丁莉婷

中國(guó)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)生與發(fā)展是與改革開放緊密聯(lián)系在一起的。設(shè)立開發(fā)區(qū)是中國(guó)改革開放的創(chuàng)舉，是鄧小平理論指導(dǎo)下的偉大實(shí)踐。開發(fā)區(qū)設(shè)立的初衷是“在特定區(qū)域?qū)嵭刑厥庹摺⑻厥怏w制，在整體環(huán)境不具備的條件下，在局部環(huán)境上努力創(chuàng)造適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的制度環(huán)境”①李森等：《困境和出路——轉(zhuǎn)型期中國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第159頁(yè)。，“一方面打開渠道，一方面積累經(jīng)驗(yàn)”②中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉培強(qiáng)2007年6月13日的講話“中國(guó)開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程和趨勢(shì)”，http：//www．sx．chinanews．com/jc/2009/0121/175．html，2010年7月21日訪問(wèn)。?？梢?，開發(fā)區(qū)是中國(guó)改革開放進(jìn)程中由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的一個(gè)“突破口”，也是推進(jìn)漸進(jìn)式改革的重要步驟。因而創(chuàng)立之初開發(fā)區(qū)被賦予的功能定位是中國(guó)對(duì)外開放的“窗口”、改革的“試驗(yàn)田”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。既然是改革的“試驗(yàn)田”，就必然具有創(chuàng)新性、前瞻性與引領(lǐng)性的特點(diǎn)，這也是開發(fā)區(qū)之所以在體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式等方面不斷實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、創(chuàng)造豐富經(jīng)驗(yàn)的原因。因此，對(duì)開發(fā)區(qū)的研究大多集中于以體制創(chuàng)新為對(duì)象的管理視角的研究、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)視角的研究以及以開發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展走向?yàn)閷?duì)象的發(fā)展視角的研究。作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)是中國(guó)政治體系中一個(gè)獨(dú)特且重要的組成部分，因其誕生伊始就糾結(jié)于中央與地方關(guān)系的變化與轉(zhuǎn)型之中①薄貴利在論述“改革開放以來(lái)我國(guó)中央與地方關(guān)系的調(diào)整”時(shí)指出，“進(jìn)一步開放沿海十四個(gè)城市”是調(diào)整內(nèi)容之一，中央向這些城市下放了諸多權(quán)力。參見薄貴利：《中央與地方關(guān)系研究》，吉林大學(xué)出版社，1991年，第118頁(yè)。而這些下放權(quán)力的最直接對(duì)象與受用者就是處于沿海開放城市最前沿的開發(fā)區(qū)。，而其近30年的發(fā)展歷程同樣貫穿著中央與地方關(guān)系的發(fā)展變遷。然而以往關(guān)于中央與地方關(guān)系的研究大多從中央政府或地方政府一方入手，鮮有以開發(fā)區(qū)為視角的研究。實(shí)際上，誠(chéng)如本文題目所述，開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建與發(fā)展正是中央與地方互動(dòng)的結(jié)果，其發(fā)展過(guò)程也正是中央與地方關(guān)系變遷轉(zhuǎn)型的過(guò)程。因而某種程度上，開發(fā)區(qū)充當(dāng)了中央與地方關(guān)系互動(dòng)的一個(gè)媒介。通過(guò)對(duì)這個(gè)“第三方”的研究，可以使我們跳出以往“非中央即地方”的研究模式，從而更全面、客觀地審視中央與地方的互動(dòng)過(guò)程，更深刻地理解中央與地方關(guān)系的內(nèi)含。而且，這樣一個(gè)兼具創(chuàng)新性、前瞻性與引領(lǐng)性的改革“試驗(yàn)田”必然吸收了諸多新鮮血液，這些新因子會(huì)作用于中央與地方關(guān)系，使之表現(xiàn)出與眾不同的新動(dòng)向。

本文以秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，再現(xiàn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建與發(fā)展過(guò)程中中央與地方的互動(dòng)歷程，從開發(fā)區(qū)的視角審視中央與地方關(guān)系的變遷。

一、互動(dòng)歷程

秦皇島是中國(guó)首批沿海開放城市之一，1983年從唐山分離建市，1984年便成為我國(guó)首批14個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建區(qū)地之一。建區(qū)之初，秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)面臨著母城基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、技術(shù)落后、資金不足、人才短缺等重重困難。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了顯著成就。實(shí)現(xiàn)了從“低起點(diǎn)”向“高成就”的跨越。作為開發(fā)區(qū)，秦皇島開發(fā)區(qū)并不是最成功的，筆者之所以把其作為研究對(duì)象，正是因其巨大的跨越——這種跨越為中央與地方關(guān)系的變化提供了廣闊的空間，變化前后的對(duì)比也更加明顯。本文以秦皇島開發(fā)區(qū)為具體案例，試圖通過(guò)對(duì)具有代表性的“點(diǎn)”的微觀研究，來(lái)反映“面”的宏觀面向，以此來(lái)審視開發(fā)區(qū)視角下的中央與地方關(guān)系。

秦皇島開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建是中央政府大力推進(jìn)的結(jié)果，其發(fā)展更是時(shí)時(shí)伴隨著秦皇島市政府及其自身與中央政府的互動(dòng)。因而秦皇島開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建與發(fā)展歷程，就是中央與地方的互動(dòng)過(guò)程。筆者把秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)劃分為四個(gè)階段。本文的目的是以開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建與發(fā)展歷程為切入點(diǎn)來(lái)審視中央與地方關(guān)系。因而本文存在著三個(gè)主體：開發(fā)區(qū)、地方政府與中央政府。既然是以開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建與發(fā)展歷程為研究對(duì)象，因而本部分主要著墨于開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)。然而由于開發(fā)區(qū)與地方政府有著緊密聯(lián)系，使得此過(guò)程無(wú)法完全擺脫地方政府而成為中央政府與開發(fā)區(qū)的“獨(dú)奏”。因此本部分的歷程再現(xiàn)中，第一階段側(cè)重于地方政府與中央政府的互動(dòng)，后三個(gè)階段則主要關(guān)注開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)。

