鄧聯(lián)繁

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

我國現(xiàn)行憲法章節(jié)名稱之由來及評析

鄧聯(lián)繁

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

“名”是一個極其重要的范疇。憲法章節(jié)名稱是一個不可回避、不容輕視的問題。我國現(xiàn)行憲法的章節(jié)名稱，主要是對1954年憲法章節(jié)名稱的繼承。1954年憲法的章節(jié)名稱，在多方面借鑒了前蘇聯(lián)憲法，但也有創(chuàng)造，如“國家機構”的章名?，F(xiàn)行憲法的章節(jié)名稱，還有完善的空間。

憲法 憲法形式 憲法體例 章節(jié)

一、研究緣由

“名”這個字，由來已久，甲骨文中就有。對“名”的關注，也是源遠流長。道家學派創(chuàng)始人老子在《道德經(jīng)》中開門見山地講到了“名”，所謂“道可道，非常道；名可名，非常名。無名，天地之始。有名，萬物之母?！盵1]P1儒家思想的創(chuàng)始人孔子把“正名”作為治國理政的第一要務，認為“名不正，則言不順；言不順，則事不成；事不成，則禮樂不興；禮樂不興，則刑罰不中；刑罰不中，則民無所措手足。故君子名之必可言也，言之必可行也?！盵2]P75老子與孔子不約而同地高度肯定“名”，不是拔苗助長，更不是無中生有，而是反映了“名”的極端重要性。這種極端重要性，用《說文解字》的話來說就是，“名，自命也。從口從夕，夕者冥也。冥不相見，故以口自名?！庇媒裉斓脑拋碚f就是，“名是‘口’與‘夕’的會意字，夜晚互相看不見，于是用口稱呼自己。從語義來源看，‘名’與‘命’通假，是關于事物的一種符號或語詞?！盵3]一言以蔽之，“名”關系到“命”。

“師出有名”?！把氵^留聲，人過留名”。命名定名，對于憲法這一國家的根本法而言，同樣十分重要。憲法章節(jié)名稱不僅是一個不可回避的問題，更是一個不可輕視的問題。說其不可回避，是因為制定憲法時，首先就要遇到章節(jié)設置及其標題命名的問題；說其不可輕視，是因為人們閱讀憲法，首先看到的就是各章各節(jié)的標題名稱。章節(jié)設置是搭建一部憲法的“骨架結構”的工作。章節(jié)名稱，要么是對憲法內(nèi)容的反映，如1993年俄羅斯憲法第一章名為“憲法制度基礎”、1958年法國憲法第五章名為“國會與政府之關系”，這些名稱都是對該章(節(jié))所含憲法規(guī)范的內(nèi)容的歸納提煉；要么就是該章節(jié)所規(guī)定的事項的名稱，如1949年德國憲法第三章名為“聯(lián)邦議會”，1987年韓國憲法第四章名為“政府”，其下第一節(jié)名為“總統(tǒng)”?？梢?，章節(jié)名稱的確定，不僅關系到憲法結構，而且涉及到國家機關等重要事項的命名。如果章節(jié)名稱辭不達意，或者冗長繁瑣，則會影響人們對憲法的理解和適用，損害人們對憲法的崇敬和愛護。

對憲法章節(jié)的名稱，憲法學界長期以來缺乏專門地、系統(tǒng)地探討。本文研究的是我國現(xiàn)行憲法章節(jié)名稱的由來及利弊。有兩點需說明：一方面，我國現(xiàn)行憲法是在1954年憲法的基礎上制定的，是對1954年憲法的繼承和發(fā)展，故探究現(xiàn)行憲法章節(jié)名稱的由來，得追尋到1954年憲法制定之時。另一方面，由于目前資料有限，本文關于1954年憲法和現(xiàn)行憲法制定歷史的資料皆來自于許崇德教授的《中華人民共和國憲法史》(福建人民出版社2005年第二版)和韓大元教授編著的《1954年憲法與中國憲政》(武漢大學出版社2008年第二版)。為避免形式上的繁瑣，本文引用或者參考上述二書時，不以引注的方式一一標明出處，只在正文中用括號注明作者和頁碼數(shù)，如“(許崇德，355)”。

二、我國現(xiàn)行憲法各章名稱之由來及評析

我國現(xiàn)行憲法共四章，各章名稱的由來不一，分述及評論如下：

(一)第一章的名稱“總綱”

