李菁怡

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001）

我國目前正處于深刻而廣泛的社會轉型時期，這種社會轉型由兩個轉變構成：一是體制的轉軌，即從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌；二是結構的轉型，即從農業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的、傳統(tǒng)的社會向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的、現(xiàn)代社會轉變。這兩種轉變促進了經濟的快速發(fā)展，也使得我國的城市化進程日漸加快，城市郊區(qū)越來越多的社區(qū)變成了“村改居”社區(qū)。

“村改居”工程是一項涉及基層組織建設、集體土地處置、集體資產處理、集體房產和村民住宅處理、村民農轉非、市政設施建設和管理、社保及群團組織關系理順等問題的系統(tǒng)工程，農民戶口由農業(yè)轉為非農業(yè)，村委會改為居委會或社區(qū)委員會，農村不再以農業(yè)生產為主。

村改居后社區(qū)各方面情況均發(fā)生了較大變化，撤銷行政村建制，建立社區(qū)居委會；農村集體土地原則上依法征用，轉為國有；村集體資產仍屬原村集體經濟組織所有，組織清產核資，界定村集體資產享受對象，進行股份制改革；原屬村集體或者農民經批準建造的集體用房或私房，在集體土地征為國有土地后，準予房屋所有權登記，按規(guī)定發(fā)放房屋所有權證；農民農轉非后，享有與市區(qū)居民同等待遇，并履行應盡義務。

這些村改居社區(qū)往往處于由農村社區(qū)向城市社區(qū)過渡的階段，是社會、經濟、資源問題最為集中的地域，社區(qū)居委會的管理模式亟待轉變，社區(qū)治理面臨巨大挑戰(zhàn)。目前我國的村改居工程還沒有完善的標準，還在探索之中。本文試圖結合“村改居”社區(qū)的現(xiàn)狀，對其特點進行分析，從舊有城市社區(qū)行政化治理模式弊病著手，探討分析其對“村改居”社區(qū)治理的不利影響，試圖探索出一種由行政到自治，由管理到服務的具有“村改居”社區(qū)特色的新型城市社區(qū)自治模式。

一、“村改居”社區(qū)自治導向的必然性

建設自治導向型的社區(qū)是非常必要的，通過強化基層社區(qū)的功能，把權力下放到社區(qū)居民，通過建立社區(qū)自治組織，來動員社會成員參與進行社會整合，打破原有“本村概念”，從而形成統(tǒng)一的社區(qū)制社會。從社區(qū)長遠發(fā)展來看，社區(qū)自治導向型具有明顯的優(yōu)勢和生命力。

其一，有利于擴大居民有序參與。行政的一個重要特點就是命令式的管理，從而造成公共權力的運行呈現(xiàn)出單向性。在這種情況下，居民參與社區(qū)管理的積極性大大降低。行政導向的社區(qū)建設所精心構造的管理體制很容易與傳統(tǒng)體制同構，社區(qū)再次淪為政府的一條腿。而在自治導向型的社區(qū)建設中，凡是與社區(qū)成員有關的事情社區(qū)成員都有權參與并影響，這樣就調動了社區(qū)成員的積極性和創(chuàng)造性，并通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列實踐活動，逐漸培養(yǎng)了居民的公共意識、合作精神和契約觀念，也訓練了他們的參政議政的技術和方法，對社區(qū)的看法趨于整體化，逐步消除社區(qū)內原有各村之間隔閡，增強了村民的社區(qū)認同感。

其二，有利于降低社區(qū)管理成本。行政主導建設模式不適合在大多數(shù)地方推行，是因為行政導向型的實施有其特有的前提條件，政府必須掌握著強大的經濟和社會資源，然后通過基層政府對社會進行有效的整合，并通過對資源的再分配將社會吸附在政府組織體系中。行政力量之所以在哈爾濱社區(qū)建設中行之有效，是因為哈爾濱是中國的老工業(yè)基地，所受到改革的沖擊要比其他城市輕，體制慣性也比較明顯，行政在社區(qū)建設中的強力干預也就獲得體制上的支持；而在上海等地方雖然它也處在改革的前面，但是它有雄厚的經濟基礎，可以為社區(qū)建設支付行政成本。

