□陳發(fā)桂

(中共廣西區(qū)委黨校法學(xué)部，廣西南寧 530022)

我國(guó)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行:語境、問題及路徑選擇

□陳發(fā)桂

(中共廣西區(qū)委黨校法學(xué)部，廣西南寧 530022)

對(duì)基層官員維穩(wěn)問責(zé)力度的不斷強(qiáng)化與民眾日益凸顯的利益訴求的雙重交織，導(dǎo)致基層維穩(wěn)運(yùn)行朝著非理性的方向發(fā)展。我國(guó)基層維穩(wěn)運(yùn)行面臨著運(yùn)行成本高昂化、運(yùn)行行為暴戾化及運(yùn)行目標(biāo)短期化困境。建構(gòu)我國(guó)基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制理性化的有效路徑，首先需要改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式，通過建立小政府的維穩(wěn)模式實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化;其次改變基層維穩(wěn)中的壓力型模式，形成有效的激勵(lì)型維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化;最后將基層維穩(wěn)目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)穩(wěn)定，以此實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化。

基層維穩(wěn);運(yùn)行困境;理性化路徑

當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入一個(gè)利益博弈時(shí)代，在體制變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，基層社會(huì)中的利益關(guān)系和利益格局處于非均衡狀態(tài)，利益主體日益多元化，他們通過博弈進(jìn)行利益調(diào)整。作為體現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定信號(hào)的各種利益訴求表達(dá)事件，日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。近十多年來，基層公眾利益表達(dá)行為表現(xiàn)出“數(shù)量擴(kuò)大、規(guī)模增加、行為激烈、誘發(fā)點(diǎn)多、涉及面廣、對(duì)抗性強(qiáng)等特點(diǎn)”。［1］P105當(dāng)下中國(guó)，沒有穩(wěn)定就沒有一切話語權(quán)已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。對(duì)于直接承擔(dān)維穩(wěn)重任的基層政府(本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)政府)，面對(duì)上級(jí)問責(zé)力度不斷強(qiáng)化與民眾日益凸顯的利益訴求的雙重壓力，在維穩(wěn)過程中可以不斷突破法律和倫理的底線，可以不顧當(dāng)?shù)刎?cái)政的窘迫不斷增加在維穩(wěn)上的人力物力投入，結(jié)果必然是基層維穩(wěn)運(yùn)行朝著非理性方向發(fā)展?；鶎硬扇旱挂磺械姆抢硇跃S穩(wěn)方式，只能是暫時(shí)壓制了社會(huì)矛盾和沖突，卻根本無助于和諧社會(huì)的真正構(gòu)建。因此，如何實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行，對(duì)于改善基層黨群、干群關(guān)系，防止基層執(zhí)政方式的“暴戾化”趨向，具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行的特有話語內(nèi)涵

馬克斯·韋伯認(rèn)為，“理性化的結(jié)果就是使社會(huì)生活不斷被合理化、科層化以及科學(xué)化。反映在政治領(lǐng)域，理性化表現(xiàn)為從傳統(tǒng)權(quán)威向法理權(quán)威轉(zhuǎn)變，權(quán)威的行使應(yīng)建立在正式制定的規(guī)則和法律的正當(dāng)要求基礎(chǔ)之上;反映在思想領(lǐng)域，理性化表現(xiàn)為從不受約束的情感、欲望逐漸走向理智，用冷靜、清醒的眼光來對(duì)待事物和處理問題”。［2］P68由此來看，一個(gè)社會(huì)和諧程度與維穩(wěn)運(yùn)行的理性化程度是相輔相成的，基層維穩(wěn)運(yùn)行的理性化程度越高，社會(huì)的和諧程度才會(huì)越高。

