劉章

我國(guó)行政聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

西方聽(tīng)證制度最早的法律基礎(chǔ)起源于英國(guó)普通法中自然公正原則。在行政法上，自然公正原則包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是任何行政權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力可能損害到別人利益時(shí)，必須聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)的權(quán)利；二是任何人或機(jī)關(guān)不能作為自己案件的法官。我國(guó)的行政聽(tīng)證制度就是指行政機(jī)關(guān)為了合理、有效地制作和實(shí)施行政決定，公開(kāi)舉行由全部利害關(guān)系人參加的聽(tīng)證會(huì)。

行政聽(tīng)證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標(biāo)志，它也是規(guī)制公共權(quán)力行使的一項(xiàng)重要法律制度，是人類(lèi)對(duì)于權(quán)力運(yùn)行規(guī)律認(rèn)識(shí)和總結(jié)的產(chǎn)物，其價(jià)值取向和最終目的都是為了使行政行為得以公正地行使，實(shí)現(xiàn)行政的民主化和法制化，完善行政聽(tīng)證制度意義非常重大。

一、我國(guó)行政聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀。聽(tīng)證制度是行政程序法的核心制度，為現(xiàn)代各國(guó)廣泛采用。在具體規(guī)定方面,《行政處罰法》首次以法律的形式確立了聽(tīng)證制度。2000年《立法法》使聽(tīng)證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域，從制度上探索了一條使人民群眾更好參與立法的新路子。2003年通過(guò)的《行政許可法》則規(guī)定了行政許可管理領(lǐng)域的聽(tīng)證會(huì)制度。我國(guó)目前尚未有統(tǒng)一的行政程序法典，有關(guān)聽(tīng)證的制度散見(jiàn)于《行政處罰法》、《價(jià)格法》和《立法法》等法律中。綜合來(lái)看，我國(guó)的行政聽(tīng)證制度主要存在以下問(wèn)題：

第一，行政聽(tīng)證的適用范圍較窄。我國(guó)聽(tīng)證程序的適用范圍是十分有限的。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定適用聽(tīng)證程序。很顯然，這一范圍過(guò)于狹窄。從行政聽(tīng)證程序制度的歷史發(fā)展和基本原理看，幾乎所有采用聽(tīng)證程序的國(guó)家均未將該程序局限于行政處罰領(lǐng)域，更不可能將其局限于某幾種行政處罰。除行政處罰外，還有很多行政行為有可能造成相對(duì)人利益受損的，但這些行政行為卻不在聽(tīng)證范圍內(nèi)，如此一來(lái)，不利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。聽(tīng)證本身是當(dāng)事人受到不利指控時(shí)維護(hù)自己合法權(quán)益的抗辯權(quán)，無(wú)論以行為性質(zhì)還是行為主體確定較大數(shù)額罰款，都無(wú)法保證所有受到罰款損害的公民法人受到公平對(duì)待，況且較大數(shù)額罰款是一個(gè)模糊的概念，對(duì)不同地域，不同境況，不同領(lǐng)域的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，具有不同的含義，所以不能以罰款數(shù)額大小作為是否賦予聽(tīng)證權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以罰款給當(dāng)事人造成的損害結(jié)果和當(dāng)事人對(duì)罰款的接受程度為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人能否接受一個(gè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的罰款處罰，要取決于法律的規(guī)定、當(dāng)事人的境況以及其他多種因素，所以不能把“較大數(shù)額罰款”的主導(dǎo)權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)交給相對(duì)人，凡是當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)都必須給予。

第二，申請(qǐng)行政聽(tīng)證的權(quán)利人過(guò)窄?！缎姓幜P法》規(guī)定聽(tīng)證應(yīng)由直接違反行政機(jī)關(guān)管理秩序行為的當(dāng)事人依法提出申請(qǐng)，而其他的第三者無(wú)權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)。但是行政機(jī)關(guān)的處罰決定往往間接甚至直接的影響到第三者的合法權(quán)益，合法權(quán)益受影響的第三者卻不能通過(guò)聽(tīng)證程序?qū)で笞陨砗戏?quán)益的保護(hù)。這與《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》中關(guān)于利害關(guān)系人可以提起行政復(fù)議及行政訴訟的規(guī)定不相符。行政處罰的聽(tīng)證程序作為嚴(yán)格的準(zhǔn)司法化行政程序，應(yīng)明確對(duì)利害關(guān)系人及當(dāng)事人的保護(hù)。而日本《行政程序法》中規(guī)定，聽(tīng)證主持人認(rèn)為必要時(shí)，依照做出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為第三人與該行政行為有利害關(guān)系時(shí)，聽(tīng)證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽(tīng)證，或者允許其參加該聽(tīng)證程序。依此規(guī)定，在日本，不利益處分中，所有利害關(guān)系人均列入聽(tīng)證范圍里，這樣才符合行政程序法的立法宗旨，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，中國(guó)行政處罰法規(guī)定的聽(tīng)證權(quán)利人范圍不夠全面。