其三，有利于保護集體資產與居民個人利益。作為追求個人效用最大化的經濟人，只有基層民主制度與個人利益直接相關，同時民主制度也是集體資產的重要保障，社區(qū)居民的參與直接影響到個人的收益及集體資產的安全，這樣同時也為社區(qū)居民提供了參與社區(qū)治理的政治動力。在村改居社區(qū)，當社區(qū)治理主體擁有對社區(qū)的絕對控制權，即兩委會和社區(qū)股份公司處于三位一體的情況下，社區(qū)內組織的好壞對社區(qū)成員的利益有著極大的相關性，民主制度的增強，擴大了居民的知情權、參與權、對相關社區(qū)問題的決策權，社區(qū)治理就與村民的聯(lián)系越緊密。

其四，自治導向型是村改居社區(qū)建設的內在要求。社區(qū)建設是對社區(qū)成員要求滿足的一種響應，面對社會成員的各種各樣的社會需求，政府往往顯得無所適從，他們或者對需求信號反應不靈，或者就是政府為了重構其治理合法性，而花費很大成本人為地建構出一些不切合實際的社會需求；同樣市場也無能為力，因為市場關注的是經濟效益最大化，而對社會成員的社會安全、生態(tài)環(huán)境、社會參與、精神文化生活等諸多社會需求漠不關心。相反自治導向型社區(qū)建設模式則通過社會成員的自我管理、自我服務能及時有效地發(fā)現(xiàn)社會成員的需求。

二、“村改居”后社區(qū)自治的瓶頸

（一）“村改居”后社區(qū)認同感和歸屬感低。傳統(tǒng)農村大多是聚族而居，在一個村落或者附近幾個村落中居住的都是有血緣關系的人，在這些社區(qū)里人們守望相助，彼此之間十分熟悉了解，構成一個熟人社會。正是這種熟人社會造成了村莊居民自主自愿，彼此配合的合作互益的行動，“村改居”后一代社區(qū)居民長時間農村生活形成的生活方式在短時間內難以改變，家族、宗族等傳統(tǒng)農村社會關系還在起著主導作用，心理上長期形成的對村委會的認同與依賴遠遠大于社區(qū)居委會，如果采取簡單行政措施對原村民進行管理，勢必造成管理者與社區(qū)居民之間的沖突。如村改居后，社區(qū)居民要繳納一定的物業(yè)費，但以前村民從未繳納過此種費用，這是一個共性問題，如果只是簡單采用行政化的方法強行征收，勢必造成兩者的對立。而且，“村改居”后的社區(qū)往往由相鄰的幾個村子共同組成，搬遷之前各村之間的日常事務聯(lián)系不大，在搬遷后的一個時期內，本村居民缺乏和其他村民之間的溝通交流，在社區(qū)內部產生分化隔閡，對新組建的社區(qū)領導成員缺乏必要的信任，在一些日常事務中對非本村工作人員存有抵觸心理，這也給社區(qū)管理工作帶來了極大的不便。

（二）“村改居”后治理功能差異大。在社區(qū)治理方面，“村改居”之前，村委會社會管理工作大多停留在計生、本村日常糾紛等問題上，其主要工作在于發(fā)展本村集體經濟?！按甯木印敝?，社區(qū)居委會管理職能是：協(xié)助當?shù)卣婪ňS護社會治安，調解民間糾紛，做好計生優(yōu)撫等工作，涵蓋了除發(fā)展經濟之外的社會事務全方面管理。目前多數(shù)“村改居”社區(qū)仍按照原來村委會管理模式進行管理，只是牌子從“村委會”換成了“居委會”，社區(qū)管理運行體制和組織架構沒有完成相應的轉換。