從社會(huì)治理的視角來說，“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)基層政府理性應(yīng)對(duì)民眾利益訴求的特有話語。但在我國(guó)，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界，在觀察、描述、判斷涉及基層維穩(wěn)運(yùn)行問題的討論、評(píng)價(jià)及具體的維穩(wěn)行動(dòng)時(shí)，“基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行”一詞的話語內(nèi)涵還沒有真正進(jìn)入他們的實(shí)踐和研究范疇。在相當(dāng)多的情況下，這僅僅成為一種預(yù)設(shè)的、約定俗成的運(yùn)用。

近年來，盡管發(fā)生在基層的諸多群體性事件，對(duì)基層維穩(wěn)如何實(shí)現(xiàn)理性化運(yùn)行具有深刻的警示作用，卻無從推動(dòng)基層政府與社會(huì)公眾在利益博弈上如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)格局的破題:何為基層維穩(wěn)運(yùn)行的“理性化”?“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”應(yīng)以怎樣的形式體現(xiàn)?實(shí)現(xiàn)“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”的路徑選擇究竟是什么?作為一個(gè)主體性十分強(qiáng)烈的術(shù)語，對(duì)“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”尺度的認(rèn)識(shí)取決于判斷者的認(rèn)知取向、價(jià)值訴求、知識(shí)能力乃至個(gè)人基于社會(huì)地位的人生體驗(yàn)、生存狀態(tài)和利益預(yù)期。因此“人們對(duì)‘理性化’及其路徑、手段的判斷和界定，既包含某些共同的見解，也存在著明顯的話語差異，甚至基本立足點(diǎn)的沖突”。［3］P66筆者認(rèn)為，從當(dāng)前基層存在的壓力型維穩(wěn)模式，不難看到，在我國(guó)，“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”應(yīng)當(dāng)在以下幾種情形或意義上使用:

(一)維穩(wěn)運(yùn)行的理性化是在基層維穩(wěn)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)基層政府與社會(huì)公眾良性互動(dòng)的過程。理性化首先意味著基層政府與社會(huì)公眾在維穩(wěn)進(jìn)程中彼此要遵從法定的秩序，在憲法與法律的規(guī)則框架下表達(dá)意見和采取行動(dòng)?；鶎泳S穩(wěn)理性化運(yùn)行一方面要求基層政府在維穩(wěn)過程中應(yīng)以有序、合法的程序、途徑和方式采取行動(dòng)。另外，基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行也強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾在進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)，必須遵守憲法與法律的實(shí)體性與程序性的安排，包括社會(huì)公眾為實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求而必須采取行動(dòng)時(shí)，不能以危及社會(huì)穩(wěn)定相要挾。

(二)維穩(wěn)理性化運(yùn)行是進(jìn)一步規(guī)范基層政府對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定事件的處置行為。要求基層政府采取疏導(dǎo)、協(xié)商等理性措施，防范因基層政府處置不當(dāng)釀成惡性群體性事件。從基層政府主導(dǎo)維穩(wěn)活動(dòng)的優(yōu)越性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行是基于并取決于基層政府設(shè)置的管理制度和開放管道，主張社會(huì)公眾的利益表達(dá)秩序源自于基層政府的有效引導(dǎo)與管理制度的不斷完善。在這一思維框架下，維穩(wěn)機(jī)制理性化的價(jià)值在于:一方面，倡導(dǎo)基層政府容忍社會(huì)公眾正常的利益表達(dá)行為，并在其間發(fā)揮引導(dǎo)作用;另一方面，倡導(dǎo)借助基層政府的監(jiān)控管理方式，按照法律設(shè)定的程序軌道整理、接納及規(guī)制社會(huì)公眾的利益表達(dá)行為，使社會(huì)公眾在法律給定的限度內(nèi)進(jìn)行理性表達(dá)。