(一)第一階段 (1984年至1991年)：中央政府主導(dǎo)推進(jìn)，地方政府② 這里之所以使用“地方政府” (而未使用“開發(fā)區(qū)”)，是因?yàn)榇穗A段的前期秦皇島開發(fā)區(qū)尚未建立，與中央政府對(duì)接的是秦皇島市政府。因此，這里的“地方政府”具有兩層含義，前期指秦皇島市政府，后期指秦皇島開發(fā)區(qū)。被動(dòng)執(zhí)行

此階段是開發(fā)區(qū)初建階段。前文已述，開發(fā)區(qū)不僅是中央政府非均衡戰(zhàn)略的重要措施，也是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的“突破口”，更是中央政府培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的沃土。因而對(duì)于推進(jìn)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，中央政府表現(xiàn)出極高的積極性，具體表現(xiàn)為優(yōu)惠政策的提供與具體事宜的指導(dǎo)。

中央政府給予開發(fā)區(qū)大量的優(yōu)惠政策，“擴(kuò)大利用外資項(xiàng)目審批權(quán)限；對(duì)外商投資的生產(chǎn)性企業(yè)，所得稅減按15％征收；在國(guó)家統(tǒng)一政策指導(dǎo)下，自主經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口貿(mào)易；在一定期限內(nèi)，區(qū)內(nèi)進(jìn)口建筑材料、自用的交通工具和辦公用品減免關(guān)稅；在一定期限內(nèi)，開發(fā)區(qū)財(cái)政收入全部留作開發(fā)基金……”①秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地方志編纂委員會(huì)編：《中國(guó)·秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)志 (1984—2003)》，海天出版社，2004年，第2頁(yè)。除了政策優(yōu)惠，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的具體規(guī)劃與籌建也是“事必躬親”，主導(dǎo)推進(jìn)者的角色盡展無(wú)遺。以秦皇島開發(fā)區(qū)為例，從建立之前的準(zhǔn)備階段到選址建區(qū)的實(shí)施階段，主要領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)不親力親為地參與其中。1984年沿海部分城市座談會(huì)召開后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)幾個(gè)有條件的沿海開放城市興辦國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，秦皇島便是其中之一。為了保證中央決策的有效貫徹，時(shí)任國(guó)務(wù)委員的谷牧于4月專門召集河北省政府和秦皇島市黨政領(lǐng)導(dǎo)到北京，傳達(dá)沿海部分城市座談會(huì)精神，并對(duì)秦皇島的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)工作做了重要指示。谷牧分析了秦皇島開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)工作的優(yōu)勢(shì)并明確指出了發(fā)展方向。秦皇島市委、市政府認(rèn)真學(xué)習(xí)總結(jié)了谷牧的指示精神，拉開了秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)工作的序幕。②參見秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地方志編纂委員會(huì)編：《中國(guó)·秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)志 (1984—2003)》，第38—39頁(yè)。

選址階段中央政府的主導(dǎo)作用更加凸顯。1984年國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究所和秦皇島市規(guī)劃局經(jīng)過(guò)考察和論證提出了《關(guān)于秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)選址的初步意見》，經(jīng)過(guò)詳細(xì)討論，決定以秦皇島市火車站北為推薦方案。當(dāng)時(shí)中央對(duì)秦皇島開發(fā)區(qū)的選址問(wèn)題十分關(guān)心。時(shí)任國(guó)務(wù)院特區(qū)組組長(zhǎng)何椿霖、國(guó)務(wù)委員谷牧、中央政治局委員宋任窮、國(guó)務(wù)院副總理姚依林、萬(wàn)里先后來(lái)秦對(duì)選址情況進(jìn)行視察，并多次進(jìn)行了具體指示。曾有領(lǐng)導(dǎo)人表示“秦皇島經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不能搞在市里面”。并最終由另一位領(lǐng)導(dǎo)人拍板決定了秦皇島開發(fā)區(qū)的選址，放棄了先前經(jīng)過(guò)詳細(xì)論證的方案。③《中國(guó)·秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)志 (1984—2003)》，第41頁(yè)?？梢?，此時(shí)的秦皇島開發(fā)區(qū)幾乎沒(méi)有自主性，對(duì)中央政府的決策是被動(dòng)執(zhí)行。

較之中央政府的積極推動(dòng)，地方政府遠(yuǎn)沒(méi)有表現(xiàn)出如此之高的積極性。據(jù)秦皇島開發(fā)區(qū)一位老領(lǐng)導(dǎo)回憶：“開發(fā)區(qū)是個(gè)新生事物，我的思想認(rèn)識(shí)雖然不是十分到位，但在思想深處還是接受的?？墒牵喈?dāng)一部分同志還不如我哩，一提開發(fā)區(qū)，不住地?fù)u頭，有的甚至認(rèn)為，開發(fā)區(qū)是資本主義產(chǎn)物，不僅不敢接觸，而且躲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的。令人費(fèi)解的是，一些領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)開發(fā)區(qū)支持不夠得力，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)還加以指責(zé)，專挑毛病，不看長(zhǎng)處，讓我們這些在開發(fā)區(qū)工作的人，心里很不踏實(shí)?！雹芤罁?jù)對(duì)原秦皇島開發(fā)區(qū)建設(shè)公司 (秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)前身)總經(jīng)理的訪談，訪談日期2010年7月20日。而且，面對(duì)這樣的新生事物、面對(duì)當(dāng)時(shí)的重重困難，“說(shuō)那時(shí)候開發(fā)區(qū)人滿懷信心、滿懷希望、信心十足、信心百倍，其實(shí)有些牽強(qiáng)，因?yàn)檫@里畢竟只有一片素面朝天的黃土地，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)依然占據(jù)主導(dǎo)地位的大環(huán)境下，開發(fā)區(qū)還只是個(gè)新鮮而又陌生的概念，對(duì)大多數(shù)普通人來(lái)說(shuō)，還只是個(gè)遙遠(yuǎn)的未知數(shù)。大家在環(huán)境優(yōu)越得多的市區(qū)生活得好好的，有多少人情愿來(lái)這里開荒，應(yīng)該可想而知了”。⑤王海津：《秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的崛起之路》，http：//kfq．people．com．cn/GB/55140/57492/57539/ 4173664．html(人民網(wǎng))，2010年7月20日訪問(wèn)?？梢姡⒅?，很多人對(duì)開發(fā)區(qū)是不理解、不認(rèn)同的。因而某種程度上，此時(shí)秦皇島開發(fā)區(qū)的動(dòng)工、建設(shè)，更多是被動(dòng)執(zhí)行中央決策的需要。