第三，對(duì)聽(tīng)證程序規(guī)則未做出規(guī)定或規(guī)定過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)。目前我國(guó)《價(jià)格法》、《立法法》規(guī)定的可以采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn)，未規(guī)定任何程序規(guī)則；對(duì)于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規(guī)定一定的程序規(guī)則，但過(guò)于籠統(tǒng)。對(duì)于聽(tīng)證主持人，只規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，但是，對(duì)于非本案的調(diào)查人員的性質(zhì)、地位及職權(quán)都沒(méi)有做出規(guī)定。

第四，聽(tīng)證結(jié)果對(duì)行政決定缺乏約束力。有關(guān)聽(tīng)證的法律規(guī)范中都沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證結(jié)果對(duì)做出行政決定的約束力，對(duì)聽(tīng)證筆錄的法律效力未作規(guī)定。關(guān)于聽(tīng)證后主持人是否應(yīng)制作聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，并向當(dāng)事人公開(kāi)也沒(méi)有明確的規(guī)定。另外，關(guān)于聽(tīng)證文件的排他性原則沒(méi)有規(guī)定。所謂排他性原則，是指行政機(jī)關(guān)做出處分決定時(shí)，只能依據(jù)聽(tīng)證記錄，不得以本案文件以外的，當(dāng)事人不知道，未質(zhì)證的文件為依據(jù)。

關(guān)于完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)建議

行政權(quán)有易擴(kuò)張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產(chǎn)生對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害和侵犯。為此人們從不同視角提出了控制行政權(quán)的方法，其中為避免發(fā)生行政違法和侵權(quán)的方法之一就是賦予行政機(jī)關(guān)更多的程序義務(wù)，而相對(duì)人享有更多的程序權(quán)利，從而保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)達(dá)到公開(kāi)、公正、民主和高效。其核心是在行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中設(shè)置各種監(jiān)督機(jī)制，在各種行政程序的監(jiān)督機(jī)制中，聽(tīng)證制度尤為重要。依據(jù)上面對(duì)我國(guó)行政聽(tīng)證制度現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，建議可以從以下幾方面著手完善我國(guó)的行政聽(tīng)證制度。

一、完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度應(yīng)遵循的相關(guān)原則。首先是注重公正與保證效率原則，是完善聽(tīng)證制度必須認(rèn)真把握的，既要注重公正，又要保證效率，不能偏廢其一。其次是職能分離原則，行政聽(tīng)證必須確立聽(tīng)證主持人的相對(duì)獨(dú)立與公正超然的法律地位，不能從事與聽(tīng)證和裁決不相容的活動(dòng)。再次是案卷排他性原則，既然法律規(guī)定了聽(tīng)證程序，就要落實(shí)它具有的作用，凡按照正式程序做出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能以案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為依據(jù)第三是聽(tīng)證公開(kāi)原則。公開(kāi)原則是一般行政程序的基本原則，行政公開(kāi)可以起到監(jiān)督行政行為依法進(jìn)行、保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。

二、適當(dāng)擴(kuò)大行政聽(tīng)證制度的適用范圍。目前我國(guó)在《行政處罰法》中只規(guī)定了三種適用聽(tīng)證的條件，對(duì)行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢(shì)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。即使在行政處罰方面，也應(yīng)該擴(kuò)大行政聽(tīng)證的范圍。限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的，對(duì)當(dāng)事人的影響也比責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款更為直接和嚴(yán)重，對(duì)此，應(yīng)該更為審慎和嚴(yán)肅，但卻被排除在《行政處罰法》的適用聽(tīng)證程序之外。為了能夠切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)盡快將行政拘留等限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證范圍。我們應(yīng)要將行政聽(tīng)證范圍逐步擴(kuò)大至其他的重大侵益性行政行為以及部分將影響相對(duì)人重大利益的受益性行政行為，同時(shí)將行政拘留等限制人身自由的行政處罰納入行政聽(tīng)證的范圍，在行政復(fù)議活動(dòng)中引入聽(tīng)證程序。