關于第一章的章名，在制憲過程中有過討論。1954年3月25日至4月28日期間召開了若干次全國政協(xié)憲法草案座談會，其中，總綱是憲草座談會各小組討論的重點問題之一。對于第一章“總綱”這個標題，一般性的意見是：“總綱”一詞有些文言化，比較難以理解，建議改為“社會制度”。(韓大元，109)后來，通過的1954年憲法的第一章標題名稱依然是用的“總綱”。在1982年憲法的制定過程中，又討論了第一章章名的問題(從現(xiàn)有資料來看，從1980年9月到1981年2月間都有討論)。有人認為，為了保持我國憲法的連續(xù)性、習慣性，“總綱”這一名稱不宜改動。但也有很多人提出，不要再標“總綱”的名稱，因為憲法是根本法，是重大規(guī)范的總和，與政黨、團體的綱領至少要在形式上有清晰的區(qū)別；總綱部分實際講的是政治制度和經(jīng)濟制度的基本原則，可以根據(jù)內(nèi)容改個標題，比如叫做“社會制度”、“基本制度”或者“總則”。對此，反對者認為，“總綱”一詞比較靈活，伸縮性也大，例如文化、教育、民主、法制等問題都可以寫進去。而且，有些問題不宜用“制度”來表達，如科學、文化就不好說是制度。(許崇德，355-356，371，379)

新中國制憲史上關于第一章標題名稱的爭論，極有可能源于蘇聯(lián)憲法。使用“總綱”一詞，可能是受蘇聯(lián)的影響，比如1918年蘇俄憲法第二篇標題為“俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國憲法總綱”。①而當時一些人提出用“社會制度”、“基本制度”這樣的詞匯作為第一章標題，也可以在蘇聯(lián)憲法中找到影子。例如1977年蘇聯(lián)憲法的第一部分標題為“蘇聯(lián)的社會制度基礎和政治制度”。制憲爭論中關于“總綱”一詞比“制度”一詞包容性大的觀點，確有道理；但保證憲法的歷史連續(xù)性這一理由，則沒有多大的說服力。然而，也許正是這一理由，以及憲法第一章規(guī)定了科、教、文、衛(wèi)、體等各方面政策的原因，現(xiàn)行憲法第一章最終采用的是“總綱”。從世界范圍來看，極少國家的憲法使用“總綱”一詞，即便社會主義國家的憲法也少有。例如，在1936年蘇聯(lián)憲法中，第一章名為“社會結構”；古巴憲法(1976)第一章名為“國家的政治、社會和經(jīng)濟基礎”。至于朝鮮憲法、越南憲法，則是把政治、經(jīng)濟等事項分章規(guī)定的。較多憲法使用的是“總則”一詞，例如土耳其憲法(1982)、塞浦路斯憲法(1960)、格魯吉亞憲法(1995)、哈薩克斯坦憲法(1995)、阿塞拜疆憲法(1995)、泰國憲法(1996)、烏克蘭憲法(1996)、圭亞那憲法(1980)。還有的憲法使用“一般條款”或者“基本條款”，例如匈牙利憲法(1989)、希臘憲法(1975)?！熬V”是綱領的意思，這是一個政治術語，例如《中國共產(chǎn)黨章程》第一章《黨員》之前的序言性部分即名為“總綱”。我國曾經(jīng)在很長一段時期內(nèi)，把憲法更多地視為一種政治文件，而非法律文件，選用“總綱”一詞的緣由可想而知。在走上法治國家道路、強調(diào)憲法實施的時代，“總綱”一詞客觀上具有一定的局限性。因此，我們在理解、解釋憲法的時候，不宜望文生義地把“總綱”解釋為國家和社會發(fā)展的“總綱領”，而應把“總綱”解釋成關于我國國家和社會基本制度的總的規(guī)定，換言之，憲法第一章就是“總則”，就是“一般條款”。

(二)第二章的名稱“公民的基本權利和義務”②

我國自《中華民國臨時約法》設章規(guī)定人的權利義務以來，一直是用一章來規(guī)定人的權利義務，但該章的名稱有所不同：在《中華民國臨時約法》和《中華民國約法》中是“人民”，在1923年《中華民國憲法》中是“國民”，在《中華民國訓政時期約法》和在1946年《中華民國憲法》中是“人民之權利義務”。1949年《共同綱領》第8條在規(guī)定服兵役、納稅義務的時候使用的是“國民”一詞。新中國四部憲法為什么不使用“人民”或者“國民”的基本權利和義務？在1954年5月29日憲法起草委員會第四次全體會議上，法律小組根據(jù)憲草座談會各組召集人聯(lián)系會議的意見，就“人民”、“公民”和“選民”做了說明：人民是國家一切權利的所屬者，即國家的主人翁，通常是用于“集體”意義的，是政治概念，指的是各民主階級。公民包括一切具有中華人民共和國國籍的人。公民是法律上權利和義務的主體，享受憲法所保障的權利，擔負憲法所規(guī)定的義務，總是用于“個別”意義的，是法律概念，表明法律上的地位。(許崇德，132-133)