可見，本階段開發(fā)區(qū)的發(fā)展更多是中央政府主導(dǎo)推進(jìn)、大力支持的結(jié)果——無(wú)論是大量?jī)?yōu)惠政策的支持，還是準(zhǔn)備階段的指明方向，抑或是選址建區(qū)階段的“力排眾議”……與之形成鮮明對(duì)比的是開發(fā)區(qū)的被動(dòng)態(tài)度，人們對(duì)這一新生事物尚未完全認(rèn)識(shí)、接受，種種工作的推進(jìn)更多的是對(duì)中央政府決策的被動(dòng)執(zhí)行。

(二)第二階段 (1992年至1994年)：中央政府權(quán)力下放，開發(fā)區(qū)開始主動(dòng)探索發(fā)展路徑

1992年鄧小平南方談話掀起了中國(guó)對(duì)外開放的又一次高潮。隨著這股強(qiáng)勁的發(fā)展潮流，開發(fā)區(qū)迎來(lái)了蓬勃發(fā)展的黃金歲月——利用外資的數(shù)量和水平大幅提高；引進(jìn)項(xiàng)目的技術(shù)含量和檔次提高，很多項(xiàng)目填補(bǔ)了國(guó)家空白，占據(jù)了國(guó)內(nèi)同行業(yè)的技術(shù)制高點(diǎn)；外商的投資熱 點(diǎn)出現(xiàn)了由特區(qū)向開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)……在這期間，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量以超常規(guī)速度增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。這種超常規(guī)的發(fā)展一方面得益于對(duì)外開放及優(yōu)惠政策力度的增大，諸多外資紛紛涌入開發(fā)區(qū)；另一方面則得益于中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的權(quán)力下放。這種權(quán)力下放體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是具體的權(quán)力下放，如1993年秦皇島開發(fā)區(qū)開始享有頒發(fā)“外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書”的權(quán)力①《中國(guó)·秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)志 (1984—2003)》，第127頁(yè)。、開發(fā)區(qū)自身利用外資項(xiàng)目的審批權(quán)限擴(kuò)大，可大體上比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行……；另一方面則是一改第一階段“事無(wú)巨細(xì)、事必躬親”的領(lǐng)導(dǎo)模式，不再對(duì)開發(fā)區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)“一一過(guò)問(wèn)”，而是以制定宏觀戰(zhàn)略的方式指明發(fā)展方向，具體措施則由開發(fā)區(qū)根據(jù)自身情況自主制定。如是，開發(fā)區(qū)擁有了一定的自主權(quán)，開始主動(dòng)探索發(fā)展路徑。如鄧小平南方談話之后，中央政府要求開發(fā)區(qū)在新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：從依靠政策優(yōu)勢(shì)向依靠綜合環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變；從吸引外資的經(jīng)濟(jì)效益向吸引外資的質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，工作重點(diǎn)是從土地經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變到資本經(jīng)營(yíng)和技術(shù)經(jīng)營(yíng)上來(lái)，從經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和技術(shù)開發(fā)并重上來(lái)。②根據(jù)中央政府的指示，秦皇島開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，結(jié)合自身情況，提出了符合自身發(fā)展的具體舉措，即堅(jiān)定不移地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“以高新技術(shù)為導(dǎo)向，以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)，第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)”為目標(biāo)的戰(zhàn)略構(gòu)想。此外，20世紀(jì)90年代以來(lái)，中央政府提出了從粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求。在這一大背景下，為了促進(jìn)發(fā)展，秦皇島開發(fā)區(qū)及時(shí)改變發(fā)展戰(zhàn)略，由原來(lái)的“揀到籃子里就是菜”，轉(zhuǎn)向重視單位產(chǎn)出，追求引進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)；重視質(zhì)量產(chǎn)出，追求引進(jìn)項(xiàng)目的科技含量；重視產(chǎn)業(yè)配套，追求引進(jìn)項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)效應(yīng)。而且，為了更好地發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，此階段秦皇島開發(fā)區(qū)的面積擴(kuò)大到5平方公里，并將擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)的6個(gè)村成建制整體劃入，使開發(fā)區(qū)的實(shí)際控制面積達(dá)到10．96平方公里。由于可控土地面積增加、自主權(quán)擴(kuò)大，秦皇島開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間寬廣了許多。于是，秦皇島開發(fā)區(qū)在遵循中央宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)的前提下，在依照自身發(fā)展構(gòu)想的基礎(chǔ)上，在結(jié)合實(shí)際情況的條件下，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了“筑巢引鳳”和“引鳳筑巢”相結(jié)合的方式，包片開發(fā)、墊資開發(fā)、融資開發(fā)多措并舉。這種靈活機(jī)動(dòng)且適于秦皇島開發(fā)區(qū)實(shí)際情況的方式，大大加速了秦皇島開發(fā)區(qū)土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。到1994年底，新開發(fā)土地3平方公里，有近100家三資企業(yè)投產(chǎn)。

在中央政府權(quán)力下放和領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)型的促進(jìn)下，秦皇島開發(fā)區(qū)擁有了一定的自主性并不斷增強(qiáng)，開始擺脫被動(dòng)執(zhí)行中央決策的行為模式，主動(dòng)探索適合自身的發(fā)展路徑。

