徐 鵬 劉康邁 曾 剛 呂 繁

中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心 北京 100050

2010年4月24日，國務(wù)院通過了主要內(nèi)容一致的兩個決定：取消我國原來禁止外籍艾滋病病毒(Human Immunodeficiency Virus，HIV)感染者和病人(以下簡稱HIV感染者和病人)入境的規(guī)定。[1-2]這次修改將對我國艾滋病防控工作產(chǎn)生重大影響，對相關(guān)部門的協(xié)調(diào)提出更高要求。本文運用政策學(xué)的兩個常用規(guī)律，政策效力遞減規(guī)律和政策損益補(bǔ)償規(guī)律[3]，并依據(jù)相關(guān)法規(guī)，分析這一規(guī)定在不同方面產(chǎn)生的主要影響。

1 政策效力遞減規(guī)律決定了我國要取消禁止HIV感染者入境的規(guī)定

政策效力遞減規(guī)律是指從政策的周期上看，政策一般經(jīng)過低效期、增長期和遞減期三個階段，其效力遵循從正效力向負(fù)效力轉(zhuǎn)化的規(guī)律。這一規(guī)律表明任何政策的效力不是一成不變的，而是表現(xiàn)為一個波形曲線，因此，國家必須根據(jù)形勢發(fā)展和實踐需要，及時調(diào)整政策。

1986年的《外國人入境出境管理法實施細(xì)則》第七條和1989年的《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》第九十九條規(guī)定了基本相同的內(nèi)容：患有艾滋病的外國人不準(zhǔn)入境。這一規(guī)定是基于當(dāng)時的情況做出的防控策略。1988年以前，我國共報告19 例HIV感染者，其中僅有4例是我國公民，當(dāng)時認(rèn)為禁止HIV感染者入境會阻止艾滋病由境外傳入。[4]隨著醫(yī)學(xué)研究的深入以及艾滋病流行形勢的變化，人們認(rèn)識到，艾滋病只能通過血液、性途徑和母嬰途徑傳播，日常生活和一般工作接觸(如握手、擁抱、共同進(jìn)餐等)不會傳染；截至2009年底，我國所有的省份和90.5%的縣區(qū)都報告了HIV感染者，估計現(xiàn)存活的感染者和病人74萬人[5]，全球累計HIV感染者和病人3000多萬人，這些感染者在社會的各領(lǐng)域中工作，是不可忽視的群體。

從國際上看，多數(shù)國家和地區(qū)不再限制患有艾滋病的外國人入境，大約110個國家和地區(qū)對外籍人員入境和居留沒有艾滋病方面的特殊限制。[6]最近一些國家取消了對HIV感染者的入境限制，韓國與美國分別于2010年1月1日和1月4日取消了限制；美國政府認(rèn)為，取消入境限制后，可以提升其國際形象，可以吸引更多的技術(shù)人員，有利于促進(jìn)社會發(fā)展。[7]

從總體上看，限制外籍HIV感染者和病人入境的措施，在艾滋病流行早期具有作用，但隨著艾滋病的廣泛流行，對防控工作的作用逐漸變?nèi)?，政策已?jīng)失去了最初目標(biāo)，降低了效力，不利于經(jīng)濟(jì)和社會的交流和發(fā)展；相反，限制外籍HIV感染者和病人入境的規(guī)定還加深了人們對艾滋病的歧視，不利于艾滋病防治工作的合作。因此，取消外籍HIV感染者和病人入境限制的規(guī)定是趨勢，是加強(qiáng)艾滋病防治交流與合作的必然要求。

2 政策的變化對相關(guān)工作產(chǎn)生影響

政策損益補(bǔ)償規(guī)律是指特定政策實施后，在滿足一部分人利益的同時，會抑制一部分人的利益，政策的變化會引起工作的調(diào)整，也將觸動相關(guān)部門的利益，也造成相關(guān)部門在調(diào)整政策的力度和速度方面表現(xiàn)不同。取消外籍HIV感染者和病人入境限制會對以下的工作產(chǎn)生影響。

