何霜梅

(中央社會主義學院,北京 100081)

服務型政府建設的進展、困境與對策

何霜梅

(中央社會主義學院,北京 100081)

服務型政府是我國政府行政管理體制改革的目標。近年來,我國服務型政府建設已經取得了一定程度的進展,然而,要不斷推進服務型政府建設仍面臨著諸多困境,政府行政管理體制改革的道路漫長而又曲折。追求公共利益、維護社會公平、擴大公民參與、壯大公民社會、培育公共精神,探索一條善治之路,是我國走出困境、建設服務型政府的良策。

服務型政府;公共利益;公民參與;公共精神

服務型政府是我國政府行政管理體制改革的目標。實現(xiàn)從管制到服務、從權力到責任的轉變是今后我國政府行政管理體制改革的必然方向。2004年,溫家寶總理首次提出要“建設服務型政府”,自此,我國探索建設服務型政府的實踐就從未停止過。當前,我國服務型政府建設已經取得一定程度的進展,然而,從總體來看,服務型政府建設仍面臨著諸多困境。

一、服務型政府建設已有所進展

據(jù)對我國 286個地級市政府進行的抽樣調查顯示,經過三十多年的漸進式改革,我國政府行政管理體制正在轉型,服務型政府建設已取得一定進展。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)從管理到服務,政府職能開始轉變,服務性特征已經突顯

目前,建設服務型政府已經成為各級地方政府改革的目標。許多地方政府都明確提出了“建設服務的、法治的、高效的政府”的口號,并開始付諸行動。

轉變職能重點體現(xiàn)在行政審批制度的改革上。一些地方政府積極響應中央的號召,對行政審批事項進行了削減和整合。隨著政府行政審批權力的壓縮,部分政府職能正移交給社會組織和中介機構。新型的政社關系將隨著社會管理體制改革的推進而逐步確立。據(jù)調查,走在改革前列的深圳市已經率先進行了這方面的改革。目前,深圳市各級政府已經把大量行政審批職能交給了社會組織,政府用過去供養(yǎng)機構人員的資金來購買服務,公務員隊伍和后勤人員得到精簡。據(jù) 2010年 5月發(fā)表的深圳市《政府公報》顯示,深圳市將結合行政管理體制改革,進一步鼓勵對社會組織的培育,2010年將 200余項政府職能轉交給社會組織。深圳市民間組織管理局局長馬宏表示,新增的社會管理和公共服務凡可委托給社會組織的,可向社會組織購買服務。深圳市將啟動“社會組織孵化實驗基地”,提出了要建立“新型政社關系”,完善公共治理結構,創(chuàng)新社會治理方式以及公共產品多元供給體系,并健全監(jiān)督管理機制,建立社會組織等級評估制度。又比如,上海市浦東新區(qū)在探索行政管理體制改革方面也走在了時代的前列。從 2001年開始至今,上海市浦東新區(qū)進行了四輪行政審批制度改革,審改前共有審批事項 724項,經過四輪審改,僅保留 220項,精簡率達 69.6%。2001年上半年,為了推進行政審批制度改革,改善經濟發(fā)展環(huán)境,加強政風建設,提高行政效率,許多地方政府設立了行政派出機構——行政服務中心 (簡稱“中心”)?！爸行摹钡闹饕毮苁墙M織、協(xié)調、監(jiān)督全市涉企、涉民的行政性審批、收費項目和證照辦理工作。如安徽省淮南市的行政服務中心現(xiàn)有四個功能齊備的辦事大廳,設有服務窗口 54個,有 31個政府行政部門和單位進駐“中心”,辦理行政審批項目和便民項目近 300個。“中心”實行“一站式”辦公和“一條龍”服務;項目實行“五件制”辦理和“六公開”辦事;對興辦企業(yè)實行并聯(lián)審批;對招商引資項目實行特事特辦和全程代辦,為海內外投資興辦企業(yè)者開辟快速通道。通過審批制度改革,實現(xiàn)了流程優(yōu)化、程序規(guī)范、辦事公開、制度透明、高效便民的目的。

由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡,在行政管理體制改革方面各地差距明顯。深圳市作為中央在地方的改革試點,經濟社會的發(fā)展走在全國的前列,政府的改革和各項建設也走在了前列。應該看到,服務型政府建設在全國深入展開還需要一個長期的過程。但是,今天深圳市發(fā)生的變化已經為改革點亮了一盞明燈。