(三)第三階段 (1995年至1999年)：中央政府支持力度減小，開發(fā)區(qū)積極謀求發(fā)展空間

本階段是秦皇島開發(fā)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是中央政府與秦皇島開發(fā)區(qū)互動(dòng)形式發(fā)生較大轉(zhuǎn)向的時(shí)期。十幾年的改革開放實(shí)踐使中國(guó)對(duì)外開放的大格局已經(jīng)形成，開發(fā)區(qū)的作用不再像改革開放初期那樣突出，中央對(duì)開發(fā)區(qū)的政策作出了巨大調(diào)整。一方面，中央政府給首批國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的財(cái)政優(yōu)惠政策到期，開發(fā)區(qū)稅收不上繳、全部留用的優(yōu)惠不再；另一方面，開發(fā)區(qū)利用外資的政策也發(fā)生了變化——外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備不再免關(guān)稅和增值稅。這種政策上的“雙輪剎車”，無(wú)疑給開發(fā)區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了不小的沖擊。加之這一時(shí)期中國(guó)加入世貿(mào)組織的步伐不斷加快以及東南亞出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，無(wú)不給開發(fā)區(qū)的招商引資工作造成了巨大壓力。中央政府支持力度的減小與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的沖擊使秦皇島開發(fā)區(qū)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。然而此時(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大加強(qiáng)的秦皇島開發(fā)區(qū)已不再是十年前“弱不禁風(fēng)”的幼仔。面對(duì)前所未有的困難，秦皇島開發(fā)區(qū)選擇了自謀出路，積極發(fā)展。把發(fā)展路徑從依靠中央政府政策支持調(diào)整為立足自身、積極發(fā)展、實(shí)現(xiàn)跨越。1995年，秦皇島開發(fā)區(qū)在全國(guó)同類開發(fā)區(qū)中率先開。展了“第二次創(chuàng)業(yè)”，編制了《秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“九五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要》，確立了“科技興區(qū)”的戰(zhàn)略方針和“項(xiàng)目是立區(qū)的生命線”的指導(dǎo)思想。喊出了“以人為本、奮發(fā)圖強(qiáng)、臥薪嘗膽、再創(chuàng)輝煌”的口號(hào)?？矿w制創(chuàng)新、功能創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，再造了開發(fā)區(qū)的新優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了由政策優(yōu)惠型向綜合素質(zhì)型的轉(zhuǎn)化。為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展空間的拓展，秦皇島開發(fā)區(qū)在提升“自身素質(zhì)”上下足了功夫。這一時(shí)期，為提高對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量以吸引更多外資，秦皇島開發(fā)區(qū)先后成立了外企服務(wù)中心、收費(fèi)中心、企業(yè)合法權(quán)益投訴中心，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行掛牌保護(hù)。為了創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，組建了秦皇島開發(fā)區(qū)法院、檢察院；并于1997年進(jìn)行了行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)了體制優(yōu)勢(shì)。為了提高招商力度，先后成立了招商局、高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、大項(xiàng)目辦公室，組建了駐北京、深圳等國(guó)內(nèi)城市和德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家的辦事處 (聯(lián)絡(luò)處)。通過(guò)“第二次創(chuàng)業(yè)”，秦皇島開發(fā)區(qū)引進(jìn)外資項(xiàng)目226個(gè)、內(nèi)資項(xiàng)目753個(gè)，實(shí)際利用外資4．82億美元，占建區(qū)16年來(lái)的67．4％。秦皇島開發(fā)區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

可以看到，盡管本階段中央政府的支持力度大幅減弱，但秦皇島開發(fā)區(qū)并沒(méi)有因此受到過(guò)多的影響，而是從發(fā)展戰(zhàn)略、服務(wù)質(zhì)量、法制環(huán)境、體制創(chuàng)新、招商措施等多方面積極謀求發(fā)展空間，并成功實(shí)現(xiàn)了從“瓶頸階段”向快速發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型。

(四)第四階段 (2000年至今)：中央政府清理整頓，開發(fā)區(qū)自主發(fā)展并開始影響中央政策制定

本階段是中央政府政策與秦皇島開發(fā)區(qū)發(fā)展?fàn)顩r分野最大的階段，也是二者互動(dòng)關(guān)系發(fā)生最顯著變化的階段。本階段的秦皇島開發(fā)區(qū)在很大程度上已是自主發(fā)展，不僅自主制定發(fā)展規(guī)劃①2006年，根據(jù)區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，秦皇島開發(fā)區(qū)自主撰寫了《秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對(duì)“十一五”期間開發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。，且在戰(zhàn)略決策、區(qū)域規(guī)模、審批權(quán)限等方面都實(shí)現(xiàn)了自主發(fā)展：2000年秦皇島開發(fā)區(qū)對(duì)山海關(guān)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理；2002年海港區(qū)、撫寧縣的26個(gè)村劃歸秦皇島開發(fā)區(qū)管理，開發(fā)區(qū)實(shí)際控制規(guī)模達(dá)到56．72平方公里； 2002年秦皇島開發(fā)區(qū)行使市級(jí)審批權(quán)……本階段二者互動(dòng)關(guān)系變化的最典型體現(xiàn)是中央政府清理整頓開發(fā)區(qū)與秦皇島開發(fā)區(qū)二次擴(kuò)區(qū)過(guò)程中的博弈。由于大規(guī)模建設(shè)開發(fā)區(qū)引起的“開發(fā)區(qū)熱”造成了資源浪費(fèi)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和土地閑置等問(wèn)題，從2003年開始，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的開發(fā)區(qū)清理整頓，大幅度壓縮開發(fā)區(qū)規(guī)模，嚴(yán)格土地市場(chǎng)管理，停止擴(kuò)區(qū)批地。并于2003年連下三道通知②分別為國(guó)務(wù)院于2003年7月18日下發(fā)的 ［2003］30號(hào)文件《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》、2003年7月30日下發(fā)的［2003］70號(hào)文件《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》和2003年11月3日下發(fā)的［2003］7號(hào)文件《關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》。，嚴(yán)格整頓開發(fā)區(qū)用地問(wèn)題。在這樣的宏觀背景下，秦皇島開發(fā)區(qū)卻提出了擴(kuò)區(qū)81平方公里的申請(qǐng)。這一申請(qǐng)毫無(wú)疑問(wèn)地被中央政府否決了。但秦皇島開發(fā)區(qū)并沒(méi)有就此“認(rèn)命”，被動(dòng)地遵照中央命令，而是積極爭(zhēng)取市政府和省政府的支持，并通過(guò)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)做協(xié)調(diào)工作。在秦皇島開發(fā)區(qū)的努力下，中央政府根據(jù)秦皇島開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況，同意擴(kuò)區(qū)，但把原來(lái)81平方公里的擴(kuò)區(qū)申請(qǐng)核減為16．08平方公里。在全國(guó)6000多個(gè)開發(fā)區(qū)消減至2000多個(gè)的同時(shí)，在中央政府連下三道命令嚴(yán)控土地之時(shí)，秦皇島開發(fā)區(qū)卻成功地實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)區(qū)。至此，秦皇島開發(fā)區(qū)進(jìn)入了大投入、大開發(fā)、大建設(shè)的跨越式發(fā)展階段。