為何在1954年憲法制定過程中，在“權利”之前加上了“基本”二字，從目前掌握的資料來看，暫時還不得而知。也許答案又可到蘇聯(lián)憲法中去尋覓。在著名的1936年蘇聯(lián)憲法(“斯大林憲法”)中，第十章章名就叫做“公民的基本權利和義務”。從學理上講，加上“基本”二字，更加科學。一是因為憲法是根本法，只需羅列那些對于人和公民而言最重要、最基本的權利；二是因為既然是對權利的羅列，那么就難免掛一漏萬，謂之“基本”，體現(xiàn)了對立憲理性之有限性的正確認識。

(三)第三章的名稱“國家機構”

關于第三章的標題名稱，在制憲過程中有很多討論。1949年《共同綱領》第二章章名為“政權機關”，沒有使用“國家機構”這個術語。1954年憲法草案初稿第二章曾用“國家組織系統(tǒng)”作為章名。在1954年5月19日憲法起草座談會小組召集人會議上，張志讓提出，不如改為“國家權力的組織”。周鯁生說，法律小組多數(shù)人主張用“國家機關”。錢端升說，用“國家機構”也講得過去。于是，李維漢就提出考慮“組織”與“機關”這兩個詞的含義。章乃器說，我們平時常常講“組織機構”、“機構健全”，沒有講“組織機關”、“機關健全”的，用“機關”不如用“機構”。屈武說，中國習慣上容易把什么都叫做機關。比較起來，“國家機構”這個概念更恰當。李維漢說他個人偏向于用“國家機構”，似乎可以把各方面的意見概括進去，缺點是不通俗。許德珩說，“機構”可解釋成“有機的構成”。李燭塵說，“機構”可解釋成“機器的構造”。陳叔通說，也可以解釋為“機關的構造”。最后，李維漢表態(tài)，暫定用“國家機構”，并把這些意見送給憲法起草委員會。(許崇德，194；韓大元，134-136)

1918年蘇俄憲法中就有“中央政權的組織”這樣的篇名，但我國的制憲者沒有照搬蘇聯(lián)。憲法第三章章名的選擇，是新中國憲法的一個創(chuàng)造。當時參與討論的不僅有著名法學家(如周鯁生、錢端升)，又有黨政高官(如李維漢、章乃器、屈武、李燭塵、陳叔通)，還有具有學者背景的政界要員(如張志讓、許德珩)，他們以豐厚的學識和經(jīng)驗，仔細地斟酌“組織”、“機關”、“機構”等詞匯，終于為新中國憲法選定了一個恰當?shù)恼旅Ｖ档盟伎嫉氖牵?954年憲法四章的標題名稱，為何唯獨“國家機構”這一章名擺脫了蘇聯(lián)憲法的影響呢？主要原因可能是新中國憲法在規(guī)定各個國家機關時，采取的是總合的形式結構。1924年和1936年的蘇聯(lián)憲法對于國家機關的規(guī)定都是分章的，因而不需要對這些機關再起一個上位的名稱。而1954年中國憲法選擇將國家機關都規(guī)定在與總綱、公民的基本權利和義務相并列的一章之中(其下再分節(jié))，這就需要一個總的名稱。如何確定這個總名稱，當然就有人借鑒1918蘇俄憲法的“中央政權的組織”而提出“國家權力的組織”這樣的名稱。但制憲者最終創(chuàng)造了新的術語。

(四)第四章的名稱“國旗、國歌、國徽、首都”

1954年憲法第四章、1975年憲法第四章、1978年憲法第四章的章名都是“國旗、國徽、首都”。2004年修憲，增加規(guī)定了國歌，所以在第四章章名中就加上了“國歌”。從目前掌握的資料來看，還沒有關于第四章章名的由來的記載。但翻閱蘇聯(lián)憲法，可發(fā)現(xiàn)這仍然受到“老大哥”的影響：1918年蘇俄憲法第六篇篇名為“俄羅斯社會主義蘇維埃共和國的國徽及國旗”；1924年蘇聯(lián)憲法第十一章章名為“蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟國徽、國旗及首都”；1936年蘇聯(lián)憲法第十二章章名為“國旗、國徽、首都”；1977年蘇聯(lián)憲法第八部分標題為“蘇聯(lián)國徽、國旗、國歌和首都”。由此可見新中國憲法第四章參考蘇聯(lián)憲法的明顯痕跡，最有說服力的是我國1954年憲法第四章與蘇聯(lián)1936憲法第十二章的名稱完全一樣。

