王迎建

在日常的水利管理中，水利管理單位經(jīng)常遇到水事違法行為，如何規(guī)范水行政處罰行為，保障和監(jiān)督水行政主管部門有效實施水行政管理，是橫亙在水利管理單位面前不能回避的一個重要問題。為此，筆者結(jié)合自身執(zhí)法實踐對水事違法行為處理的各個階段應(yīng)注意把握的幾個重點問題進行簡要闡述。

一、水事違法行為發(fā)現(xiàn)階段

當發(fā)現(xiàn)水事違法行為時，水政監(jiān)察員首先要進行制止，必要時向當事人發(fā)出《責(zé)令停止水事違法行為告知書》，并根據(jù)違法情節(jié)及時處理。

（一）如當事人違法行為輕微經(jīng)水政監(jiān)察員制止后能及時糾正并且沒有造成危害的，根據(jù)處罰與教育相結(jié)合的原則，經(jīng)教育后可以不予水行政處罰。

（二）如果違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的，可以當場作出水行政處罰決定的，可以適用簡易程序，具體處罰程序和要求《水行政處罰實施辦法》有明確規(guī)定，本文不再贅述。但需注意，進行當場處罰，并不等于當場收繳罰款，只有以下三種情況可以當場收繳罰款：①當場處罰并依法給予二十元以下罰款時；②實施當場處罰并且不當場收繳罰款，事后難以執(zhí)行時；③在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，不論適用簡易程序還是一般程序，當事人向指定銀行收繳罰款確有困難并經(jīng)當事人主動提出的。其余情況不得當場收繳罰款。

（三）如果情節(jié)嚴重，水政監(jiān)察員就必須通過初步調(diào)查及時認定案件性質(zhì)，對于認為有違反水法律法規(guī)的事實，需要追究法律責(zé)任，符合法律追究時效，并且在職權(quán)管轄權(quán)限內(nèi)的水事違法案件要及時立案調(diào)查。

（四）如果情節(jié)嚴重，但違法行為超過兩年的，不再進行水行政處罰，但是有權(quán)采取拆除、恢復(fù)原貌等強制措施。

（五）如果情節(jié)特別嚴重，違法行為依法應(yīng)當給予治安管理處罰的，移送公安機關(guān)；違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)。

對水事違法行為進行當場處罰是否應(yīng)當制作筆錄問題，在《行政處罰法》和《水行政處罰實施辦法》中對此并未作出嚴格規(guī)定，但就該問題，筆者認為如果現(xiàn)場允許，應(yīng)向當事人表明身份，出示證件，告知違法事實和處罰依據(jù)后，制作筆錄，并由當事人核對無誤后簽名或蓋章。它有利于對案件的總結(jié)和研討，并可在日后一旦引起行政復(fù)議或行政訴訟時提供有力證據(jù)。

二、水事違法案件立案與調(diào)查階段

執(zhí)法人員認為應(yīng)當立案的，制作《水事案件立案呈批表》，由水政大隊負責(zé)人簽署意見后，報分管局長、局長審批后立案?！端掳讣赋逝怼繁仨毺顚懲暾绠斒氯诵彰蛎Q，個人的要注明年齡、住址、身份證號，單位要注明地址、法定代表人等相關(guān)事項，承辦人及分管局長、局長必須簽署明確意見并簽名，特別要注意呈批表中各項日期不能相互矛盾。立案后對因證據(jù)不足、反映失實或其他原因不宜作出行政處罰的，由辦案人員提出撤案理由，并經(jīng)大隊負責(zé)人、分管局長、局長簽署意見批準后撤案，并及時形成卷宗。

案件承辦人在調(diào)查時，應(yīng)當制作《調(diào)查（詢問）筆錄》、《勘驗筆錄》、勘驗圖、現(xiàn)場照片等相關(guān)資料，收集與案件有關(guān)的證據(jù)。調(diào)查時必須兩名以上水政監(jiān)察員參加，而且及時出示證件，并在《調(diào)查（詢問）筆錄》中記錄，《調(diào)查（詢問）筆錄》完成后被詢問人要簽字或蓋章，對于拒絕簽字或拒絕蓋章的，詢問人應(yīng)在備注上予以說明并簽字。對于當事人進行調(diào)查的，必須告知當事人的合法權(quán)益，如申請回避權(quán)、陳述申辯權(quán)等。