2.1 口岸艾滋病監(jiān)測的方式需要調(diào)整

國境衛(wèi)生檢疫是一國主權(quán)的體現(xiàn)，其重要作用是為了防止傳染病由國外傳入?！秶承l(wèi)生檢疫法》(2007年)、《艾滋病防治條例》(2006年)和《口岸艾滋病防治管理辦法》(2007年)等規(guī)定，檢疫機(jī)關(guān)有權(quán)要求入境人員填寫健康申明卡，出示健康證明等；對患有艾滋病的人或者與艾滋病密切接觸的人，根據(jù)情況實施留驗等；對出入境人員進(jìn)行艾滋病監(jiān)測和報告；疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對艾滋病的發(fā)生、流行開展監(jiān)測；相關(guān)部門要建立協(xié)作機(jī)制，共同做好口岸艾滋病監(jiān)控工作。因此，在允許外籍感染者入境后，相關(guān)部門的口岸艾滋病監(jiān)測職責(zé)沒有改變；但在工作方式和監(jiān)測重點上會有變化。

2.2 口岸艾滋病檢測的工作需要完善

《艾滋病防治條例》、《口岸艾滋病防治管理辦法》和《全國艾滋病檢測工作管理辦法》(2006年)規(guī)定，出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)出入境人員艾滋病檢測工作；為自愿接受艾滋病咨詢檢測的人員提供咨詢和初篩；境外人員要到檢驗檢疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行健康體檢，憑出具的有效健康檢查證明到公安機(jī)關(guān)辦理居留手續(xù)。因此，取消入境限制后，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)的艾滋病檢測職責(zé)沒有改變，但在健康證明的內(nèi)容方面需要調(diào)整。

2.3 對外籍HIV感染者的流行病學(xué)調(diào)查需要協(xié)調(diào)

《傳染病法》(2004年)和《艾滋病防治條例》規(guī)定了出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)口岸艾滋病的流行病學(xué)調(diào)查工作，因此，入境的外籍HIV感染者和病人的流行病學(xué)調(diào)查應(yīng)當(dāng)由這兩類機(jī)構(gòu)進(jìn)行。但以前我國是禁止外籍HIV感染者和病人入境的，在取消入境限制后，對入境的外籍HIV感染者和病人的流行病調(diào)查工作將成為一項新工作，需要相關(guān)部門根據(jù)工作實際制定技術(shù)指南。

2.4 預(yù)防艾滋病的宣傳教育需要多部門配合

《艾滋病防治條例》和《口岸艾滋病防治管理辦法》規(guī)定，出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在口岸開展艾滋病防治宣傳教育工作，對出入境人員提供有針對性的艾滋病防治咨詢。所以，口岸預(yù)防艾滋病宣傳教育工作，應(yīng)按相關(guān)要求由出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)開展；而對已經(jīng)入境的外籍HIV感染者和病人的宣傳教育工作，則應(yīng)由衛(wèi)生部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)配合開展。

2.5 外籍HIV感染者和病人在中國的就業(yè)政策需要完善

《外國人入境出境管理法》(1986年)規(guī)定，沒有取得居留證件的外國人和來中國留學(xué)的外國人，不得在中國就業(yè)；《外國人簽證和居留許可工作規(guī)范》(2004年)規(guī)定，外國人申請1年以上有效期居留許可的需要提供健康證明；《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》(1996年)要求，外國人在中國就業(yè)需要申辦“外國人就業(yè)證”，而前提是要取得居留證件和健康狀況證明；公安部和衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于來華外國人提供健康證明問題的若干規(guī)定》(1987年)要求，如果外國人HIV抗體陽性，不能獲得健康證明；目前，各地實行的“外國人就業(yè)證”審批條件中，要求不能患有艾滋病。因此，按照這一規(guī)定，取消入境限制后，外籍HIV感染者和病人可以在中國居留，但不能取得就業(yè)資格。

2.6 外籍HIV感染者在中國的入學(xué)政策需要修訂

2000年教育、外交和公安三部門聯(lián)合發(fā)布的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》，學(xué)習(xí)時間在6個月以上的外國留學(xué)生到中國后，必須到衛(wèi)生檢疫部門辦理《外國人體格檢查記錄》確認(rèn)手續(xù)；無法提供者，必須在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生檢疫部門進(jìn)行體檢；與留學(xué)相配套的體格檢查要求不能患有艾滋病。按照此項規(guī)定，外籍HIV感染者和病人入境后，不能在中國入學(xué)。但我國正在大力發(fā)展對外文化交流，是否允許外籍HIV感染者入學(xué)需要綜合判斷；如果允許其入學(xué)，那么相關(guān)政策和技術(shù)文件，例如，外國人體格檢查的內(nèi)容就必須進(jìn)行調(diào)整。