可以看到，無(wú)論是戰(zhàn)略決策、區(qū)域規(guī)模，還是審批權(quán)限，本階段的開發(fā)區(qū)都有了極大的自主權(quán)，已然走上了自主發(fā)展的道路，并對(duì)中央相關(guān)決策產(chǎn)生了積極影響。

二、互動(dòng)？特點(diǎn)

在對(duì)秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府互動(dòng)歷程的回顧中，我們不僅清晰地看到了秦皇島開發(fā)區(qū)近30年的發(fā)展歷程，更洞見了秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府關(guān)系的變化軌跡。因而對(duì)二者互動(dòng)歷程特點(diǎn)的概括，實(shí)際上也是對(duì)中國(guó)近30年來(lái)中央與地方關(guān)系變化特點(diǎn)的一種映射。本部分筆者將在歷程回顧的基礎(chǔ)上，提煉出秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府關(guān)系變化的特點(diǎn)。

(一)第一階段：主導(dǎo)推進(jìn)vs被動(dòng)執(zhí)行

本階段的中央政府是主導(dǎo)推進(jìn)者，無(wú)論是準(zhǔn)備階段的指明方向，還是選址建區(qū)階段的“力排眾議”，皆盡顯主導(dǎo)者風(fēng)采。而秦皇島開發(fā)區(qū)則是中央決策的被動(dòng)執(zhí)行者。

此階段的中央政府具有絕對(duì)權(quán)威，為了打開改革開放的局面，大力推動(dòng)開發(fā)區(qū)建設(shè)。這種權(quán)威性一方面表現(xiàn)在地方政府即便不理解，也必須遵照?qǐng)?zhí)行；另一方面體現(xiàn)在地方政府缺乏自主性，地方政府是中央政府的完全服從者和執(zhí)行者。

從二者的關(guān)系看，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的生存發(fā)展起著決定性作用，而開發(fā)區(qū)卻不能對(duì)中央政府產(chǎn)生任何影響。因?yàn)殚_發(fā)區(qū)是中央政府的政策產(chǎn)物，開發(fā)區(qū)的發(fā)展完全依賴于中央政府的政策支持，且中央政府的態(tài)度又完全決定著開發(fā)區(qū)的發(fā)展走向。

(二)第二階段：權(quán)力下放vs主動(dòng)探索

本階段中央政府與開發(fā)區(qū)的角色都發(fā)生了變化。中央政府一改第一階段“事事過(guò)問(wèn)”的作風(fēng)，開始逐步脫離微觀層面的細(xì)枝末節(jié)而關(guān)注宏觀層面的戰(zhàn)略制定。這種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上也正是中央政府向開發(fā)區(qū)放權(quán)的過(guò)程。開發(fā)區(qū)也已不再是完全被動(dòng)的服從者與執(zhí)行者，而成為了初具自主性與主動(dòng)性的探索者。經(jīng)過(guò)第一階段的發(fā)展，開發(fā)區(qū)人逐漸認(rèn)識(shí)并接受了這一新生事物，開始在中央政府宏觀戰(zhàn)略的指引下，結(jié)合本地實(shí)際，主動(dòng)探索適合自身的發(fā)展之路。

從二者的關(guān)系看，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的影響仍是巨大的、決定性的。因?yàn)楸倦A段開發(fā)區(qū)的迅速發(fā)展無(wú)疑緣于中央政府的大力支持。但較之第一階段此時(shí)的開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始了根據(jù)自身情況探索有效發(fā)展路徑的嘗試。其自主性和積極性都顯著提高。這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，盡管顯著提高，但這種自主性仍是有限的，仍是在中央宏觀戰(zhàn)略引領(lǐng)下的有限探索與嘗試。

(三)第三階段：支持弱化vs積極謀求

較之前兩個(gè)階段，本階段二者的互動(dòng)關(guān)系出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)向——雙方對(duì)開發(fā)區(qū)的態(tài)度都出現(xiàn)了較大變化。中央政府一改前兩個(gè)階段對(duì)開發(fā)區(qū)大力支持的態(tài)度，開始調(diào)整政策，減小對(duì)開發(fā)區(qū)的支持力度，出現(xiàn)了政策上的“雙輪剎車”。面對(duì)支持力度的減小，秦皇島開發(fā)區(qū)并沒(méi)有消極被動(dòng)地接受現(xiàn)實(shí)，而是積極謀求新的發(fā)展空間。實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)探索再到積極謀求的轉(zhuǎn)向。較之第二階段，秦皇島開發(fā)區(qū)的主動(dòng)性有了進(jìn)一步提升，走向了獨(dú)立發(fā)展之路并取得了成功。

從二者的關(guān)系看，中央政府的影響力度明顯減弱。從第一階段中央政府是開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定性因素，到第二階段中央政策仍是開發(fā)區(qū)發(fā)展的根本動(dòng)因，再到本階段支持政策的弱化不僅沒(méi)有給開發(fā)區(qū)帶來(lái)明顯的不良影響，且其發(fā)展的根本動(dòng)因也已經(jīng)發(fā)生了變化——由中央政府的政策支持變?yōu)殚_發(fā)區(qū)的自主努力。這一變化過(guò)程正是中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)影響不斷弱化的反映。雖然本階段開發(fā)區(qū)尚未對(duì)中央政府表現(xiàn)出明顯的影響，但二者的發(fā)展走向已出現(xiàn)了從相同向相異的轉(zhuǎn)變——前一階段中央政府大力支持因而開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展，本階段中央政府支持政策雖較以前弱化而開發(fā)區(qū)發(fā)展依舊強(qiáng)勁。