收集證據(jù)的范圍必須符合《水行政處罰實施辦法》中七種證據(jù)的要求，收集證據(jù)應(yīng)盡量取原證，并要形成證據(jù)鏈，環(huán)環(huán)相扣，防止出現(xiàn)偽證假證。特別要注意證據(jù)不能僅為陳述證言等單一類證據(jù)，要注重收集現(xiàn)場證據(jù)、視聽資料、現(xiàn)場勘查筆錄等證據(jù)，并分析證據(jù)之間有無矛盾，不同人之間的證據(jù)是否一致。運用證據(jù)時要確認其與水事違法案件事實之間的關(guān)聯(lián)，以確定其證明效力。

另外需要特別指出的是，在水行政處罰決定作出后水行政處罰機關(guān)補充的證據(jù)和行政復(fù)議期間自行收集的證據(jù)，即使可以證明事實，也屬于違法證據(jù)，不得使用。

三、審理、告知與聽證階段

案件調(diào)查終結(jié)后，案件承辦人應(yīng)擬出《水事案件調(diào)查報告》，提出初步處理的建議。一般案件由分管局長、局長審核后形成處理意見。對公民處以超過三千元罰款、對法人或者其他組織處以超過三萬元罰款、吊銷許可證等較重的水行政處罰時，水行政處罰機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當集體討論決定，并形成處理意見，參加人必須簽名。

水行政處罰機關(guān)在作出水行政處罰決定之前，應(yīng)當口頭或者書面告知當事人給予水行政處罰的事實、理由、依據(jù)和擬作出的水行政處罰決定，并告知當事人依法享有的權(quán)利，如陳述、申辯權(quán)。如果作出對公民處以超過五千元、對法人或者其他組織處以超過五萬元罰款以及吊銷許可證等水行政處罰之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。陳述和申辯可以口頭或書面告知，但聽證必須采用書面形式，送達聽證告知書。聽證告知書應(yīng)當載明事項及相關(guān)要求，《水行政處罰實施辦法》有明確規(guī)定，本文不再贅述。

一次行政處罰如需同時作出《水行政處罰事先告知書》和《水行政處罰聽證告知書》，只作出聽證告知即可。前者是陳述和申辯權(quán)，后者是聽證、質(zhì)證權(quán)，適用特定條件下的案件。由于兩種告知的內(nèi)容基本相同，而后者的告知又涵蓋了前者告知的全部內(nèi)容，因此，對于同一案件需要同時作出上述兩種告知時，水行政處罰機關(guān)只作出后一種告知即可，無需同時下達兩種告知。

四、決定、送達和執(zhí)行階段

根據(jù)案件調(diào)查材料、證據(jù)、當事人陳述申辯意見和聽證意見等，案件承辦人員擬制《水行政處罰決定書》并制作《水行政處罰決定呈批表》，大隊負責(zé)人簽署意見后經(jīng)分管局長、局長簽署意見并批準后決定。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的水行政處罰（按《水行政處罰實施辦法》界定），由水行政處罰機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。

《水行政處罰決定書》應(yīng)嚴格按水行政處罰的種類決定。拆除、要求整改等強制措施可以要求進行但不能作為處罰措施進行行政處罰。

對于河道建設(shè)管理項目未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意擅自修建，責(zé)令停止違法行為，限期補辦有關(guān)手續(xù)的，要區(qū)別不同情況作出下一步的處罰。如果違法者在期限內(nèi)補辦有關(guān)手續(xù)，并得到具有審批權(quán)的主管機關(guān)批準，則不再延續(xù)對其處罰，申請人補辦了相關(guān)手續(xù)，但未獲批準的情形，被申請人只能依法作出處罰決定。

一般情況下，水行政處罰決定書應(yīng)當直接送達。如果當事人不在場可以留置送達或郵遞送達。

水行政處罰決定書必須明確告知當事人對水行政處罰決定不服的法律救助途徑，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

水行政處罰機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的時效：水行政處罰機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理■