（三）“村改居”后居民自治性明顯，基層民主建設進程遲緩。村改居后，雖然在戶籍上，村民轉變?yōu)槌鞘芯用?，但對城市生活較為陌生，居民的生活基本仍在原村落空間內，社會關系，社區(qū)利益程度基本沒變，原有親朋宗族觀念強烈，家族、宗族、鄉(xiāng)親鄰里等傳統(tǒng)關系還起著主導作用。而轉變?yōu)樯鐓^(qū)之后，流動人口增多，社區(qū)不穩(wěn)定性增高，使得社區(qū)各方面管理難度加大。由于還沒有納入到城市建設和管理體制中，村改居社區(qū)承擔著本社區(qū)公共產品的供給，但是受舊有觀念影響，供給對象主要是原有行政村村民，“村改居”社區(qū)的管理和服務工作嚴重缺位。

一方面，社區(qū)自治組織相對獨立的權利主體地位尚未法制化、制度化。雖然大多數(shù)城市政府在有關政策中都規(guī)定了社區(qū)自治組織的權利主體和一定的管理權限，但是這種政策規(guī)定往往是靠地方政府的行政主導而出現(xiàn)的，尚缺乏法律和配套制度的保障。另一方面，社區(qū)尚未成為利益共同體，居民還沒認識到自己與社區(qū)的利益聯(lián)系，而且還缺乏將居民個體需求整合為集體需求的機制。同時，村改居后社區(qū)內流動人口增多，戶籍人口與外來人口嚴重倒掛，流動人口往往多于原住人口。該部分人口流動性大，極不穩(wěn)定，受教育程度不高，如果采取行政化的方法對其管理，使其簡單處于被管理者的地位，往往會增加該部分人群的逆反心理，降低其對所在社區(qū)的歸屬感，不利于其融入本社區(qū)，并且容易造成流動人口與原村民的對立。2011年6月發(fā)生的廣東增城新塘事件，就是這一矛盾的體現(xiàn)與爆發(fā)。社區(qū)居委會本來是城市居民的自治性組織，擔負著發(fā)揚基層民主的重要功能，是實現(xiàn)人民民主的重要組織形式，而居委會的行政化嚴重阻礙這一功能的發(fā)揮，這與憲法規(guī)定的居委會的性質、地位不符，基層社會民主選舉、民主管理、政治參與等也因此受到影響，其后果是背離社會主義民主建設的目標。

（四）“村改居”后村集體資產改制問題突出。村改居后，居民仍與居委會存在財產關系。由于村集體資產管理不規(guī)范，時間久遠，致使原村集體財務關系混亂，此外農民土地由于界線不清，土地性質變更未能及時登記，造成上報村集體土地數(shù)量不實，這些情況均影響了清產核資工作的開展。在股份界定和量化方面，在戶籍遷移、人戶分離、生老病死、新添人口等涉及身份界定的關鍵問題上以及如何對集體資產分配權限進行量化和核算等方面，關系比較復雜。在改制資產的經營管理方面，集體資產改制后，在實際運作中對應管理原村集體的經營性資產、非經營性資產、資源性資產的法人實體地位不明確，經營模式難以確立。村改居社區(qū)的集體資產一般較為龐大，且自主開支，如果該問題處理不好將極大影響管理者與社區(qū)居民之間的關系，給社區(qū)管理帶來諸多麻煩，同時也必須看到，社區(qū)權威及管理經費大多依靠這一雄厚經濟實力的支撐。

（五）“村改居”后社區(qū)管理者素質有待提升。社區(qū)行政化使得社區(qū)管理者往往只聽命于上一級政府的安排決策，往往對于政府命令以外的事情相對淡漠，從而忽視了本社區(qū)的建設與管理，以及村民們的實際需求，同時由于待遇不高，造成了大量優(yōu)秀管理者的流失。另一方面，由于政府自身的有限性，不可能全包全攬社會的各項事務，需要依靠社會等多種主體參與社區(qū)公共事務，特別是“村改居”以后，社區(qū)公共事務全部由政府負擔，雖然政府增加了投入，但場地費、開辦費就占去了大部分費用，真正能用于社區(qū)建設的費用不多，政府根本無力全面進行社區(qū)建設及治理，這就造成了公共產品的短缺，還必須依賴社區(qū)內的各種組織和居民對公共產品的共同參與來實現(xiàn)向城市社區(qū)的過渡。