(二)從小部制到大部制,政府部門有所精簡,問責制更加明確

政府機構的精簡是政府職能轉變、審批權力削減的一個必然結果。大部制改革的一個主要目標即轉變政府職能,提高行政效能。隨著部門的整合與調整,職能的進一步明確,部分職責開始向社會組織轉移,政府在編人員的數(shù)量將會減少,行政開支將會得到節(jié)約。

自 2008年人大、政協(xié)會議之后,大部制改革便已開始落實。中央各部委通過近一年的改革,已經完成了重新整編與掛牌。而地方政府的大部制改革則較為緩慢。如深圳市隨著行政審批制度改革的推進,大部制改革已經啟動,許多機構已得到精簡。驅動深圳市進行機構整合的最終目的是轉變政府職能,實現(xiàn)“小政府、大社會”的公共治理格局。這一改革的動力主要來自兩個方面:一是中央設立行政管理體制改革試點的意圖;二是深圳市自身發(fā)展的迫切需求。從對深圳市一位政府負責人進行的電話采訪中了解到,政府面臨的形勢是,40%的 GDP都在養(yǎng)機構、養(yǎng)人,政府行政開支過大。經過從小部制向大部制的改革,深圳市政府從 45個部門減少到了 31個。目前,深圳市大部制改革已經有了實質性進展,除了深圳市,廣東省的其他部分區(qū)級市,上海市部分區(qū),四川省部分市、區(qū)等地方政府也正在試行大部制改革。事實證明,大部制改革將是未來的大勢所趨。

(三)從現(xiàn)場辦公到電子政務,政府運行機制趨于公開透明,信息公開正在普及

服務型政府的一個重要特征是它的公開性和透明性,而政府信息公開又是其基本前提。自 2008年 5月 1日實施《政府信息公開條例》以來,我國各級政府紛紛貫徹落實,通過完善各項制度、暢通各種渠道來加大政務公開的力度,促進了政府決策的民主化和科學化。從對網(wǎng)絡論壇和博客的調查來看,我國公民的權利意識正在逐步增強,網(wǎng)民對政府信息公開的監(jiān)督正形成一股強大的力量,驅動著地方政府的改革。

電子政務是政府信息公開的催化劑。據(jù)對全國286個地級市政府進行的抽樣調查顯示,隨著信息科學技術的迅速發(fā)展,近年來,我國地方政府已經逐漸普及了電子政務,100%的地市級政府部門已建有“地方政府門戶網(wǎng)站”,有 95%以上的政府門戶網(wǎng)站上已設有“百件實事網(wǎng)上辦”、“政府信息公開”板塊。在“百件實事網(wǎng)上辦”板塊里,一般又分為“市民辦事”、“企業(yè)辦事”等欄目,并對《政府信息公開條例》、《政府信息公開指南》、《政府信息公開目錄》等相關信息進行公布。其中,近 60%的政府信息公開板塊上設有明確具體的“依申請公開”辦事流程,甚至有的地方還設立了這一專欄。2008年以來,據(jù)各地方政府網(wǎng)公布的《年度政府信息公開報告》顯示,地方政府主動公開的信息量在逐年增多。政府公布的文件、制定的政策、政府采購等重要信息都可在網(wǎng)上查尋。

以上調查結果說明,隨著服務型政府建設的逐步推進,政府信息公開的深度和廣度也會進一步加大,同時,信息公開的質量和水平也會隨之提高。

(四)從單一決策到多元參與,政府決策機制走向民主,網(wǎng)絡問政正在形成

由于行政管理體制改革目標的確立和創(chuàng)建服務型政府的迫切需求,暗箱操作和獨斷專行的決策機制已越來越為人們所痛恨和不恥。政府與公民在互動與交流中共同決策的民主體制乃眾望所歸。一方面,政府正通過設置“市長信箱”、“市長電話”、“市民論壇”、“調查問卷”等方式收集民意,并積極進行回應;另一方面,市民也正通過以上方式向政府進行政策咨詢與建言獻策,同時,對政府服務進行監(jiān)督與評估。

調查顯示,近年來,各級黨委和政府越來越多地通過各種渠道問政于民,政務信息公開也更加透明暢通,“網(wǎng)絡問政”越來越為普通群眾所熟知和接受,成為通達社情民意、促進公民參與的新途徑。

總之,服務型政府是我國經濟社會發(fā)展到一定階段的必然產物。它的提出、萌芽、成形與發(fā)展將會經歷一個漫長的過程。但是,無論如何,服務型政府都已經開始由一種潛在的可能轉變?yōu)榫唧w的現(xiàn)實。