2.7 外籍HIV感染者和病人在中國的就醫(yī)政策需要完善

根據(jù)國際慣例，外國人在居留國可以到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，費用標(biāo)準(zhǔn)與居留地居民沒有區(qū)別。2008年的《奧運期間外國人入境出境及在中國停留期間法律指南》規(guī)定，“外國人在中國可以到任何醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，費用標(biāo)準(zhǔn)與中國居民相同”。但這一規(guī)定如果用于外籍HIV感染者和病人，還需要明確兩點：第一點，我國實行艾滋病定點醫(yī)療制度，外籍HIV感染者和病人是否也只能到艾滋病定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)？第二點，收費標(biāo)準(zhǔn)與中國公民一致，那么外國感染者能否享有一些免費的服務(wù)項目？

3 對策

3.1 準(zhǔn)確理解取消入境限制的涵義，加強(qiáng)相關(guān)部門的配合

我國雖然取消了HIV感染者和病人入境的限制，但對口岸艾滋病防控工作并沒有放松。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，相關(guān)部門仍然擔(dān)負(fù)艾滋病監(jiān)測、檢測、流行病學(xué)調(diào)查、宣傳教育等職責(zé)，這些工作并不因取消外籍HIV感染者入境限制而削弱；而且，隨著入境的外籍HIV感染者和病人人數(shù)的增加，在口岸艾滋病監(jiān)測和檢測系統(tǒng)中還需加強(qiáng)艾滋病耐藥和病毒亞型的監(jiān)測等。外籍人員主動參加艾滋病自愿咨詢檢測有助于發(fā)現(xiàn)更多感染者，因此，可以免費提供咨詢和初篩檢測，在政策調(diào)整上要明確規(guī)定檢測費用由中央財政來承擔(dān)。

由于外籍HIV感染者入境涉及部門多，包括國境衛(wèi)生檢疫、衛(wèi)生、外交、教育、公安和就業(yè)主管等部門，就形成了內(nèi)容繁雜的政策體系，也會產(chǎn)生廣泛的影響，因此，政策增加了部門間協(xié)調(diào)的難度，也需要綜合考慮部門利益和社會利益。

3.2 客觀認(rèn)識取消入境限制對艾滋病流行的影響和適時調(diào)整工作重點

從總體上看，取消入境限制后會有一定數(shù)量的外籍HIV感染者入境，由于目前疫情資料庫相關(guān)數(shù)據(jù)不全面，無法估算每年進(jìn)入中國的外籍HIV感染者數(shù)量，根據(jù)既往情況(如2008年奧運會)，加重我國艾滋病疫情的可能性很小。但是，要根據(jù)出入境監(jiān)測系統(tǒng)、全球艾滋病疫情的趨勢和既往檢測出的外籍感染者的人群特征，加強(qiáng)對來自重點地區(qū)的重點人群的監(jiān)測，在抽檢方式和比例上進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。[8]在入境時就發(fā)現(xiàn)更多的外籍感染者，通過及時的信息通報和資料共享，依據(jù)屬地管理原則，由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對入境者進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查、宣傳教育和管理等。

3.3 完善外籍HIV感染者在中國入學(xué)的政策

由于不能取得《外國人體格檢查記錄》和健康證明，目前，外籍HIV感染者和病人是不能在中國入學(xué)的。但是，從取消外籍HIV感染者入境限制的政策意義上看，入學(xué)的相關(guān)規(guī)定不作調(diào)整，就會使得國家政策體系不協(xié)調(diào)和操作層面存在矛盾。因此，《外國人體格檢查記錄》成為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果使得外籍感染者在中國入學(xué)，要么在外國人體檢的規(guī)定中刪除對艾滋病的檢測，要么在入學(xué)的規(guī)定中去掉包含艾滋病的條款。

即使后續(xù)政策允許外籍HIV感染者和病人在中國入學(xué)，還要考慮到，由于一般HIV感染者與艾滋病病人的身體狀況差異很大，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為艾滋病病人的身體情況不能夠承受，則相關(guān)部門有權(quán)不允許其在中國學(xué)校入學(xué)。