新建社區(qū)初期的管理者主要是由原先農村干部過渡而來，普遍缺乏城市社區(qū)的管理經驗?！按甯木印焙?，大部分社區(qū)的居住群落并沒有打破原有的親緣關系，宗族勢力對社區(qū)兩委選舉的影響并沒有因為“村改居”而減弱，社區(qū)“兩委”掌握征地拆遷、住房安置、貨幣補償?shù)却罅抗操Y源的主導權，更加劇了兩委選舉的競爭程度，沒有宗族勢力的支持，其他人才難以進入社區(qū)兩委班子，很大程度上制約了村兩委班子的優(yōu)化調整。

（六）社區(qū)居委會行政化帶來諸多問題。村改居社區(qū)處于農村社區(qū)向城市社區(qū)的過渡階段，其現(xiàn)狀及特點給社區(qū)管理建設帶來巨大挑戰(zhàn)，其治理模式也正發(fā)生著變化。社區(qū)建設的模式從目前來看，我國主要有行政主導型和自治導向型。行政主導型的社區(qū)建設，主要是強化基層政府的功能，通過運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，行政主導型的社區(qū)建設模式特征就是社區(qū)行政化。社區(qū)行政化反映這樣的事實：當前中國城市社區(qū)在地理范圍上與行政區(qū)劃基本重合。在這種模式下社區(qū)建設的一切項目、活動和事業(yè)，都離不開基層政府的策劃、組織和資助，乃至操辦。社區(qū)居委會成為政府基層控制和管理的延伸，表現(xiàn)出行政組織的某些特征，成為繼“兩級政府、三級管理”之后的第四級網絡。

村改居社區(qū)居委會作為群眾性的自治組織，代表著城市的基層社會與政府進行的互動。但是，社區(qū)居委會一旦行政化，就帶來居委會-街道辦事處關系結構性質的變化：從原來的社會-國家關系轉變?yōu)橄录壵霞壵年P系，社區(qū)居委會也不再是民眾和政府之間的中介層，而成為了政府本身。它在上級政府的領導下代表政府對城市基層行使行政管理權，社區(qū)行政化由此帶來了一系列問題和困難。

村改居社區(qū)一旦行政化，在一定程度上增加了政府管理的層次，并且由此導致了公共財政支出規(guī)模越來越龐大。所以本意為減輕政府負擔的社區(qū)建設因為行政的包攬反而使社區(qū)成為政府的包袱。這也與我國當前行政體制改革要實現(xiàn)的“小政府、大社會”的目標相沖突。由此造成的后果只能是：一方面社區(qū)居委會對政府資源的依賴和服務的要求日漸為甚；另一方面，社區(qū)資源卻未得到有效的動員和整合。因為在行政事務混淆不清的地方，居民根本不知道該不該把資源投入其中、投向何處，同樣也不知道其合理性何在。