二、當前服務型政府建設面臨的困境

從形式上看,服務型政府已經初具雛形。但是,從內容上看,服務型政府建設離理想中的目標還有相當大的差距。當前,服務型政府建設仍面臨著諸多困境,這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)觀念轉變不到位,政府改革道路曲折而漫長

2005年,溫家寶同志在《國務院政府工作報告》中明確提出要“建設服務型政府”,自此,服務型政府正式上升為國家意志,并且成為執(zhí)政黨的執(zhí)政意識。幾年來,“建設服務型政府”頻頻出現(xiàn)在黨和國家領導人的講話中,出現(xiàn)在《政府工作報告》和黨的重大文件草案中。與此同時,各級地方政府也紛紛響應中央精神,提出“建設服務型地方政府”的口號,并陸續(xù)建成了“地方政府官方網(wǎng)站”,按照服務型政府建設的框架搭起了公共服務的平臺。

然而,服務型政府的“網(wǎng)站”與“服務大廳”好建,而服務型政府理念的真正確立卻是一個漫長而又艱難的過程。由于我國是一個受封建思想文化影響較深的國家,官僚主義、家長式作風以及凡事依賴政府不主動爭取的臣民意識等等,都成為建設服務型政府的無形障礙。

從近年來頻繁發(fā)生的突發(fā)性群體事件及其政府處理事件的態(tài)度和方法來看,許多官員仍然頑固地保持著官僚主義作風,會上說一套,會后做一套,沒有把公民的地位和作用放在眼里,也沒有真正從公共利益的角度出發(fā)考慮問題,這些都是官僚主義思想作怪的表現(xiàn)。

建設服務型政府,必須首先轉變觀念,拋棄官僚主義思想和臣民意識,真正樹立起服務意識、權利意識和公民意識等現(xiàn)代理念。

(二)理論認識不足,政府建設難以深入推進

目前,各級地方政府正在加緊貫徹黨中央“創(chuàng)建服務型政府是我國行政管理體制改革的目標”這一精神,并在實踐中努力落實電子政務、一站式服務、政府信息公開等,以提高政府的辦事效率和公開透明度,加強互動交流。

然而,總體來看,目前服務型政府建設仍停留在較為膚淺的水平,難以推進和深化。導致這一現(xiàn)象的原因很多,其中,地方政府對建設服務型政府的理論認識不足是一個不容忽視的問題。當前,許多政府官員和行政公務人員對于我國創(chuàng)建服務型政府的歷史必然性缺乏充分的認識,對于服務型政府的深刻內涵、主要特征還沒有一個準確而全面的理解。

這種理論認識的不足往往導致地方政府錯把管理型政府當成了服務型政府,他們只是口頭上或形式上在踐行服務型政府,而實質上卻仍然保留著管理型政府或管制型政府的作風。一些地方政府認為,只要自己想的、做的都是為老百姓辦好事、辦實事,不論是發(fā)號施令還是自作主張都是在服務,都是在建設服務型政府。事實上,這是對管理型政府與服務型政府的混淆。管理型政府仍然是以政府和官員為本位、自上而下的行政體制;而服務型政府強調的則是以公民為本位、自下而上的行政體制。服務型政府是以公開透明、公民參與、民主法治為基礎的,政府與公民社會的良性互動是其顯著特征。

(三)體制改革不徹底,政府職能難以真正轉變

改革開放以來,我國已經進行了六次規(guī)模較大的政府行政管理體制改革。1988年進行的改革已明確提出政府職能轉變這一要求。然而,今天這一改革目標仍未完全實現(xiàn)。政府干預經濟生活、職能錯位越位和缺位的現(xiàn)象比比皆是。地方政府仍然把經濟增長、GDP數(shù)字的提高作為首要任務,在行政審批制度改革方面阻力很大。

政府職能不能真正轉變,服務型政府建設就只能是有名無實。與此同時,公民對公共產品不斷增長的需求與公共服務不足之間的矛盾就得不到解決。其結果是,公民對政府的不信任和對立情緒會隨之加強,而官民矛盾又會進一步增加各種社會矛盾激化的風險。近年來發(fā)生的公共食品衛(wèi)生、公共安全等突發(fā)性事件(如三鹿奶粉事件、反垃圾焚燒群體性事件)已充分突顯了這一矛盾,同時,也暴露了服務型政府建設面臨的困境。