因此，對(duì)“基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行”的話語闡釋，一方面是為了標(biāo)明基層理性維穩(wěn)的內(nèi)涵與外延的過程;另一方面是為了建構(gòu)基層政府與社會(huì)公眾間良性的互動(dòng)過程。這就意味著:第一，有關(guān)基層理性維穩(wěn)內(nèi)涵的界定具有主體性，取決于主體間在維穩(wěn)進(jìn)程中如何實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)。第二，基層理性維穩(wěn)與社會(huì)公眾所處的社會(huì)階層、生活經(jīng)歷和具體體驗(yàn)密切相關(guān)，其認(rèn)知差異源自社會(huì)體驗(yàn)的不同。因此，必須有效引導(dǎo)基層維穩(wěn)參與主體對(duì)理性維穩(wěn)內(nèi)涵的認(rèn)知。第三，經(jīng)由參與基層維穩(wěn)實(shí)踐，在利益博弈過程中增強(qiáng)基層維穩(wěn)參與主體間的彼此體驗(yàn)和感知，是尋求溝通、協(xié)調(diào)與互動(dòng)和基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行的必由之路。

二、我國(guó)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行面臨的困境

當(dāng)前，隨著體制改革的深入和利益格局的調(diào)整，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)利益博弈的時(shí)代。發(fā)生在基層的許多被視為危害社會(huì)穩(wěn)定的事件，其實(shí)并不是政治事件或者刑事事件，往往只是群眾進(jìn)行利益表達(dá)或博弈所采取的手段和策略。不久前故去的美國(guó)學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，“發(fā)達(dá)國(guó)家與不發(fā)達(dá)國(guó)家在政治上最大的區(qū)別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達(dá)到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會(huì)控制”。［4］P267而在中國(guó)，出于剛性維穩(wěn)的制度需求，基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行不僅面臨著運(yùn)行成本的高昂化困境，而且運(yùn)行行為及運(yùn)行目標(biāo)也面臨著“暴戾化”和“短期化”的困境。

(一)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行面臨的困境之一:運(yùn)行成本的高昂化

在上級(jí)政府維穩(wěn)問責(zé)力度不斷強(qiáng)化的壓力下，基層政府采取的應(yīng)對(duì)辦法就是從資源安排上提升自己的維穩(wěn)能力，超常規(guī)的基層維穩(wěn)投入使基層政府的維穩(wěn)運(yùn)行成本越來越偏離理性化的軌道。比如，“廣州市在其轄區(qū)一口氣成立了165個(gè)鎮(zhèn)街維穩(wěn)中心，有的街道還下設(shè)了數(shù)量龐大的維穩(wěn)工作站，其中花都區(qū)新華街有54個(gè)維穩(wěn)工作站。北京市大興區(qū)則開始了‘封村’試點(diǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)人口超過常住人口的‘倒掛村’，實(shí)施封閉管理。警方聯(lián)合當(dāng)?shù)卣疄檫@些村落建圍墻、安街門、設(shè)崗?fù)?。大興區(qū)為配合‘封村’，僅專職巡邏員就招了一千名”。［5］P5基層政府在維穩(wěn)方面的這些投入，很大部分是花費(fèi)在“接訪”、“消號(hào)”及“花錢買平安”等項(xiàng)目上，這樣的非理性維穩(wěn)模式短期內(nèi)或許會(huì)有些效果。但長(zhǎng)此以往，其高昂的維穩(wěn)成本將成為基層政府日益沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管目前還沒有權(quán)威的全國(guó)維穩(wěn)成本統(tǒng)計(jì)，但僅就部分地區(qū)的情況來看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過政府的民生支出，似已成為普遍現(xiàn)象?！皬V州市2007年社會(huì)維穩(wěn)支出44億元，比社會(huì)保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強(qiáng)烈質(zhì)疑”。［6］面對(duì)基層維穩(wěn)成本的高昂化趨勢(shì)，不能不讓人憂慮，這樣非理性的高昂維穩(wěn)開支能否具有可持續(xù)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，連年加大的基層維穩(wěn)成本事實(shí)，已經(jīng)證明了“面多加水，水多加面”、不計(jì)成本的治理模式是難以持久的。因?yàn)橐坏┗鶎泳S穩(wěn)的開支超過其支付能力，其依靠高昂成本維持的維穩(wěn)模式將難以為繼。