3.4 完善外籍HIV感染者在中國就業(yè)的政策

根據(jù)目前的規(guī)定，由于外籍HIV感染者和病人的體格檢查不符合要求，不能取得健康證明，就不能在中國就業(yè)。隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來的政策是否允許這一群體在中國就業(yè)，要根據(jù)中國的需要和國家利益考慮；因為即使非HIV感染者的外籍人員，能否在中國就業(yè)也是根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要而定的，對外籍HIV感染者在中國的就業(yè)更應(yīng)該視需要而定，因此，對外籍HIV感染者和病人在中國的就業(yè)規(guī)定要綜合考慮后再做調(diào)整。

3.5 完善外籍HIV感染者在中國就醫(yī)的政策

外籍HIV感染者和病人同中國的HIV感染者一樣，也具有就醫(yī)的權(quán)益和義務(wù)，我國實行艾滋病定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)制度，那么，外籍HIV感染者也要到指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)。我國艾滋病的“四免一關(guān)懷”政策是針對中國公民的，對在中國居留的外籍感染者和病人不能免費提供醫(yī)療服務(wù)。對于在華留學(xué)生中的外籍感染者和病人，根據(jù)教育部的《高等學(xué)校要求外國留學(xué)生購買保險暫行規(guī)定》，要求來華學(xué)習(xí)時間超過6個月的留學(xué)生在我國大陸購買團(tuán)體綜合保險，作為其辦理新學(xué)期入學(xué)注冊手續(xù)的必備材料，其中包括住院醫(yī)療保險，可知在華留學(xué)生不需要免費。此外，相關(guān)部門必須開展艾滋病衛(wèi)生服務(wù)方面的調(diào)查，分析外籍HIV感染者和病人就醫(yī)情況，測算消耗的衛(wèi)生資源情況，為完善政策提供依據(jù)。

3.6 加強(qiáng)宣傳教育，不歧視也不忽視艾滋病

相關(guān)的宣傳教育主要包括三個方面：首先，由相關(guān)部門按照政策加強(qiáng)對入境人員預(yù)防艾滋病的宣傳教育；第二，要對我國公民進(jìn)行宣傳教育，明確艾滋病的傳播途徑和不可傳播途徑，倡導(dǎo)個體采取健康的生活方式，提高自我保護(hù)意識；第三，加強(qiáng)對涉外單位和人員的艾滋病知識與政策宣傳教育，明確我國目前對外籍HIV感染者和病人入境的規(guī)定及相關(guān)政策，涉外的單位和組織也應(yīng)主動開展艾滋病相關(guān)知識的宣傳教育。

3.7 依法處理違法犯罪的外籍HIV感染者和病人

按照我國法律規(guī)定，對違法犯罪的外籍HIV感染者和病人進(jìn)行相應(yīng)的處理，包括依法逮捕、拘留和執(zhí)行刑罰；對于故意傳播艾滋病的，應(yīng)依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，追究其刑事責(zé)任。

綜合以上，取消外籍HIV感染者和病人的入境限制后，在沒有出臺完善的配套政策之前，短期內(nèi)相關(guān)工作仍會按照目前的政策執(zhí)行，但從長期看，則必須調(diào)整(修改或終結(jié))，否則，在政策體系上不統(tǒng)一，在操作上產(chǎn)生矛盾，影響國家的形象和政策的權(quán)威。

[1] 國務(wù)院.關(guān)于修改《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》的決定[Z]. 2010.

[2] 國務(wù)院.關(guān)于修改《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細(xì)則》的決定[Z]. 2010.

[3] 郝模. 衛(wèi)生政策學(xué)[M]. 北京： 人民衛(wèi)生出版社， 2005.

[4] 鄭錫文. 我國艾滋病流行形勢及預(yù)防與控制成就[J]. 中華流行病學(xué)雜志, 1999, 20(3): 131-134.

[5] 衛(wèi)生部. 中國2010年聯(lián)合國大會艾滋病特別會議《艾滋病承諾宣言》實施情況進(jìn)展報告[R]. 2010.

[6] UNAIDS.HIV-related restrictions on entry, stay and residence[R]. 2010.

[7] United States Department of Health and Human Services. Final Rule Removing HIV Infection from US Immigration Screening[R]. 2010.

[8] 張紅兵, 張琳. 2004年中國國境口岸艾滋病流行病學(xué)分析[J].中國國境衛(wèi)生檢疫雜志, 2005, 28(3): 124-126.