(四)第四階段：清理整頓vs影響決策

較之前一階段，雙方對(duì)開發(fā)區(qū)的態(tài)度出現(xiàn)了更明顯的變化。中央政府限制開發(fā)區(qū)發(fā)展的力度有所增強(qiáng)，并最終以清理整頓的方式加以實(shí)施。但此時(shí)的中央政府已不再抱有絕對(duì)權(quán)威的心態(tài)，要求地方政府對(duì)其之命必行，對(duì)其之令必遵。而是允許地方政府可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行利益表達(dá)，并能夠根據(jù)實(shí)際情況對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。隨著權(quán)限的擴(kuò)大、實(shí)力的增強(qiáng)，開發(fā)區(qū)的自主發(fā)展意識(shí)和能力都極大提升。盡管面臨中央優(yōu)惠政策的削減，即便時(shí)逢中央政府的清理整頓，秦皇島開發(fā)區(qū)的發(fā)展勢(shì)頭依舊強(qiáng)勁，并在此階段實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。本階段的秦皇島開發(fā)區(qū)已經(jīng)基本上走出了以中央政策為依托的時(shí)代，進(jìn)入了自主發(fā)展時(shí)期。離開中央政府的政策優(yōu)惠，依舊發(fā)展迅速；沒(méi)有中央政府的力排眾議，仍然堅(jiān)定前行；面對(duì)中央政府的支持弱化，積極謀求轉(zhuǎn)型；直面中央政府的清理整頓，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。

從二者的關(guān)系看，此時(shí)中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的影響力發(fā)生了變化——從原來(lái)開發(fā)區(qū)的“天”變?yōu)楝F(xiàn)在對(duì)其影響力度弱化；同時(shí)，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的態(tài)度也出現(xiàn)了變化，從原來(lái)要求對(duì)其命令的絕對(duì)服從到現(xiàn)在開發(fā)區(qū)可以有選擇、有原則的變通。相反，開發(fā)區(qū)對(duì)中央政府的影響力與日俱增，不僅可以對(duì)其決策變通性地執(zhí)行，甚至可以影響其政策制定。雙方在互動(dòng)過(guò)程中利益共識(shí)的達(dá)成，也使得中央政府的態(tài)度有所改變。

從四個(gè)階段雙方互動(dòng)特點(diǎn)的關(guān)鍵詞中，我們便可清晰把握雙方互動(dòng)歷程的發(fā)展變化軌跡。主導(dǎo)推進(jìn)——權(quán)力下放——支持弱化——清理整頓，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的態(tài)度變化和角色轉(zhuǎn)變軌跡躍然紙上；被動(dòng)執(zhí)行——主動(dòng)探索——積極謀求——影響決策，開發(fā)區(qū)對(duì)自身發(fā)展的態(tài)度變化和角色轉(zhuǎn)型同樣清晰可見。此外，二者的相互影響關(guān)系也呈現(xiàn)出一個(gè)此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。詳言之，角色轉(zhuǎn)變上，中央政府從“事無(wú)巨細(xì)”的“大家長(zhǎng)”變?yōu)榱藢彆r(shí)度勢(shì)的宏觀戰(zhàn)略制定者；秦皇島開發(fā)區(qū)則實(shí)現(xiàn)了從中央決策的被動(dòng)執(zhí)行者向具有自主性的獨(dú)立主體的蛻變。態(tài)度轉(zhuǎn)變上，中央政府從最初的大力支持變?yōu)榍謇碚D，從“特別偏愛(ài)”轉(zhuǎn)為“等同看待”，從絕對(duì)的權(quán)威心態(tài)到允許開發(fā)區(qū)適度的利益表達(dá)；秦皇島開發(fā)區(qū)則從最初被動(dòng)地接受政策調(diào)整變?yōu)榉e極謀求發(fā)展空間，從對(duì)中央之令必遵到積極影響中央政策制定。中央政府對(duì)秦皇島開發(fā)區(qū)的影響方面，從對(duì)開發(fā)區(qū)全面的、絕對(duì)的影響到影響力度減弱，再到允許開發(fā)區(qū)適度變通——影響力度逐漸減小；從秦皇島開發(fā)區(qū)對(duì)中央政府的影響看，從無(wú)法影響到可以影響中央政府政策制定——影響力度顯著增強(qiáng)。

階段劃分的梳理方法使我們清晰地看到了中央政府和開發(fā)區(qū)態(tài)度的變化及角色的轉(zhuǎn)型，也為我們更真實(shí)地了解中國(guó)近30年中央與地方關(guān)系的變遷提供了參考。如若跳出這種細(xì)分的方法而換之以整體、宏觀的視角來(lái)審視秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府這段互動(dòng)歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)貫穿始終卻極為特別的互動(dòng)特點(diǎn)—— “一個(gè)中央”與“兩個(gè)地方”的互動(dòng)。在本文第一部分對(duì)秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府互動(dòng)歷程的再現(xiàn)中不難發(fā)現(xiàn)，每一個(gè)階段都同時(shí)糾結(jié)著秦皇島市政府與中央政府的互動(dòng)——無(wú)論是第一階段前期秦皇島市政府作為與中央政府直接對(duì)話的主體，還是第二階段在秦皇島市政府大力支持下實(shí)現(xiàn)的擴(kuò)區(qū)，抑或是第三階段在秦皇島市政府支持下推進(jìn)的行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革，乃至第四階段秦皇島市政府多方協(xié)調(diào)積極促成秦皇島開發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)……可見，秦皇島開發(fā)區(qū)每一階段與中央政府的互動(dòng)過(guò)程中都少不了秦皇島市政府與中央政府的互動(dòng)。因?yàn)樵谧鳛椤皽?zhǔn)地方政府”的開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)中，由于其在行政上受地方政府管理，所以開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)不可能擺脫地方政府這一行政有機(jī)體而獨(dú)立運(yùn)行。同時(shí)又由于開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、政策優(yōu)惠等方面享有與市政府同等乃至更高的權(quán)利，因而地方政府難以對(duì)其進(jìn)行全方位的管理。即就地方政府而言，其對(duì)開發(fā)區(qū)有管理職能，但其權(quán)限卻又無(wú)法覆蓋開發(fā)區(qū)的方方面面。開發(fā)區(qū)在諸多方面具有相對(duì)的自主性與較大的權(quán)限，地方政府無(wú)權(quán)干涉。換言之，二者的權(quán)力域既有重合，又有各自的專屬區(qū)。而重合區(qū)與專屬區(qū)之間的復(fù)雜聯(lián)系又使得雙方都不可能完全擺脫一方單獨(dú)與中央政府互動(dòng)。這就造就了開發(fā)區(qū)創(chuàng)建與發(fā)展過(guò)程中一個(gè)獨(dú)特之處：始終是“一個(gè)中央”與“兩個(gè)地方”的互動(dòng)。