“國旗、國歌、國徽、首都”，這是一種列舉，與“總綱”、“公民的基本權利和義務”、“國家機構”這種概括性的標題名稱不相一致。而且，列舉性的標題名稱使得內(nèi)容修改之后，標題也得更改。1982年憲法頒布時，第四章章名為“國旗、國徽、首都”。2004年修憲增加了國歌的規(guī)定，于是，就把第四章標題相應的改為“國旗、國歌、國徽、首都”。如果以后修憲還要規(guī)定國花、國訓、國慶日，豈不是第四章標題就得改為“國旗、國歌、國徽、首都、國花、國訓、國慶日”——如此冗長的標題，顯然不得體。用一個概括性的詞匯作為標題，就能夠解決上述問題。國旗、國歌、國徽等都屬于國家標志，在保留第四章的前提下，如考慮完善第四章標題，可選擇“國家標志”。

三、我國現(xiàn)行憲法各節(jié)名稱之由來及評析

我國現(xiàn)行憲法共四章，但只有第三章設節(jié)，共七節(jié)。

(一)第一節(jié)的名稱“全國人民代表大會”

“人民代表大會”這一名稱在新中國成立之前就由中國共產(chǎn)黨提出來了。1940年1月，毛澤東在其名作《新民主主義論》中，明確提出了“人民代表大會”這一概念并作了闡釋。[4]P6771946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》則使用了“人民代表會議”的提法。起新中國臨時憲法作用的《共同綱領》又明確使用了“人民代表大會”的提法。在1954年憲法制定過程中，人們對“人民代表大會”一詞沒有爭議，倒是有些形式上的討論：在1954年5月19日憲法起草座談會小組召集人會議上，田家英說，各組的意見是把“全國”改為“中華人民共和國”；許德珩說，“全國人民代表大會”之上不用加“中華人民共和國”；胡愈之說，如照蘇聯(lián)憲法第146條的寫法，本節(jié)的標題“全國人民代表大會”是否可改為“最高權力機關”；黃炎培說，既然憲法就是中華人民共和國憲法，就不必到處都加中華人民共和國。(韓大元，136-137)

可見，關于本節(jié)標題，一是制憲者沒有照搬蘇聯(lián)憲法將本節(jié)標題叫做“最高權力機關”；二是沒有在“全國人民代表大會”之前再加上“中華人民共和國”；三是沒有把“全國人民代表大會”改為“中華人民共和國人民代表大會”?！爸腥A人民共和國人民代表大會”這一稱謂當然是不合適的，因為人民代表大會有全國的，還有地方的，“中華人民共和國人民代表大會”體現(xiàn)不出全國與地方的區(qū)別。

(二)第二節(jié)的名稱“中華人民共和國主席”

據(jù)百度百科“主席”詞條介紹，“主席”一詞歷史悠久。我國古代沒有桌椅，人們席地而坐，頗為講究——先鋪上房間那么大小的席子叫“筵”，每個人坐的小墊子叫“席”；古人進屋，先脫鞋，再走過筵，坐在席上，稱為“入席”；入席時，客人有客座，主人中的長輩獨自坐在正位或主家席位，以示尊重叫做“主席”。