(二)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行面臨的困境之二:運(yùn)行行為的暴戾化

隨著維穩(wěn)問責(zé)力度的不斷加大，以及“穩(wěn)定壓倒一切”的政治要求，基層政府在“零指標(biāo)”和“一票否決”的巨大壓力下，其維穩(wěn)運(yùn)行行為逐漸走向暴戾化。基層官員為了防止民眾將事情“鬧大”而失去“烏紗帽”，往往以“維穩(wěn)”的名義對(duì)民眾的利益訴求行為進(jìn)行打壓。對(duì)于受到打壓的民眾，深諳只有“鬧大”才能擊中基層官員的“軟肋”，增強(qiáng)自己討價(jià)還價(jià)的籌碼。在這樣的官民博弈中，加劇了基層政府維穩(wěn)運(yùn)行行為暴戾化傾向。其實(shí)，一個(gè)利益多元的現(xiàn)代社會(huì)，基于利益而發(fā)生沖突是日常生活的組成部分。利益沖突，是理性沖突，利益矛盾不同于政治矛盾，也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意識(shí)形態(tài)矛盾。它可以用談判、辯論、妥協(xié)等理性化的方式來解決。因此，基層政府維穩(wěn)的目的并不是要消除各種利益沖突，應(yīng)當(dāng)通過理性化的方式來解決利益沖突，而不是用暴戾化的手段壓制民眾的利益訴求行為。但當(dāng)前基層政府實(shí)施的維穩(wěn)行為，卻是將發(fā)生在社會(huì)生活中的一些常規(guī)矛盾或利益訴求都視為影響穩(wěn)定的要素，動(dòng)輒出動(dòng)警力將其消滅在萌芽狀態(tài)。基層政府對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的矛盾和利益訴求行為所采取的暴戾化處置方式，將很難避免維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制因此而陷入困境:越是高度強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達(dá)，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜。由于正當(dāng)?shù)睦嬖V求不被接受或回應(yīng)，一些公眾就只能采用體制外的方式表達(dá)不滿，導(dǎo)致社會(huì)矛盾愈加激烈，暴戾化的維穩(wěn)運(yùn)行行為只好被不斷強(qiáng)化。

(三)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行面臨的困境之三:運(yùn)行目標(biāo)的短期化

2008年12月18日，胡錦濤總書記在紀(jì)念改革開放30周年大會(huì)上提出“穩(wěn)定是硬任務(wù)，是第一責(zé)任”。表明穩(wěn)定在當(dāng)前改革發(fā)展進(jìn)程中的極端重要性，同時(shí)也表明維穩(wěn)已成為各級(jí)政府的首要責(zé)任。2009年7月12日《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》正式發(fā)布，其中對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的七種情形中有兩種直接與群體性事件有關(guān)，標(biāo)志著維穩(wěn)問責(zé)開始具體化和明晰化。國(guó)研中心趙樹凱在安徽、河北、山西等10個(gè)省(區(qū))20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層政府對(duì)上要接受上級(jí)考核，對(duì)內(nèi)要考核工作人員，對(duì)下要考核村莊干部，從而建立了一個(gè)自上而下的以檢查考核為核心的問責(zé)體系。［7］P38這種問責(zé)體系嵌入到基層維穩(wěn)運(yùn)行進(jìn)程中的結(jié)果就是導(dǎo)致維穩(wěn)目標(biāo)的非理性化。因?yàn)閱慰啃姓詨毫怼暗贡啤被鶎诱鰪?qiáng)維穩(wěn)責(zé)任，很難避免基層政府在維穩(wěn)運(yùn)行過程中不出現(xiàn)不作為或亂作為的現(xiàn)象。衡量基層社會(huì)是否穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，并不是基層政府是否將已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)沖突予以消滅，而在于基層政府是否已經(jīng)建立起有效協(xié)調(diào)和解決社會(huì)沖突的機(jī)制。否則，基層維穩(wěn)的目標(biāo)就是如何盡量避免社會(huì)沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)爆發(fā)，由于基層政府維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化，那么要避免社會(huì)沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓，這樣的穩(wěn)定是短期的穩(wěn)定，是透支下屆領(lǐng)導(dǎo)政治資源的穩(wěn)定。因此，非理性的維穩(wěn)目標(biāo)就變成如何在短期內(nèi)消除利益沖突才能避免被上級(jí)問責(zé)。由此，在短期化的基層維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)下，某些社會(huì)矛盾和沖突的爆發(fā)雖然得到權(quán)益性的解決，但卻導(dǎo)致基層維穩(wěn)運(yùn)行的無規(guī)則化，為今后社會(huì)穩(wěn)定埋下可能隨時(shí)爆發(fā)的隱患。