加快政府職能轉變,有待于政治體制改革的進一步推進。如果改革只是局限在機構調整、提高效率等層面,一些根本性的問題便得不到解決,服務型政府建設便會落空。因此,2010年我國政府在《政府工作報告》中指出:“我們要以轉變職能為核心,深化行政管理體制改革,大力推進服務型政府建設,努力為各類市場主體創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境,為人民群眾提供良好的公共服務,維護社會公平正義。”同時還提出:“我們的改革是全面的改革,包括經濟體制改革、政治體制改革以及其他各領域的改革。沒有政治體制改革,經濟體制改革和現(xiàn)代化建設就不可能成功?！庇纱丝梢?黨中央和國務院對于推進服務型政府建設的信心和決心是巨大的。當前,我們既要充分認識改革面臨的困境,同時也要對服務型政府建設充滿信心。

(四)公民社會發(fā)育不良,公民參與難免流于形式

服務型政府是以公民為本位、以社會為本位的政府,政府、公民與社會之間的良性互動是其追求的理想途徑,公民社會的強大又是這一理想得以實現(xiàn)的必要條件。一方面,如果沒有公民社會,公民參與的平臺和渠道就會變得單一和匱乏,公民參與、上下互動的服務型政府特征也就無法顯示,公民參與就會是一句空話;另一方面,如果沒有發(fā)達的公民社會,對政府部門的監(jiān)督就只會在體制內進行,這樣的監(jiān)督對政府權力就形不成制約,對貪污腐敗之風就形不成有效抑制,服務型政府建設將會阻力重重。

目前,我國公民社會發(fā)育不良仍為事實。我國對非營利性社會組織采取的是統(tǒng)一注冊和審批管理,俗稱雙重管理體制。由于需要業(yè)務主管部門和民政部門的雙重審批,是否批準又取決于主觀的“部門意愿”,因此,致使許多民間組織實際上得不到批準而處于“非法”狀態(tài)。有學者估計,目前,我國沒有登記的民間社會組織達數(shù)百萬之多,而經過各級民政部門登記的社會組織只有 40多萬,前者是后者的 10倍。

公民社會的不發(fā)達限制了我國服務型政府建設的步伐。因此,加快社會管理體制改革,放寬社會組織的準入門檻,積極為公民社會的壯大創(chuàng)造條件并加強監(jiān)督,從而進一步調整國家與社會之間的關系,真正實現(xiàn)權為民所用、利為民所謀,是推進服務型政府建設的必然要求。

三、進一步推進服務型政府建設的對策思考

進一步推進服務型政府建設既取決于政府能否樹立正確的價值目標、找準自身的職能定位,也有賴于公民社會的壯大和公民參與的普及,同時,更需要公共精神的培育。

(一)追求公益至上,樹立政府行政的倫理精神

建設服務型政府,必須擺脫 GDP中心主義,樹立起公益至上的倫理精神。政府是服務者而不是管理者,公務人員尤其是領導者要摒棄高高在上的思維定勢,放下架子,切實轉變角色。政府提供的主要服務就是增進公共利益和福祉,改善人民生活。實現(xiàn)公共利益是政府存在的主要理由,也是其獲得公民信任、奠定合法性基礎的必要條件。一方面,政府應該積極為市場競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境,保護好個體的正當利益;另一方面,還要正確引導私人利益與國家整體利益的統(tǒng)一,實現(xiàn)個人自主與社會需求之間的平衡。強調追求公共利益,并不是要淹沒個人利益。只有樹立公民的權利意識,才能真正實現(xiàn)公共利益。這就要求政府在處理公共事務時不能以少數(shù)利益代言人的形象出現(xiàn),更不能假借公共利益之名侵犯公民權益,而應該以追求公共利益為目標和職責,切實轉變職能,關注和解決百姓關心的教育、醫(yī)療、住房等公共問題,不斷提高公共服務的能力和水平。只有這樣,才能建設一個受百姓歡迎、使百姓受益的好政府。

(二)維護社會公平,履行政府的基本職能

建設服務型政府,必須時刻牢記職責,找準自身位置,避免出現(xiàn)錯位、越位和缺位的現(xiàn)象。維護社會公平是實現(xiàn)社會和諧的基本條件,政府部門掌握著公共權力,必須把維護公平正義作為自己的基本職能。

