郭治國

當前，中國正大力推行社區(qū)建設(shè)，進行城市基層社區(qū)組織改革，促進社區(qū)自治的發(fā)展。社區(qū)組織作為社區(qū)自治實現(xiàn)的載體，認識其性質(zhì)和結(jié)構(gòu)(關(guān)系)，把握其運行機制具有十分重要的意義。本文圍繞社區(qū)內(nèi)各主要社區(qū)組織及相互關(guān)系，以現(xiàn)行居委會組織法為參照，指出現(xiàn)有法律的弊病，建議盡早修訂居委會組織法以塑造社區(qū)組織發(fā)展所需的更加良好的法治環(huán)境。

一、城市社區(qū)組織的內(nèi)涵

社區(qū)生活是需要組織的，社區(qū)組織是社區(qū)各類人員、各種關(guān)系融入社區(qū)的基本載體和運行細胞。在目前研究中，對社區(qū)組織的界定和分類并沒有形成相對一致的見解，政界與學界、中國和西方以及不同學科之間在話語習俗、使用目的、指涉內(nèi)容及符號淵源等方面一直存在著分歧。大致可分為兩大類：一類是從動詞角度界定社區(qū)組織，認為社區(qū)組織是促進社區(qū)發(fā)展、社會變遷的途徑，是社區(qū)工作的一種方法或一個過程，包含著組織居民、提供服務(wù)的含義；另一類則從名詞角度定義社區(qū)組織，認為社區(qū)組織是可以保障或提高成員福祉的一個集體或團體，是社區(qū)內(nèi)一個完整有機的組織系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各組織執(zhí)行著一定的社會職能，完成特定的社會目標，并通過各種不同的關(guān)系而相互聯(lián)結(jié)成社區(qū)系統(tǒng)。[1]本文主要關(guān)注社區(qū)各組織之間的相對地位及相互關(guān)系，探求社區(qū)組織體制的成熟和有效運作，故采第二類定義。

現(xiàn)實中，較為重要的、能夠影響社區(qū)自治效果的、有明確組織建制與角色定位的社區(qū)組織包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等。其中，“居委會是與國家基層政權(quán)相聯(lián)系的一種群眾自治組織,屬于行政社會系統(tǒng)；業(yè)委會是與房產(chǎn)所有者(業(yè)主) 相聯(lián)系的一種群眾自理組織,屬于業(yè)主社會系統(tǒng)；物業(yè)公司是受雇于業(yè)委會的一種利益實體,屬于市場經(jīng)濟的社會系統(tǒng)”[2]；而社區(qū)黨組織是三者關(guān)系的協(xié)調(diào)者。

二、城市社區(qū)組織發(fā)展的法治要求

城市社區(qū)組織建設(shè)和管理體制的理想模式是城市基層社會自治，以此為目標的社區(qū)組織建設(shè)要重新審視社區(qū)組織的重要性，明晰它們產(chǎn)生的民主途徑、各自權(quán)限、相對地位及相互關(guān)系，離不開法律制度的健全與完善，社區(qū)自治目標須以社區(qū)法治為實現(xiàn)途徑。在社區(qū)層面，法治與自治兩種看似不同的社會調(diào)控方式，其實是密切聯(lián)系、相互促進的，法治的目的不僅是要實現(xiàn)依法治國，還包括社區(qū)依法進行自治所能達到的一種文明社區(qū)狀態(tài)，二者殊途同歸。

所謂社區(qū)法治，就是依據(jù)現(xiàn)代法治的價值取向，在保障社區(qū)居民的民主權(quán)利、限制政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，建立符合我國城市社區(qū)發(fā)展狀況的法律治理制度。而社區(qū)自治，則是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主組織和管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利及其實踐過程，目的是為擴大基層民主，動員社區(qū)內(nèi)各種組織、成員共同為社區(qū)發(fā)展獻計出力，進而實現(xiàn)社區(qū)成員的共同利益。