三、基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行，可以有效防止個(gè)人事件轉(zhuǎn)化為群體事件及防止法律沖突轉(zhuǎn)化為政治沖突，避免社會(huì)矛盾沖突“擴(kuò)大再生產(chǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行的有效路徑，首先需要改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式，通過建立小政府的維穩(wěn)模式實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化;其次改革目前基層維穩(wěn)中的壓力型模式，形成有效的激勵(lì)型維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化;最后要擴(kuò)大公眾利益訴求的表達(dá)空間，將基層的維穩(wěn)目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)穩(wěn)定，以此實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化。上述措施的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)都在于契合基層政府與民眾之間的維穩(wěn)與維權(quán)目標(biāo)，使之生成一個(gè)能平衡各方利益與需求的理性化維穩(wěn)運(yùn)行模式。

(一)改變基層直管的維穩(wěn)模式以實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化

基層政府用于維穩(wěn)的財(cái)政開支越來越大，處置效果卻不盡人意已成當(dāng)下不爭(zhēng)的事實(shí)，這與目前基層政府采取直管的維穩(wěn)模式有很大關(guān)系?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，民眾表達(dá)的渠道越多樣、越暢通，民眾參與政治的方式越廣泛，民主的成分越高，社會(huì)治理的成本就越低，效果就越好”。［8］這表明，只有改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式，建立小政府的維穩(wěn)模式，才能降低基層政府的維穩(wěn)成本:其一，要改變基層體制性的維穩(wěn)模式。目前基層政府在維穩(wěn)過程中，“一方面成立‘維穩(wěn)辦’、‘綜治辦’等專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)‘維穩(wěn)基金’，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強(qiáng)化基層政府的維穩(wěn)能力;另一方面強(qiáng)調(diào)‘領(lǐng)導(dǎo)包案’、‘屬地管理’，推行干部考核中的‘零指標(biāo)’，從‘激勵(lì)機(jī)制’上提高干部的維穩(wěn)動(dòng)力”。［5］上述做法，是一種體制化的政府直管的維穩(wěn)模式。實(shí)踐表明，這樣的維穩(wěn)模式，難以從根本上有效解決社會(huì)矛盾和沖突。因此，基層政府在維穩(wěn)過程中不能實(shí)行大包大攬。高效的政府不僅需要有強(qiáng)大的執(zhí)行力，更要有充分的“授權(quán)力”，將基層維穩(wěn)的一些治理權(quán)力，通過民主參與的方式授權(quán)給更小的社會(huì)單位，比如規(guī)范的民間組織、社區(qū)等，通過發(fā)揮他們信息傳遞、利益表達(dá)和利益整合的功能，通過基層維穩(wěn)主體的多元化來實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制成本開支的理性化。其二，在基層維穩(wěn)過程中實(shí)行放權(quán)和授權(quán)的小政府維穩(wěn)模式，更能快速地對(duì)民眾的利益需求作出反應(yīng)，效率也會(huì)更高，責(zé)任感也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過集權(quán)模式。把基層政府維穩(wěn)的行政機(jī)構(gòu)分解出一些半自主的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，把決策與執(zhí)行分開，通過競(jìng)爭(zhēng)的方式讓更多的民間組織和社區(qū)參與到維穩(wěn)活動(dòng)中來，這樣可以提升基層維穩(wěn)的效率和質(zhì)量，把社會(huì)維穩(wěn)的“性價(jià)比”統(tǒng)一起來，大幅降低基層政府的維穩(wěn)成本，非理性的基層政府維穩(wěn)開支行為才能被有效控制。

