■ 潘 波

2011年6月30日，第十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過《中華人民共和國行政強制法》，將于2012年1月1日起施行?！缎姓娭品ā肥抢^《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，對進一步保障和監(jiān)督行政機關(guān)嚴(yán)格依法行政，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重大意義?！缎姓娭品ā吩诳偨Y(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對行政強制制度作了諸多創(chuàng)新。

(一)行政強制設(shè)定權(quán)

長期以來，有關(guān)行政強制的規(guī)定分布在數(shù)十部單行法律、數(shù)百部行政法規(guī)、數(shù)以千計的地方性法規(guī)、規(guī)章以及大量規(guī)范性文件中。由于缺乏統(tǒng)一的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行政強制實踐中執(zhí)法主體過多，強制權(quán)濫用、亂用的現(xiàn)象比較突出。在總結(jié)以往制度和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《行政強制法》對行政強制的設(shè)定權(quán)作了規(guī)范。與《行政處罰法》中行政處罰權(quán)可以由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，《行政許可法》中行政許可權(quán)可以由法律、法規(guī)、省級政府規(guī)章、國務(wù)院決定設(shè)定相比，《行政強制法》對行政強制權(quán)設(shè)定的要求更加嚴(yán)格。例如，行政強制措施只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政強制措施。行政強制執(zhí)行只能由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。如此嚴(yán)格地規(guī)定行政強制設(shè)定權(quán)，目的就在于從源頭上規(guī)范行政強制權(quán)，從根本上解決實踐中存在的“散”、“亂”、“軟”問題。《行政強制法》還規(guī)定了行政強制設(shè)定前的聽證、論證制度以及法律法規(guī)實施后的評估制度。通過發(fā)揚民主，在立法過程中對行政強制設(shè)定進行聽證、論證，目的在于全面準(zhǔn)確把握設(shè)定行政強制的必要性和可行性，作出科學(xué)合理的決策，增強設(shè)定行政強制的嚴(yán)肅性，提高立法質(zhì)量。設(shè)定行政強制的法律、法規(guī)施行后，設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)可以通過績效分析評估等方法，及時發(fā)現(xiàn)行政強制設(shè)定存在的缺陷，修改或者廢止有關(guān)規(guī)定，使行政強制設(shè)定適應(yīng)實踐發(fā)展的要求。

(二)行政強制實施主體

在行政執(zhí)法實踐中，一些不具備執(zhí)法主體資格的組織往往被隨意授權(quán)或委托執(zhí)法，一些不具備執(zhí)法資格的人員上崗執(zhí)法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些現(xiàn)象都嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也損害了政府的公信力。為解決此類問題，《行政強制法》對行政強制實施主體的資格作了明確規(guī)定，即行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)實施，不得委托；行政強制執(zhí)行由具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)實施或者由行政機關(guān)申請人民法院實施；法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義實施行政強制。行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施?！缎姓娭品ā愤€參考借鑒了實踐中比較成熟的相對集中行政處罰權(quán)制度和相對集中行政許可權(quán)制度，明確規(guī)定了相對集中強制權(quán)制度，即“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施?！边@項規(guī)定賦予享有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)同時享有相對集中行政強制權(quán)，有利于促進行政執(zhí)法權(quán)的銜接與統(tǒng)一，提高行政執(zhí)法效率，更好地維護公共利益和社會秩序。

(三)行政強制措施的實施程序

用嚴(yán)密的程序來約束行政強制執(zhí)法工作，是《行政強制法》的重要目的?！缎姓娭品ā芬?guī)定的行政強制措施實施程序，比較具體地體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序原則對行政權(quán)力運行的要求。例如，行政強制措施實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑等。為防止行政機關(guān)隨意擴大執(zhí)法范圍，杜絕濫用、亂用強制措施權(quán)，《行政強制法》還確認(rèn)了“目的與手段相適當(dāng)”的比例原則，要求執(zhí)法機關(guān)查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。當(dāng)事人的場所、設(shè)施或者財物已被其他國家機關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。這些程序進一步規(guī)范了行政強制措施權(quán)的實施，維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(四)行政強制執(zhí)行制度

對于行政機關(guān)實施的行政強制執(zhí)行，《行政強制法》明確了催告、聽取意見、決定、實施強制執(zhí)行、執(zhí)行中止或執(zhí)行完畢等具體步驟，并規(guī)定了許多蘊含科學(xué)理性和人文關(guān)懷的制度。例如，針對一些執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員不提前告知、催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而習(xí)慣于“突然襲擊”的執(zhí)法方式，《行政強制法》要求行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)。針對近年來屢次被曝光的“天價”滯納金現(xiàn)象，《行政強制法》要求行政機關(guān)在實施加處罰款或者滯納金等措施時，應(yīng)當(dāng)將加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)告知當(dāng)事人，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。為杜絕野蠻執(zhí)法，保障當(dāng)事人的生活免受公權(quán)力過度干擾，維持其人格尊嚴(yán)和基本生活條件，《行政強制法》要求，除緊急情況外，行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定?！缎姓娭品ā返倪@些規(guī)定，都積極回應(yīng)了近年來發(fā)生的諸多社會熱點問題，并努力通過制度的完善來解決這些問題。同時，《行政強制法》還進一步確認(rèn)并細化了《行政訴訟法》所確立的行政非訴執(zhí)行制度。即當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。由地位相對超脫的人民法院審查行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請，判斷行政決定的合法性并裁定是否予以執(zhí)行，可以在一定程度上降低甚至完全避免行政強制執(zhí)行中的非理性因素，切實保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（五）當(dāng)事人權(quán)利保障制度

行政強制的目的不是強化行政強制，而是盡量減少行政強制的實施，因而《行政強制法》在制度設(shè)計上體現(xiàn)了教育與強制相結(jié)合的精神，盡可能保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如，《行政強制法》規(guī)定，實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達成執(zhí)行協(xié)議。此外，法律還為當(dāng)事人自行拆除違法建筑預(yù)留了余地。對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。另一方面，《行政強制法》為公民、法人或者其他組織面對行政強制權(quán)的影響提供了全面的救濟途徑。例如，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。行政機關(guān)強制執(zhí)行過程中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財物；不能恢復(fù)原狀或者退還財物的，依法給予賠償。此外，《行政強制法》還加強了對行政機關(guān)實施行政強制的監(jiān)督，對行政機關(guān)及其工作人員違法實施行政強制應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。

《行政強制法》的制定實施，是建設(shè)社會主義法治國家和法治政府的一件大事，也是各級政府尤其是基層政府深入推進依法行政的重要契機。《行政強制法》從頒布到實施有半年的準(zhǔn)備時間，各級政府和部門應(yīng)當(dāng)積極行動起來，努力做好實施前的準(zhǔn)備工作。重點是加強對行政機關(guān)工作人員尤其是一線執(zhí)法人員的培訓(xùn)，使其全面掌握法律規(guī)定，領(lǐng)會精神實質(zhì)，切實提高執(zhí)法水平。同時，要通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道，在全社會廣泛深入宣傳《行政強制法》，使其成為人民群眾維護自身合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)的制度依據(jù)，確?！缎姓娭品ā啡嬲_實施。