三、分析與評(píng)價(jià)

當(dāng)身為“準(zhǔn)地方政府”的開發(fā)區(qū)作為中央與地方關(guān)系的研究對(duì)象時(shí)，它必然具有中央與地方關(guān)系的一般性特征，但同時(shí)由于其特殊性，也勢(shì)必會(huì)表現(xiàn)出特獨(dú)之處。而前文筆者總結(jié)出的變與不變兩個(gè)特點(diǎn)正是這種“一般性”與“特殊性”的再現(xiàn)。

就“一般性”而言，開發(fā)區(qū)與中央政府互動(dòng)歷程變化的特點(diǎn)不僅是開發(fā)區(qū)與中央政府關(guān)系變化的真實(shí)寫照，更是中央與地方關(guān)系變遷的生動(dòng)再現(xiàn)。因?yàn)檎\(chéng)如前文所述，開發(fā)區(qū)的誕生即為中央與地方關(guān)系變化的產(chǎn)物，而其發(fā)展同樣糾結(jié)于中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)型。為了更好地說(shuō)明開發(fā)區(qū)和中央與地方關(guān)系的密切聯(lián)系，筆者將簡(jiǎn)要分析中央與地方關(guān)系的變遷對(duì)開發(fā)區(qū)興起與發(fā)展的影響。

在對(duì)秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府互動(dòng)歷程特點(diǎn)的概括中，可以看到，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的態(tài)度經(jīng)歷了一個(gè)從極為積極主動(dòng)向平淡化的轉(zhuǎn)向；與之形成鮮明對(duì)比的，是秦皇島開發(fā)區(qū)從消極被動(dòng)向積極主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。對(duì)于出現(xiàn)如此巨大轉(zhuǎn)變的原因，有人認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，有人認(rèn)為是放權(quán)讓利帶來(lái)了地方政府的角色轉(zhuǎn)變，也有人認(rèn)為是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革雙重推進(jìn)的結(jié)果……然而無(wú)論從何種角度進(jìn)行解讀，都繞不開中央與地方關(guān)系這一最根本的制度性原因。實(shí)際上，開發(fā)區(qū)發(fā)展的每一個(gè)階段都糾結(jié)于中央與地方關(guān)系的變化之中，且開發(fā)區(qū)與中央政府互動(dòng)歷程的變化也同樣緣于中央與地方關(guān)系的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

首先，開發(fā)區(qū)的興起就是中央與地方關(guān)系變化的結(jié)果。改革開放初期，為了盡快實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，為了盡快打開改革的局面、推進(jìn)改革進(jìn)程，中央政府采取了“從點(diǎn)到面”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。在這種“有步驟、非均衡、梯度分權(quán)”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下①參見楊小云：《論新中國(guó)建立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)》，載《政治學(xué)研究》，2001年第2期，第15—16頁(yè)。，出現(xiàn)了“不叫特區(qū)但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策”②參見鄧小平：《辦好經(jīng)濟(jì)特區(qū)，增加對(duì)外開放城市》，《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1994年，第51—52頁(yè)。的區(qū)域——經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。因而從一開始，開發(fā)區(qū)就是中央政府下放權(quán)力的一種形式，就是中央與地方關(guān)系發(fā)展變化的產(chǎn)物?？梢姡醒肱c地方關(guān)系的變化是開發(fā)區(qū)興起的制度背景。

第二，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緣于中央政府的需求?？v觀秦皇島開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)歷程，秦皇島開發(fā)區(qū)的自主性不斷增強(qiáng)，這種變化的最直接原因是秦皇島開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)。而這種實(shí)力的增強(qiáng)同樣源自中央與地方關(guān)系的變化。中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的定位是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府賦予開發(fā)區(qū)大量?jī)?yōu)惠政策，迫切期望開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的出色表現(xiàn)。此外，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的訴求，中央政府還使用了以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為主要指標(biāo)的考核機(jī)制。如此，地方政府便積極推動(dòng)開發(fā)區(qū)發(fā)展，并形成了地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的局面。因此，地方政府在政治晉升和財(cái)政收入的雙重激勵(lì)下，采取各種措施支持開發(fā)區(qū)發(fā)展。于是，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需求帶來(lái)了開發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中中央政策與地方政府的雙重支持。因此，開發(fā)區(qū)出現(xiàn)了“非常規(guī)”的跨越式發(fā)展，其自主性極大增強(qiáng)、積極性極大提高。需要指出的是，開發(fā)區(qū)積極性提高的背后，地方政府積極性的高漲實(shí)為更主要的推手?？梢?，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，同樣緣于中央政府與地方政府關(guān)系的變化——中央政府為了實(shí)現(xiàn)利益訴求，向地方政府下放權(quán)力；地方政府在完成中央政府命令的過(guò)程中，自身利益得到實(shí)現(xiàn)與滿足，進(jìn)而從單純地落實(shí)中央命令變?yōu)橹鲃?dòng)尋求發(fā)展，中央與地方的關(guān)系出現(xiàn)了變化，并在此基礎(chǔ)上完成了角色轉(zhuǎn)換，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有力推動(dòng)者。