(二)改變基層壓力型的維穩(wěn)模式以實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化

當(dāng)前，上級(jí)政府把維穩(wěn)作為一項(xiàng)重要的政績(jī)考核指標(biāo)，試圖約束基層官員在處置群體事件等涉及社會(huì)穩(wěn)定問題中的不當(dāng)執(zhí)政行為，但具體的現(xiàn)實(shí)充分表明，依靠壓力型的維穩(wěn)模式來強(qiáng)化基層政府的維穩(wěn)責(zé)任，不但沒有實(shí)現(xiàn)既定的預(yù)期目標(biāo)，反而異化為“穩(wěn)定壓倒一切”的現(xiàn)實(shí)考量。表現(xiàn)為基層政府面對(duì)來自上級(jí)部門的維穩(wěn)壓力時(shí)，不是采取“暴戾化”的極端維穩(wěn)方式，就是采取“弱者的武器”進(jìn)行回應(yīng)或者走過場(chǎng)，一旦來自上級(jí)的維穩(wěn)壓力減弱以后又恢復(fù)到之前的原狀。因此，為了實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)的理性化運(yùn)行，改變基層壓力型的維穩(wěn)模式，形成有效的激勵(lì)型維穩(wěn)運(yùn)行模式勢(shì)在必行。

其一，要完善基層政府的維穩(wěn)問責(zé)評(píng)價(jià)體系。要轉(zhuǎn)變基層政府的維穩(wěn)職能，科學(xué)界定基層政府在維穩(wěn)過程中的問責(zé)范圍。以《關(guān)于實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)為例，《規(guī)定》對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)造成惡劣影響列入責(zé)任追究的行為對(duì)象范圍，這是值得商榷的。因?yàn)槭М?dāng)與失職是不同的，失當(dāng)屬于能力問題，而非存在過失，失當(dāng)不存在不作為和亂作為以及違反相關(guān)工作紀(jì)律的問題。維穩(wěn)問責(zé)的行為范圍，應(yīng)當(dāng)限定為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在維穩(wěn)中不作為或亂作為的行為。明確這一點(diǎn)的意義在于防止擴(kuò)大基層政府維穩(wěn)問責(zé)的范圍，從根本上解決基層政府在維穩(wěn)過程中不作為、亂作為或?yàn)E作為等非理性維穩(wěn)的行動(dòng)問題，引導(dǎo)基層政府及其官員全面合理地履行政府維穩(wěn)職能。

其二，要矯正基層政府維穩(wěn)行為的向度。對(duì)基層政府維穩(wěn)績(jī)效的考核，從單純的上級(jí)考核轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)與公民上下聯(lián)動(dòng)的考評(píng)，防止基層政府僅僅為了迎合上級(jí)的維穩(wěn)考核而實(shí)施非理性的維穩(wěn)行為。當(dāng)前，“一票否決”及“零指標(biāo)”成為上級(jí)強(qiáng)化基層政府及其官員維穩(wěn)責(zé)任的“殺手锏”，也是導(dǎo)致基層政府維穩(wěn)行為向度單一化的制度根源。實(shí)行上級(jí)與公民上下聯(lián)動(dòng)的基層維穩(wěn)考評(píng)模式，讓公民在基層政府及其官員的維穩(wěn)考核過程中享有實(shí)質(zhì)性的話語權(quán)，可以有效促進(jìn)基層政府及其官員在維穩(wěn)過程中顧及普通民眾的利益訴求，使基層維穩(wěn)的行為向度不是動(dòng)輒依靠上級(jí)“高度重視”和“作出批示”來進(jìn)行，而是堅(jiān)持在維穩(wěn)中依法執(zhí)政，尊重規(guī)則和程序，傾聽民眾合理的訴求，形成有效的激勵(lì)型維穩(wěn)運(yùn)行模式。