“主席”一詞出現(xiàn)在政治生活中，也不是中華人民共和國成立后的事情。1931年11月27日，中華蘇維埃中央執(zhí)行委員會第一次會議推選毛澤東為中央執(zhí)行委員會的主席。1943年3月，中央書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時組成，毛澤東任主席。1945年中共七大通過的黨章規(guī)定設主席：“由中央委員會全體會議選舉中央政治局與中央書記處，并選舉中央委員會主席一人。”“中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席?！秉h的最高領導人稱為“主席”這一情形，直到中共十二大召開之后才改變，改稱為“總書記”。[5]1954年憲法第二章第二節(jié)的名稱是“中華人民共和國主席”。對此的疑問是，黃炎培在討論1954年憲法第二章第一節(jié)節(jié)名時就已經(jīng)正確地提出，“既然憲法就是中華人民共和國憲法，就不必到處都加中華人民共和國”(韓大元，137)，為什么到了第二節(jié)，卻在“主席”之前加上“中華人民共和國”？從目前掌握的資料來看，沒有相關記載。但可以猜測，可能與區(qū)分“執(zhí)政黨的主席”和“國家的主席”有關，前者叫做“中共中央主席”，后者在憲法中叫做“中華人民共和國主席”。由于“全國人民代表大會”、“國務院”這些機構在執(zhí)政黨的組織機構中是沒有的，當然就不必在名稱之前加上“中華人民共和國”了。現(xiàn)行憲法的起草是從1980年開始的，而中國共產(chǎn)黨不再設主席、副主席的決定是1982年中共十二大才作做的。雖然現(xiàn)行憲法的通過(1982年12月4日)是在十二大召開(1982年9月1日至11日)之后，但由于現(xiàn)行憲法恢復國家主席的設置具有重大的進步意義，全國上下一片叫好聲，估計也就沒有人去關心這一節(jié)的名稱問題了，1954年憲法中“中華人民共和國主席”這一節(jié)名可能就這樣沿用下來了。

憲法第三章《國家機構》分設了七節(jié)，唯獨第二節(jié)標題名稱中含有“中華人民共和國”。這看起來很不一致。正如在1954年5月19日舉行的憲法起草座談會小組召集人會議上，黃炎培先生所說：“既然憲法就是中華人民共和國憲法，就不必到處都加中華人民共和國”。第二節(jié)節(jié)名不僅與其他六節(jié)節(jié)名不一致，而且是一種不必要的重復啰嗦。從比較的角度來看，以除中國憲法之外的33部亞洲國家的憲法典為例，在國家元首一章(節(jié))標題名稱中含有國名的只有四部憲法：朝鮮憲法(1972)、格魯吉亞憲法(1995)、土庫曼斯坦憲法(1992)和烏茲別克斯坦憲法(1992)。具體情況分別是：朝鮮憲法(1972)第六章名為“朝鮮民主主義人民共和國主席”，格魯吉亞憲法(1995)第四章名為“格魯吉亞總統(tǒng)”，土庫曼斯坦憲法(1992)第三章名為“土庫曼斯坦總統(tǒng)”，第十九章名為“烏茲別克斯坦共和國總統(tǒng)”。此外，與我國憲法只在國家元首稱謂之前冠有國名的情況不同，在格魯吉亞憲法(1995)、土庫曼斯坦憲法(1992)和烏茲別克斯坦憲法(1992)中，不止一個國家機構前冠有國名。如，格魯吉亞憲法(1995)第三章名為“格魯吉亞議會”，土庫曼斯坦憲法(1992)第二章名為“土庫曼斯坦人民會議”、第四章名為“土庫曼斯坦議會”，烏茲別克斯坦憲法(1992)第十八章名為“烏茲別克斯坦共和國議會”?？梢姡覈鴳椃ǖ谌碌诙?jié)標題名稱的取法是非常少見的。

國家元首一章(節(jié))的名稱的取法，除在國家元首稱謂之前冠有國名的方案之外，33部亞洲國家的憲法典還展現(xiàn)出方三種案：第一，在章(節(jié))名中的國家元首的具體稱謂之前加上“國家”一詞。越南憲法(1992)即如此，其第七章章名為“國家主席”。第二，在章(節(jié))名中的國家元首的具體稱謂之前加上“共和國”(其他國家機關的具體稱謂之前不加“共和國”)。例如，塞浦路斯憲法(1960)第三章名為“共和國總統(tǒng)、共和國副總統(tǒng)和部長會議”(而第四章名為“眾議院”，第五章名為“族社議會”，第九章名為“最高憲法法院”)。這類情形還有黎巴嫩憲法(1947修正文本)、馬爾代夫憲法(1968)、敘利亞憲法(1973)、斯里蘭卡憲法(1978)、土耳其憲法(1982)、伊朗憲法(1989)和亞美尼亞憲法(1995)。第三，章(節(jié))名直接稱“國家元首”，在條文中再說明國家元首的具體稱謂。例如，科威特憲法(1962)第四部分《權力》之第二章名為“國家元首”，其中第54條規(guī)定：“埃米爾是國家元首?！边@類情形還有卡塔爾臨時憲法(1970)。如果將來我國修憲時要考慮完善章節(jié)名稱，對于上述三種方案而言，以第一種方案為更佳。因為在我國，“國家主席”已經(jīng)是一個習慣用語，而第二種方案“共和國主席”這一提法卻極為罕見；第三種方案對于我國來說沒有必要。