最后，二者出現(xiàn)態(tài)度轉(zhuǎn)向的原因正是中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)型。隨著開發(fā)區(qū)大量興建，中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)的扶持力度已有所弱化，開發(fā)區(qū)則表現(xiàn)為從消極被動(dòng)向積極主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。這種變化來(lái)自于中央與地方“二級(jí)”管理體制下雙方對(duì)開發(fā)區(qū)影響作用的變化。從誕生之日起，開發(fā)區(qū)就處于中央與地方“二級(jí)”管理體制之下，即一方面，中央政府授予開發(fā)區(qū)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)特權(quán)和優(yōu)惠政策；另一方面，開發(fā)區(qū)卻由地方政府實(shí)施管理。發(fā)展初期，開發(fā)區(qū)是中央政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，因而中央政府對(duì)其給予極大的支持。但“分權(quán)讓利”的改革以及以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為指標(biāo)的考核機(jī)制使開發(fā)區(qū)具備了背離中央角色定位的資源配置能力和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)而蛻變?yōu)榈胤秸畬?shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)利益的工具。即在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，其從中央政府的工具變?yōu)榱说胤秸墓ぞ?，中央與地方在促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展中的效用大小發(fā)生了變化——從以中央政府為主變?yōu)橐缘胤秸疄橹?。中央與地方關(guān)系由此發(fā)生了轉(zhuǎn)型。于是，對(duì)于這個(gè)已偏離設(shè)立初衷的開發(fā)區(qū)，中央政府的態(tài)度由積極主動(dòng)變?yōu)槠降簿筒浑y理解了；同樣，地方政府主導(dǎo)下的開發(fā)區(qū)積極性不斷提高也是情理之中了?？梢?，無(wú)論是開發(fā)區(qū)與中央政府最初的態(tài)度，還是轉(zhuǎn)變后的態(tài)度，都離不開中央與地方關(guān)系的變化與轉(zhuǎn)型；而二者態(tài)度的轉(zhuǎn)變正是中央與地方關(guān)系轉(zhuǎn)型的真實(shí)寫照。

就“特殊性”而言，開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)始終處于“一個(gè)中央”與“兩個(gè)地方”互動(dòng)的特殊格局之中。這也正是本文開篇所言的跳出“非中央即地方”的研究模式意義之所在。因?yàn)樵凇胺侵醒爰吹胤健钡难芯磕Ｊ街?，兩個(gè)主體似乎被作為一種無(wú)須言明的規(guī)則成為研究的前提，這在很大程度上縮小了研究范圍，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)政治生活中，開發(fā)區(qū)以及其他各類第三方已經(jīng)成為中央與地方關(guān)系研究中不可忽視的重要主體。

因而對(duì)開發(fā)區(qū)的研究是一種綜合“一般性”與“特殊性”的研究。這種研究不僅可以把握中央與地方關(guān)系一般性的縱向總體格局，同時(shí)也可以窺見地方政府與“準(zhǔn)地方政府”之間相對(duì)微觀的具有橫切面性質(zhì)的復(fù)雜互動(dòng)。即從這一視角出發(fā)的研究不僅可以反映縱向的宏觀格局，同時(shí)也可彰顯橫向的微觀互動(dòng)。因而這一研究視角可以使我們更全面、客觀地審視中央與地方的互動(dòng)過(guò)程，更深刻地理解中央與地方關(guān)系的內(nèi)含。具體而言，開發(fā)區(qū)是中央政府與地方政府互動(dòng)的媒介，經(jīng)由這個(gè)媒介散射出的思想觸角，不僅可以上達(dá)中央政府，同時(shí)可以下及地方政府，而對(duì)這個(gè)上達(dá)下及過(guò)程的探究本身就是對(duì)中央與地方關(guān)系的一種“歸攏性”審視。其次，從開發(fā)區(qū)入手的中央與地方關(guān)系研究較之“非中央即地方”的研究模式更為復(fù)雜，因而全面——因在開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)中，不僅有開發(fā)區(qū)自身能動(dòng)性的發(fā)揮，同時(shí)也糾結(jié)著地方政府與中央政府的互動(dòng)與博弈，且在很大程度上，隱藏于開發(fā)區(qū)背后的地方政府的推動(dòng)在開發(fā)區(qū)與中央政府的互動(dòng)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。因而對(duì)其進(jìn)行研究是一種“多視角”的再現(xiàn)。再者，開發(fā)區(qū)本身就是中央與地方關(guān)系調(diào)整的產(chǎn)物，其命運(yùn)發(fā)展同樣取決于中央與地方關(guān)系的變遷，因而對(duì)其探討又是一種“映射式”的研究。最后，選擇開發(fā)區(qū)為研究對(duì)象的原因還在于其“試驗(yàn)田”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地”的定位，一般的地方政府在與中央政府的互動(dòng)過(guò)程中通常存在諸多顧慮，更多時(shí)候會(huì)以更為隱性的方式與中央政府博弈。而具有“試驗(yàn)田”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地”地位的開發(fā)區(qū)卻使地方政府減小了顧慮，因?yàn)樗麄兛梢岳瞄_發(fā)區(qū)，以“實(shí)驗(yàn)”和“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的名義更大膽地與中央政府博弈。因而，以開發(fā)區(qū)為視角的研究可以透過(guò)“迷霧”，更真實(shí)地反映中央與地方關(guān)系的變化。而且，開發(fā)區(qū)“試驗(yàn)田”的地位使之成為諸多新制度、新體制的沃土，包圍于種種“新因子”之中，開發(fā)區(qū)視角下的中央與地方關(guān)系也不可避免地會(huì)受到“新”的影響。因而，對(duì)其進(jìn)行研究也是一種“創(chuàng)新性”的探索。

正是由于這是一種兼具“一般性”與“特殊性”的研究，是一種“歸攏性”的審視、“多視角”的再現(xiàn)、“映射式”的研究、“更真實(shí)”的反映和“創(chuàng)新性”的探索，所以以開發(fā)區(qū)為視角的中央與地方關(guān)系的研究是重要且迫切的。但究竟如何把這種“歸攏性”的脈絡(luò)、“多視角”的全面、“映射式”的細(xì)節(jié)、“更真實(shí)”的寫照和“創(chuàng)新性”的因素運(yùn)用到對(duì)中央與地方關(guān)系的一般性研究中，是值得持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。