我國城市社區(qū)不像西方發(fā)達國家社區(qū)發(fā)育比較充分，由于以非政府組織和非營利組織為代表的市民社會尚未成熟，導致社區(qū)組織發(fā)展的推動力先天不足。當前社會的多樣化發(fā)展使得以單位組織存在為基礎(chǔ)的單位組織化的個人轉(zhuǎn)向社會個體化的個人，社區(qū)成為承載多樣化和個體發(fā)展的基本社會空間，面臨著兩方面任務(wù)：一是為多樣化和個體化發(fā)展提供基本的社會支撐和保障系統(tǒng)；二是將多樣化和個體化發(fā)展整合為推動國家和社會整體發(fā)展的積極資源。[3]社區(qū)要真正承載這種功能，必須步入規(guī)范化、制度化軌道，由此，“一方面要借助社區(qū)倫理對人們行為的內(nèi)在約束作用，另一方面要憑借社區(qū)法治對人們行為的外在規(guī)范功能”，[4]其中社區(qū)法治是社區(qū)倫理實現(xiàn)的堅實保障。

具體來說，社區(qū)組織發(fā)展的社區(qū)自治理想目標需要完善社區(qū)法治，缺乏法治保障，社區(qū)居民依法管理社區(qū)事務(wù)的民主權(quán)利是無法實現(xiàn)的。社區(qū)作為城市基層治理的載體，負擔任務(wù)越來越重，只有通過法律界定和規(guī)范各類社區(qū)組織的地位、作用、職責和權(quán)限及組織間的相互關(guān)系，規(guī)定社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)，厘清政府與社區(qū)的權(quán)限，強化政府依法行政，才能建立良好的城市社區(qū)秩序和法治秩序，才標志著城市社區(qū)組織關(guān)系的現(xiàn)代化。目前在社區(qū)組織建設(shè)中，社區(qū)成員普遍缺乏參與，很大程度上源于相關(guān)法律制度不健全導致居民的參與機會缺乏、渠道狹窄。而學界對社區(qū)法治建設(shè)的理論和實證研究也不夠深入詳細，大多泛泛而談，因此，亟須提高對社區(qū)法治的重要性認識，推進社區(qū)法治實踐，進而為社區(qū)自治奠定基礎(chǔ)。

三、城市社區(qū)組織發(fā)展的法律“瓶頸”

我國1989年頒布的《城市居民委員會組織法》對居委會的性質(zhì)、任務(wù)、職能、組織原則以及居委會同基層政權(quán)的相互關(guān)系做了初步的規(guī)定。但該法不是來源于社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，而是對上世紀50年代《城市居委會組織條例》和《村委會組織法》的借鑒，這就決定了現(xiàn)有法治狀況與社區(qū)組織建設(shè)嚴重脫節(jié)和滯后。民政部2004年11月公布了《城市居委員組織法(修訂稿)》，到現(xiàn)在仍處于修訂稿狀態(tài)。正因為關(guān)于城市社區(qū)的法律體系不健全，現(xiàn)有法律、法規(guī)嚴重滯后，無法滿足社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實需要，導致城市社區(qū)組織良性發(fā)展遭遇以下“瓶頸”：

首先，社區(qū)自治組織體系不健全。根據(jù)現(xiàn)行居委會組織法的規(guī)定，居委會是居民會議的常設(shè)機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)，集議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身，居民會議作為居委會轄區(qū)內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)在現(xiàn)實中往往被架空(法律規(guī)定居民會議由居委會召集和主持)，這種“議行合一”體制嚴重影響了居民參與社區(qū)管理；同時，缺乏相應的監(jiān)督機制，社區(qū)居民除了對居委會成員進行直接批評建議外沒有別的監(jiān)督方式。