其三，要客觀看待引起“群體性事件”發(fā)生的復(fù)雜原因。在基層維穩(wěn)問責(zé)制度的實(shí)際運(yùn)行中，往往將“群體性事件”的發(fā)生作為維穩(wěn)責(zé)任追究條件中的表現(xiàn)形式。其實(shí)，“群體性事件”的發(fā)生只是對(duì)屬地社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)的一種客觀反映。有些群體性事件的發(fā)生具有很強(qiáng)的突發(fā)性和高度的不確定性，如果不管什么原因，都把群體性事件的發(fā)生與基層政府官員的行政責(zé)任掛起鉤來，則有失偏頗，“也不利于政府官員在其職責(zé)范圍內(nèi)勇于擔(dān)當(dāng)，不上交問題而轉(zhuǎn)移責(zé)任”。［9］在當(dāng)前糾紛解決渠道不健全、不通暢，司法權(quán)威性不高的特殊情形下，才會(huì)有“群體性事件”的頻繁發(fā)生，通過發(fā)生“群體性事件”的方式構(gòu)成對(duì)基層政府的問責(zé)壓力，已經(jīng)成為當(dāng)前公眾尋求問題解決的一種策略，并且具有極強(qiáng)的負(fù)面示范效應(yīng)。因此，只有對(duì)于那些在基層維穩(wěn)中嚴(yán)重失職、瀆職而造成惡劣影響的黨政領(lǐng)導(dǎo)，才應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行問責(zé)。

(三)改變基層靜態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化

大量研究表明，在諸多基層社會(huì)矛盾沖突事件不斷爆發(fā)的背后，是基層非理性的維穩(wěn)目標(biāo)所致。靜態(tài)的基層維穩(wěn)目標(biāo)就是動(dòng)輒將民眾任何的利益表達(dá)行為或不端的舉動(dòng)視為危及社會(huì)穩(wěn)定的因素，并采取強(qiáng)制措施予以壓制，造成的結(jié)果必然是難以從根本上治理社會(huì)矛盾和沖突，并且引發(fā)越強(qiáng)化維穩(wěn)越不穩(wěn)的惡性循環(huán)。理性化的基層維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)，有賴于公眾利益訴求的理性表達(dá)與基層政府對(duì)公眾利益表達(dá)行為進(jìn)行理性化的疏導(dǎo)和管理。

其一，動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)可以為不同的利益群體提供暢通的利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求的理性表達(dá)。動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)“就是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡 ”。［10］當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)處于一個(gè)利益多樣化的狀態(tài)，基層維穩(wěn)目標(biāo)的設(shè)定，必須從這樣一個(gè)基本事實(shí)出發(fā)。多元社會(huì)事實(shí)上是利益多樣化的社會(huì)，它是社會(huì)轉(zhuǎn)型與群體分層的必然結(jié)果。在這樣的社會(huì)發(fā)展邏輯的作用下，社會(huì)利益分配或遲或早會(huì)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個(gè)人之間出現(xiàn)分化，不同的利益群體開始逐漸形成，它們之間的利益沖突往往是不可避免的。不同的利益群體一經(jīng)形成，它們不僅有經(jīng)濟(jì)上的要求，而且必然會(huì)產(chǎn)生出相應(yīng)的政治要求和其他社會(huì)要求。它們需要有合法的正常渠道來表達(dá)其利益訴求，并要求基層政府充分認(rèn)知其利益需要。因此，動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)能夠?yàn)椴煌睦嫒后w提供暢通的利益表達(dá)渠道，使得處于不同利益群體中的個(gè)人有機(jī)會(huì)表達(dá)其愿望和要求。這樣，基層政府在協(xié)調(diào)各種利益矛盾，使人與人、群體與群體之間和睦相處的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求的有序表達(dá)。

