)酬作為處罰。而彭某也不甘示弱,拒將公司配給自己的對外聯(lián)系業(yè)務(wù)的手機(jī)號碼歸還,阻礙了公司的正常業(yè)務(wù)往來。糾紛中雙方不僅都認(rèn)識到各自的行為有瑕疵,而且都意識到拖延案情對雙方都不利,但似乎要得到相對公允、處斷合法、最終執(zhí)行到位的結(jié)果除了法院判決就沒有其他的辦法了。嘉定法律援助中心華亭鎮(zhèn)工作站得知雙方的窘境后,立即按照《嘉定區(qū)司法局關(guān)于利用社會組織力量調(diào)解解決一般民事法律援助案件的實(shí)施方案》組織了定點(diǎn)律師與調(diào)解員參與調(diào)解,案件在調(diào)解員的情理勸說和援助律師法條指引的努力下短短幾天就有了一個(gè)滿意的結(jié)果。最終,彭某同意將號碼交付公司并給付公司 1萬元賠償金,公司也交還彭某 4萬元業(yè)務(wù)提成。

總體而言,無論在理論還是實(shí)踐中,以調(diào)解解決一般民事法律援助案件都是可行的、是符合當(dāng)前社會發(fā)展和形勢需求的?？梢哉f,我們一方面需要從“情”的角度淡化家長里短的矛盾,另一方面也需要具有專業(yè)法律知識和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的律師從“法”的角度明晰矛盾雙方的權(quán)利義務(wù)歸屬。只有兩手抓,兩手硬,法律援助工作才能更好地發(fā)揮出司法權(quán)在社會管理中的重要職能。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)