(三)第三節(jié)的名稱“國務院”

1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》第三章規(guī)定了政務院。據(jù)許崇德教授介紹，政務院的名稱，當初有人主張用“國務院”，也有人主張用“行政委員會”、“部長會議”等名稱。(許崇德，66)1954年憲法開始使用“國務院”這個術語。從目前掌握的資料來看，在用“中央人民政府”還是用“國務院”的問題上，有過激烈的爭論：

1954年5月28日，憲法起草委員第三次全體會議上，首先聽取了李維漢關于召集人聯(lián)系會議的三點建議，其中一點就是將“中央人民政府”改稱“國務院”。黃炎培表示“要考慮”，他認為，“中央人民政府”的名稱很莊重，其中有“人民”兩字，也很親切。對此，劉少奇說，人民看的是我們把事情辦得好不好？好了，就高呼萬歲！不好，就反對。而且不僅反對，還要推翻。人民和政府親切與否，倒不在乎“政府”的名稱上有無“人民”兩字。董必武、陳叔通、鄧小平等都認為改稱“國務院”好。(韓大元，178-179)1954年6月11日憲法起草委員會第七次會議討論時，何香凝希望還是要“中央人民政府”的名稱。對此，毛澤東做了耐心的解釋工作。毛澤東說，按照外國的習慣，一個國家只有一個政府，我們現(xiàn)在的政府多得很，省、縣、鄉(xiāng)都叫政府，現(xiàn)在憲法草案上規(guī)定地方都改叫“人民委員會”。大家研究了一下，覺得這樣可以。全國只有一個政府，即國務院。(許崇德，209-210；韓大元，213-214)在李維漢主持的一次討論中，對于第三節(jié)標題究竟用“國務院”好，還是用“中央人民政府”好，引起很大的爭論。羅隆基提出，“政府”有廣義狹義之分，這是分權學說產(chǎn)生以后的一種說法。蘇俄革命勝利后，反對政府有廣義、狹義之說，而將立法、行政、司法三權合一?，F(xiàn)在憲草把權力機關和管理機關分開，而把最高管理機關叫做“中央人民政府”，這和共同綱領時期的傳統(tǒng)不一樣，是否會引起立法與行政分離的錯誤看法？憲法上這樣寫會引起將來的“中央人民政府”就是今天的中央人民政府委員會的誤解。所以，為了避免誤解，還是改稱“國務院”好。錢端升則認為羅隆基的擔心沒有必要。田家英則說，按照斯大林國家法權學說，政府沒有什么廣義、狹義的說法，政府就是管理機關。李維漢也說，即使叫“國務院”，也不一定都使人們明白法院、檢察院等機關不在內(nèi)；關于誤會的問題不要緊，憲法在全國討論后即不會有了。(許崇德，210-211)

可見，關于最高行政機關的名稱究竟沿用“中央人民政府”還是改稱“國務院”，在1954年憲法制定過程中的爭論是很大的。爭論既涉及到形式問題又涉及到實質(zhì)問題。比如黃炎培、何香凝等提出的人們對于“中央人民政府”這一名稱已有了感情，這屬于形式問題。而董必武、羅隆基、田家英等人的意見則涉及到了實質(zhì)問題，那就是“政府”一詞從資本主義通行的政治和憲法學理來看，是有廣義狹義之分的。社會主義的國家學說則反對政府有廣義、狹義之說，而將立法、行政、司法三權合一。羅隆基針對錢端升的反對意見，特別提出：“主要是分權與合權的問題。執(zhí)行機關叫政府是西方改良主義的東西。事實上，常委會、主席、國務院都應是執(zhí)行機關。”(許崇德，210-211)——也就是說，要不要用“中央人民政府”這一稱謂，已經(jīng)上升到一個原則問題，那就是社會主義國家的政權組織形式是分權的還是合權的。如此看來，用“國務院”，是中國特色的體現(xiàn)。然而，毛澤東又說了，按照外國的習慣，一個國家只有一個政府，我們現(xiàn)在的政府多得很……現(xiàn)在憲法草案上規(guī)定地方都改叫“人民委員會”……全國只有一個政府，即國務院。這似乎又是對國外政治通例的遵循。總起來說，用“國務院”，是民族性與世界性相結合的產(chǎn)物。(許崇德，209-210；韓大元，213-214)

(四)第四節(jié)的名稱“中央軍事委員會”