其二，動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)基層政府對(duì)公眾利益表達(dá)行為進(jìn)行理性化的疏導(dǎo)和管理。為了防止非理性的利益表達(dá)行為危及社會(huì)穩(wěn)定，采取必要的規(guī)范手段是必要的，這符合社會(huì)穩(wěn)定的公共利益需要。規(guī)范公眾的利益表達(dá)秩序不僅僅就是規(guī)范公眾的表達(dá)行為，更需要規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府對(duì)利益表達(dá)群體的管理方式，否則以靜態(tài)穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)的管理方式不僅侵害了公眾的人身自由和人格尊嚴(yán)，壓制了公眾利益訴求的表達(dá)空間，而且會(huì)制造新的社會(huì)沖突點(diǎn)。現(xiàn)階段的公眾表達(dá)行為只是一種基于利益的訴求或情緒的發(fā)泄方式，并不具有明確的政治訴求，因?yàn)槊恳黄鸨磉_(dá)事件都有具體明確的起因和利益訴求，這就決定了這些事件之間并沒有共同的行為關(guān)聯(lián)，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的、能影響全局的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)目標(biāo)要求基層政府容忍公眾通過利益表達(dá)行為釋放其對(duì)現(xiàn)狀的不滿，在博弈過程中形成一種動(dòng)態(tài)的利益平衡，使基層政府對(duì)公眾利益表達(dá)行為逐漸形成理性化的管治模式。

［1］應(yīng)星.“氣場(chǎng)”與群體性事件的發(fā)生機(jī)制——兩個(gè)個(gè)案的比較［J］.社會(huì)學(xué)研究，2009(6).

［2］鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修(第三版)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［3］孫柏瑛.我國(guó)公民有序參與:語境、分歧與共識(shí)［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(1).

［4］〔美〕塞繆爾·P·亨廷頓.難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與［M］.北京:華夏出版社，1989.

［5］周兼明.降低社會(huì)管治成本才能長(zhǎng)期穩(wěn)定［J］.鳳凰周刊，2010(14).

［6］笑蜀.天價(jià)維穩(wěn)成本為何降不下來［N］.東方早報(bào)，2009－07－09.

［7］吳理財(cái).用“參與”消解基層“選擇性治理”［J］.南風(fēng)窗，2009(2).

［8］肖文濤.治理群體性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)［J］.中國(guó)行政管理，2009(6).

［9］清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系社會(huì)發(fā)展研究課題組.“維穩(wěn)”新思路:以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安［N］.南方周末，2010－04－15.

［10］俞可平.動(dòng)態(tài)穩(wěn)定與和諧社會(huì)［J］.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2006(3).

The Rational Operation of Basic－level Stability Maintaining in Our Country:Context，Problems and Path Selection

CHEN Fa－gui
(Department of Law，Party School of the CPC Guangxi Committee，Nanning，Guangxi 530022，China)

The dual interweaving of increasing stability－maintaining responsibility on basic－level officers and the outstanding interest appeals of the people has led to an irrational trend in the basic－level stability maintaining.The operation of basic － level stability maintaining of our country is facing problems such as high cost，rude behavior and dominance of short－ term objectives.The effective paths to rationalize the basic － level stability maintaining mechanism of our country are to，firstly，change the operation model of maintaining stability directly by basic－level governments and realize the rationalization of stability maintaining cost by establishing the“small government”stability maintaining model;secondly，change the pressure model of basic － level stability maintaining and form an effective incentive model to realize the rationalization of stability maintaining behavior;and finally，transform the objective from static stability to dynamic stability，so as to realize the rationalization of the objective of stability maintaining.

basic － level stability maintaining;operational problems，rational path

D267

A

1674－0599(2011)02－0137－06

(責(zé)任編輯:趙紅志)

2010－12－30

陳發(fā)桂(1972—)，男，廣西灌陽人，中共廣西區(qū)委黨校法學(xué)部副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定問題。作者系中國(guó)井岡山干部學(xué)院第6期骨干教師培訓(xùn)班學(xué)員。