改革開放三十多年來,我國經濟社會快速發(fā)展,人民生活水平得到極大提高,國家整體實力不斷增強,這些成就是世人皆知的事實。然而,不容忽視的是,隨著市場經濟的發(fā)展,我國社會也出現(xiàn)了明顯的分化,利益分配呈現(xiàn)出多元化的趨勢。與此同時,各階層和利益群體間的矛盾和沖突也逐漸顯現(xiàn),近年來,各種群體事件頻繁發(fā)生。對此,我們應該正確理解和科學應對。一方面,要看到由于我國目前還處于社會主義初級階段,多種所有制形式和分配方式并存,利益的多元化和階層的分化是必然的,面對各種社會矛盾和分歧不必恐慌;另一方面,也要清醒地認識到,如果對于收入差距拉大和社會分化的現(xiàn)象長期聽之任之,不能通過國家宏觀調控和制度完善等措施及時化解社會矛盾,不能及時控制各種社會群體性事件的發(fā)生,就會加劇官民之間的對立情緒,同時,也必將嚴重影響社會主義國家的穩(wěn)定與和諧,最終也會阻礙經濟社會的進一步發(fā)展與繁榮。

因此,要限制不平等,縮小人們之間的收入差距,維護社會的公平正義。維護公平正義就是要尊重每一個人,維護每一個人的合法權益,在自由平等的條件下為每一個人創(chuàng)造全面發(fā)展的機會。如果說發(fā)展經濟、改善民生是政府的天職的話,那么,妥善協(xié)調各方利益、推動社會公平正義就是政府的責任。

(三)擴大公民參與,實現(xiàn)政府與社會良性互動的決策機制

建設服務型政府,不是政府單方面的行為,而是需要每一個公民的積極參與。實現(xiàn)公共利益、維護社會公平正義,要求政府廉潔自律、公開透明、負責高效,這些都離不開公民的積極參與。政府要廉潔自律,只有自身內部的監(jiān)督還不夠,還必須接受人民群眾的廣泛監(jiān)督。這就要求我們必須建立起政府部門與基層群眾間溝通協(xié)調的機制,認真傾聽群眾的呼聲,及時對群眾的需求做出回應,才能使制定的政策不斷完善和科學,真正符合人民群眾的切身利益,從而成為人民信任的服務型政府。

當前,我國公民參政議政的渠道少,已有的參與渠道形式大于內容,因此,公民參與程度較低。今后,應不斷完善制度化的公民參與渠道,鼓勵公民積極參與,引導公益性民間組織加入到公共管理的事業(yè)中來,與政府之間形成良性互動。近年來,伴隨著我國社會主義市場經濟的形成,各種非營利性民間組織如雨后春筍般產生,并呈現(xiàn)出不可阻擋的發(fā)展勢頭。但是,在已成立的民間組織中,有的對政府部門依賴性太強,還有一部分仍處于游離狀態(tài),沒有在政府部門登記,民間組織在公共管理中的作用還沒有得到很好的發(fā)揮。黨的十七大報告指出,政府應與社會組織職責分開,積極引導和扶持它們在社區(qū)自治等基層服務中發(fā)揮優(yōu)勢,這不僅能夠提高公共服務的質量,而且還能為政府分擔壓力,節(jié)約成本,提高效率。

提倡社會組織在公共管理中的作用和鼓勵公民積極參與,并不是要弱化政府的功能,相反,是要進一步加強政府的職能。在政府、社會與公民之間形成良性互動的過程中,政府處于核心地位。實現(xiàn)公民的積極權利,首先需要政府更好地利用手中的公權力,不斷完善福利制度,健全社會保障體系,認真履行公共服務的職能,實現(xiàn)公共利益,維護社會的公平正義。

(四)壯大公民社會、培育公共精神,探索一條實現(xiàn)善治之路

建設服務型政府,追求公共利益的最大化,實現(xiàn)和諧美好的社會生活,公民參與是必不可少的,而公民參與意識的提高又與公民社會的發(fā)達和公共精神的崛起是分不開的。這就要求政府必須更新理念,在社會組織和各種團體的準入登記方面放低門檻,采取積極扶持的政策,為公民社會的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。只有這樣,公民參與實踐的范圍才會擴大,渠道才會豐富,機會才會增多。而只有在參與公民社會各種社群生活中,公共精神才能得到培育。在市場經濟條件下,許多原來的“單位人”變成了“社會人”、“自由人”。這些社會人除了市場交往活動之外還需要建立更多的社會交往,如果社群組織、各種團體活動的大門緊閉,必然會導致許多人走向心靈的封閉、遠離社會的原子化個體生活。而人的個體性與社會性一旦脫離,必然會產生各種各樣的問題,不利于社會的和諧,也不利于服務型政府的建設。因此,政府不應抑制而是應該積極培育公民社會和公共精神。

責任編輯:張秀紅

D63

A

1002-0519(2011)02-0106-05

2011-01-06

中央社會主義學院委托課題(WT0901)

何霜梅(1970-),中央社會主義學院副教授,博士,主要從事政治哲學、政治學與公共管理的研究。