軍事領導機關是現(xiàn)行憲法才專門設節(jié)規(guī)定的。許崇德教授指出，八十年來，中共中央負責軍事統(tǒng)帥的機構一直是中央軍事委員會。而在1982年以前的憲法中，作為黨的機構的中央軍事委員會當然不可能在憲法上出現(xiàn)。1982年，在草擬憲法的過程中，考慮到按照馬克思主義國家學說，軍隊是政權的不可缺少的重要組成部分，軍事領導機關理應在憲法中有它的地位，所以寫入了憲法第三章第四節(jié)，名為“中央軍事委員會”。(許崇德，519)顯然，“中央軍事委員會”這一用語直接源于中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會。上文提出，第三章第二節(jié)節(jié)名中的“中華人民共和國”宜去掉，而第三章第四節(jié)的名稱中，如果加上“中華人民共和國”，則更好，這是由我國現(xiàn)實的政治、軍事制度體系所決定的。我國有兩個中央軍事委員會：中國共產(chǎn)黨的中央軍事委員會與國家的中央軍事委員會。那么，現(xiàn)行憲法規(guī)定的中央軍事委員會究竟是中國共產(chǎn)黨的中央軍委還是國家的中央軍委呢？從第93條第一款“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量”這一規(guī)定來看，憲法中的中央軍委當然是指國家的中央軍委。可是如果僅從第三章第四節(jié)的節(jié)名來看，就容易給人造成混淆或者誤解。(許崇德，519)因此，第三章第四節(jié)節(jié)名若為“中華人民共和國中央軍事委員會”，則有強調(diào)乃國家機關而非執(zhí)政黨的機關之義，就算有重復之嫌，也是有必要的。

(五)第五節(jié)的名稱“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”

在《共同綱領》中，使用的是“地方人民政府”的提法。1954年憲法則改稱“地方各級人民委員會”。之所以改稱為“地方各級人民委員會”，是因為上述毛澤東提到的那個理由：一個國家只有一個政府。當然，討論中，黃炎培、陳叔通等人都建議不要修改。(韓大元，146，161，178，213)在1975年憲法和1978年憲法中，“地方各級人民委員會”被改為“地方各級革命委員會”?，F(xiàn)行憲法改稱其為“地方各級人民政府”，但從目前掌握的資料來看，沒有為什么又改回“地方各級人民政府”這一名稱的記載。從“地方各級人民政府”改稱“地方各級人民委員會”的緣由，不是完全沒有道理，但又并非十分在理?！耙粋€國家只有一個政府”，這個命題中的“政府”應該是指對外的，或者說國際法意義上的代表國家主權的中央政府(單一制國家)或者聯(lián)邦政府(聯(lián)邦制國家)。而在一國內(nèi)部，就單一制國家而言，中央政府與地方政府之分是自古皆然；就聯(lián)邦制國家而言，聯(lián)邦政府與各構成單位政府更是涇渭分明?？梢?，“一個國家只有一個政府”這個命題本身就是偏頗的。由此不難理解，1954年憲法第62條規(guī)定“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府”。毛澤東以“一個國家只有一個政府”為由來贊成“地方各級人民政府”改稱“地方各級人民委員會”，只具有形式意義。而現(xiàn)行憲法又改回“地方各級人民政府”的稱謂，雖暫時不知曉緣由，但從字面上來看，更加使人明白。而且，稱作“委員會”的機關一般都是實行集體負責制，而地方政府是行政機關，實行的是行政首長個人負責制。所以，把地方政府叫做“委員會”，多少有些名實不符。

(六)第六節(jié)的名稱“民族自治地方的自治機關”

對于這一節(jié)的標題名稱，1954年憲法制定過程中的主要討論是要不要在“民族”之前加上“少數(shù)”。張治中提出要加上“少數(shù)”二字。當然，不加也不會發(fā)生誤會，但加上去更明確些。條文里可以省，標題不要省。李維漢說，“民族自治地方”是一個專門名詞，不要把它拆開來講。大家都明白是指少數(shù)民族。毛澤東、劉少奇說，這是省文。這樣寫人家可以看清楚。(許崇德，140-141)張治中很快就撤銷了自己的意見。不加“少數(shù)”二字的決定是正確的，它不僅使得作為根本法的憲法在用語上更加簡明扼要，也給憲法實施后在政治運轉(zhuǎn)中的用語帶來了簡潔。

(七)第七節(jié)的名稱“人民法院和人民檢察院”