三、建立聽(tīng)證主持人制度。為保證聽(tīng)證活動(dòng)的公平、公開(kāi)和公正，我國(guó)應(yīng)逐步建立一支相對(duì)獨(dú)立的穩(wěn)定的聽(tīng)證官隊(duì)伍。我國(guó)對(duì)聽(tīng)證主持人的資格也應(yīng)有一定的要求。由于聽(tīng)證主持人制度同程序公正緊密聯(lián)系在一起，為了達(dá)到程序公正的目標(biāo)，同時(shí)一定要保證主持人的獨(dú)立性，賦予行政聽(tīng)證主持人以中立、客觀的地位。當(dāng)涉及到民航究竟應(yīng)該繼續(xù)維持價(jià)格管制還是實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)這樣的根本性問(wèn)題時(shí)就不宜再由掌控有價(jià)格管制權(quán)的部門(mén)來(lái)主持聽(tīng)證會(huì)，否則，有自己當(dāng)自己案件的法官和先判后審之嫌，聽(tīng)證會(huì)也不可能對(duì)政策制定產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響，甚至?xí)构妼?duì)流于形式的聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生排斥情緒。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中擇選任命人員。再根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，建議在我國(guó)，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)由政府法制機(jī)構(gòu)的人員擔(dān)任為宜，這是因?yàn)椋旱谝?，政府法制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，不受其影響，可以公正獨(dú)立地做出決定。第二，從我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的加快和政府法制機(jī)構(gòu)力量的增強(qiáng)，政府法制機(jī)構(gòu)都配備了有豐富法律知識(shí)的人員，他們不但有能力主持聽(tīng)證，而且，聽(tīng)證工作的專(zhuān)門(mén)化也有利于提高聽(tīng)證的質(zhì)量。

四、進(jìn)一步完善對(duì)聽(tīng)證程序的審查。聽(tīng)證制度的完善當(dāng)務(wù)之急在于完善現(xiàn)行的正式聽(tīng)證。聽(tīng)證中的主體，聽(tīng)證的當(dāng)事人和參加人，聽(tīng)證的原則、步驟、方式和具體程序做出詳盡的規(guī)定，使聽(tīng)證制度達(dá)到規(guī)范，具有極強(qiáng)的操作性，便于執(zhí)行。這樣做不僅有利于保障當(dāng)事人的權(quán)益，而且有利于我國(guó)聽(tīng)證制度的良性發(fā)展，因?yàn)閺膰?guó)外聽(tīng)證制度演變來(lái)看，其基本上是從正式向非正式、由繁入簡(jiǎn)過(guò)渡，若沒(méi)有良好運(yùn)行的正式聽(tīng)證制度，非正式聽(tīng)證甚至整個(gè)聽(tīng)證制度便會(huì)流于一種形式。再者，對(duì)行政程序的審查是指對(duì)聽(tīng)證程序是否合法，以及經(jīng)過(guò)聽(tīng)證后的行政行為是否合法、適當(dāng)問(wèn)題進(jìn)行審查。這是行政行為的一種監(jiān)督，也是對(duì)受侵害的相對(duì)人的一種救濟(jì)。聽(tīng)證制度目前在我國(guó)還是初創(chuàng)階段，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)此都沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，也沒(méi)有多少經(jīng)驗(yàn)，在執(zhí)行當(dāng)中難免會(huì)有差錯(cuò)，違反聽(tīng)證程序的現(xiàn)象也不可避免。因此，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督、制約機(jī)制，也是理所當(dāng)然的?？梢酝ㄟ^(guò)建立全面的監(jiān)督機(jī)制來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，如以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督聽(tīng)證行為，以社會(huì)組織、社會(huì)輿論監(jiān)督聽(tīng)證行為等。

再者，聽(tīng)證會(huì)要想獲得成功，必須考慮許多更為宏大的體制改革問(wèn)題，不能只是孤立的就某一事實(shí)而論。所謂取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。聽(tīng)證會(huì)的高起點(diǎn)本身就決定了其后來(lái)成功的必然性，如果僅僅局限在技術(shù)問(wèn)題上，肯定不可能產(chǎn)生巨大的歷史影響。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）