三、“村改居”社區(qū)管理與自治的改革思路

針對上述要害問題，筆者認為下一步的“村改居”社區(qū)基層政權和社區(qū)體制創(chuàng)新應從以下三個方面入手：

第一，宏觀上，應協(xié)調政府、市場、社區(qū)自治機制的關系?，F(xiàn)代社區(qū)的存在和運作基本上是以市場為基礎的、行政為支持、自治為基本方式。所以，要走出社區(qū)行政化的困境，并不要求社區(qū)完全排除行政因素，而是在協(xié)調利用各種機制的基礎上，切實做好整合工作。如理順社區(qū)中的幾種關系：一是街道辦與居委會的關系，他們是政府組織與自治組織的關系。政府應轉變自己的職能，改變以往的工作方式和工作作風，切實尊重和保障社區(qū)居委會的自治地位，由管理社區(qū)轉變?yōu)榉丈鐓^(qū)。街道辦和居委會是合作和協(xié)商的關系，而不再是命令與服從的關系。二是居委會與物業(yè)管理單位的關系，他們是社區(qū)自治組織與企業(yè)組織的關系。居委會作為社區(qū)自治組織是社區(qū)居民利益的代表，對物業(yè)單位綜合協(xié)調與監(jiān)督是它的職責。同時，居委會也要大力支持物業(yè)單位搞好物業(yè)管理和服務。三是社區(qū)居委會與社區(qū)居民的關系要始終體現(xiàn)共治、共享、共有的特征。

第二，“四分天下”，夯實基礎，保障社區(qū)自治組織的自治地位和自治權利，鞏固社區(qū)自治地位?！八姆痔煜隆本褪侵父鶕?jù)社區(qū)事務的內在屬性以及相關法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，按照公平和效率并重的原則，將社區(qū)事務細分為行政事務、市場事務、社區(qū)自治事務、社區(qū)公益事務。各種具體事務應由對應的部門承擔，各個部門之間不得越俎代庖，也不得推卸責任，它們應該是各司其職、通力合作的關系。如：完善社區(qū)財務自治制度；擴大居民參與政府活動的廣度和深度；拓寬居民民主參與政府活動的范圍和深度；逐步推進社區(qū)居民委員會直接選舉制度；在社區(qū)內部培育各類居民小社團，通過這些社團逐漸培養(yǎng)居民自我教育、自我管理、自我服務、自我約束能力等等。這些都是增進社區(qū)團結、規(guī)范居民個體行為、培育居民自治必不可少的體制機制。同時，加強社區(qū)自治的制度創(chuàng)新，即加強社區(qū)自治的法制化和規(guī)范化建設，以法律為基本框架是現(xiàn)代社區(qū)自治運行的重要特征。不但包括政府在社會管理方面的法制建設，依法行政；而且包括健全居委會自治工作的制度化、規(guī)范化運行機制，例如居委會制度化、規(guī)范化的導向機制，獎優(yōu)罰劣的激勵機制。政府在轉軌時期應發(fā)揮制度創(chuàng)新功能，做到社會依法自治，政府依法管理，從而共同實現(xiàn)憲法保障的人民民主權利和社區(qū)自治權利。

第三，擴大行政管理體制改革，這是真正實現(xiàn)社區(qū)自治可靠的體制環(huán)境。一方面，城市行政管理體制改革應從城區(qū)范圍逐漸擴展到城市范圍，開展市、區(qū)、街三級行政管理體制配套改革。如加強社區(qū)自治組織-居民委員會的建設，以居民委員會和社區(qū)居民會議分別作為社區(qū)自治的主體組織和監(jiān)督組織，按照“社區(qū)自治，議行分設”的原則建設社區(qū)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)自治組織形式，實現(xiàn)從社區(qū)行政化到社區(qū)自治的重大突破。這既是加強基層社會自我管理的新途徑，也是建設有中國特色社會主義民主政府、擴大基層民主的新創(chuàng)舉。另一方面，行政推動與社區(qū)整體互動。政府雖然不應該包辦社區(qū)服務，但政府仍然要擔負社會管理和社會服務的責任，并承擔提供公共物品，建立社會保障體系以及解決市場社會等無法解決的社會問題的職能，并以行政力量推動社區(qū)建設向社區(qū)自治過渡。

綜上所述，“村改居”社區(qū)的自治導向和居民參與，是歷史發(fā)展的必然。我們要著眼于未來，立足于現(xiàn)實，積極穩(wěn)妥地推進社區(qū)建設、社區(qū)管理和社區(qū)自治的發(fā)育和發(fā)展，以促進城市基層民主的結構性轉換和城市政治文明的穩(wěn)步發(fā)展。

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