“人民法院”的名稱沒有爭論，民國以來，就一直使用“法院”這一術語?！叭嗣駲z察院”的名稱則有過變化。新中國成立后到1954年憲法頒布前，我國的檢察機關稱為“人民檢察署”。在1954年憲法草案(初稿)中，第二章第六節(jié)的標題名稱為“法院和檢察機關”。在1954年5月19日舉行的憲法起草座談會小組召集人會議上，李維漢說，有人提出將“檢察機關”改為“檢察署”，我看可以。(韓大元，150)1954年第一屆全國人大第一次會議上，代表們建議將“檢察署”改為“檢察院”。(韓大元，150，281)最終，1954年憲法第二章第六節(jié)的標題確定為“人民法院和人民檢察院”。我國檢察制度的建立，直接源于蘇聯(lián)的檢察制度。從“檢察署”改為“檢察院”，目前掌握的資料中沒有記載其緣由，大概又是借鑒蘇聯(lián)憲法——1936年蘇聯(lián)憲法第九章章名即為“法院和檢察院”；另外的原因或許是為了與“法院”的“院”字相對應，這也是中國人的用語習慣。

至于在“法院”、“檢察院”之前加上“人民”二字，也有過討論。在1954年憲法草案(初稿)中，是沒有“人民”二字的。討論中，黃炎培提出加“人民”二字，陳劭先說，法院有的叫“專門法院”，上面沒有“人民”二字。李維漢說，那就不加吧。后來在第一屆全國人大第一次會議上，代表們又建議在節(jié)名中加上“人民”二字。(韓大元，150-151，281)理由是為了突出一切國家機關的權力都來自于人民、為人民服務。眾所周知，前些年曾有過關于“人民法院”這一稱謂要不要去掉“人民”的討論。主張去掉“人民”二字的理由主要是“人民法院”的叫法容易讓人產(chǎn)生過于大眾化的印象，讓國際社會誤以為中國是用一種不需要專業(yè)的、群眾運動的方式來處理嚴肅的法律問題。反對去掉“人民”二字的理由主要是審判權歸根結底是人民賦予的權力，“人民法院”的叫法蘊含著我國法院的基本性質(zhì)。其實，這也許是一個沒必要爭論的話題。一方面，在我國憲法已經(jīng)規(guī)定“一切權力屬于人民”的前提下，叫“法院”而不叫“人民法院”，并不會影響我國法院的基本性質(zhì)。另一方面，有了“人民”二字，也并非就一定會給人“我國用群眾運動的方式處理法律問題”的印象。我國改革開放以來的法治建設成就有目共睹，國際社會并非只看表面名稱，不看實際行動，“讓國際社會發(fā)生誤解”的擔憂難以成立。一言以蔽之，“人民法院”、“人民檢察院”這樣的名稱，可改可不改。

注釋：

① 參見姜士林等著：《世界憲法全書》，青島出版社，1997年版，第110-667頁。本文參考的外國憲法文本，均來自此書。為節(jié)省篇幅，恕不再一一注明。

② 由于個人疏忽，在發(fā)表于本刊2010年第5期的論文《論新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的形式》中，在個別地方誤寫為“公民的基本權利與義務”，特此致歉。

[1] 老子[M].衛(wèi)廣來譯注.太原：山西古籍出版社，2003.

[2] 論語大學·中庸[M].李浴華等譯注.太原：山西古籍出版社，2003.

[3] 葉匡政.“正名”是正義行為的源泉[N].南方周末，2009-10-22(E29).

[4] 毛澤東選集第二卷[M].北京：人民出版社，1991.

[5] 張悅.中共最高領導人為何稱總書記[J].軍隊黨的生活，2008，1.

OntheOriginoftheTitleofEachChapterandSectioninOurCurrentConstitution

DengLian-fan

(Law School of Central South University , Changsha Hunan 410083)

Title is an extremely important category. The title of every chapter and section in Constitutional Law is a problem which is unavoidable and can’t be overlooked. The title of every chapter and section in our current Constitutional Law is mainly inherited from the Constitutional Law in 1954, which draws lessons from the former Soviet Union’s Constitutional Law in many aspects, but also has some creativity, for example, the title of the chapter as “The Structure of the State”. There is still some room to improve the title of the chapter and section in current Constitutional Law.

Constitutional Law; the form of Constitutional Law; the style of Constitutional Law; chapter and section

DF21

A

(責任編輯：唐艷秋)

1002—6274(2011)02—086—07

鄧聯(lián)繁(1977-)，男，湖南邵陽人，法學博士，中南大學法學院教授，研究方向為憲法學。