其次，居委會自治權(quán)不足，與政府權(quán)限不明?，F(xiàn)有法律規(guī)定的模糊性為政府從人員安排、經(jīng)費來源、監(jiān)督考評、工作方式等方面控制居委會留下了空隙。居委會組織法除第三條第6項規(guī)定居委會可“向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民意見、要求和提出建議”，就再沒有賦予居委會任何參與政府決策、救濟由政府不合理行政行為侵害自身合法權(quán)益的權(quán)利。而政府則可“指導”、“設(shè)立、撤銷、調(diào)整”居委會及其規(guī)模，“規(guī)定并劃撥”其成員的“工作經(jīng)費”和“生活補貼”，要求居委會“協(xié)助”做大量行政工作。

再次，居委會與黨組織的關(guān)系不清。無論是憲法還是法律對居委會和黨組織關(guān)系都沒有規(guī)定，以至于社區(qū)居委會和黨組織要么融為一體“黨政不分”；要么矛盾重重，“踢開黨委鬧革命”。沒有發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導核心作用，反而影響了社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，破壞了黨在基層的形象。

最后，居委會與其他社區(qū)組織的關(guān)系不確定。法律僅僅規(guī)定了“機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位”和居委會的關(guān)系，前者對后者屬于“不參加”只“支持”的若即若離式關(guān)系，而對居委會與民間公益組織、志愿者組織、物業(yè)管理機構(gòu)等非政府組織(也稱第三部門)的關(guān)系沒有規(guī)定，特別是與業(yè)主委員會的關(guān)系。居委會和這些組織在自治過程中爭權(quán)奪利，耗散了寶貴的社區(qū)和居委會自治資源。

四、規(guī)范城市社區(qū)組織體系的法治建議

法治發(fā)展一般遵循兩條邏輯：國家權(quán)力的合理推進和自我約束；社會權(quán)利的自我保護和對國家力量的反抗。這實際也是目前社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，通過社區(qū)法治實現(xiàn)社區(qū)自治就是要合理解決國家與社會的基本關(guān)系問題，因此社區(qū)層面的法治實踐就成為整個社會法治的“試驗田”“示范區(qū)”和“戰(zhàn)略區(qū)”。[5]城市社區(qū)組織發(fā)展的資源主要有：一種是依賴政府供給，直接體現(xiàn)為“良法”的制定與執(zhí)行以及經(jīng)費等方面的支持；一種是依賴社區(qū)居民對社區(qū)組織活動的積極參與。其中，良好法律的制定與完善，對城市社區(qū)組織發(fā)展具有基本的保障作用。為社區(qū)組織發(fā)展提供良好法治環(huán)境，須從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩方面修改完善居委會組織法：結(jié)構(gòu)上必須明確規(guī)定社區(qū)自治組織體系的構(gòu)成、居委會與其他社區(qū)組織的關(guān)系、居委會選舉與罷免程序、居委會職責、工作原則、工作制度、成員權(quán)利和義務(wù)、居委會經(jīng)濟來源等；內(nèi)容上應建立民主選舉制度(組織社區(qū)成員代表大會并配備合理程序設(shè)計)、民主議事制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度等，并保障民主制度的具體落實，保證社區(qū)外來人口的民主權(quán)利，完善對違反居委會組織法行為的責任追究。就社區(qū)組織體系的規(guī)范方面，必須重視并理清下列內(nèi)容：

1.構(gòu)建新型城市社區(qū)自治組織體系

在20世紀90年代后期以來城市社區(qū)自治制度變革的許多模式中，社區(qū)自治組織體系改革和創(chuàng)新一直是自治制度變革的中心環(huán)節(jié)，產(chǎn)生了沈陽模式、杭州模式、青島浮山后模式、上海盧灣模式、寧波模式等創(chuàng)新形式，紛紛以代表會議取代居民會議，注重議事與執(zhí)行相分離。[6]但現(xiàn)有的各類模式還處于試驗探索階段，都存在一定不足，由于一直缺乏法律引導和規(guī)范，至今未形成統(tǒng)一的自治組織結(jié)構(gòu)，因此需要總結(jié)實踐中的成功做法，并將其法制化，為構(gòu)建新型城市社區(qū)自治組織體系提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。將來修訂居委會組織法時可規(guī)定：新型城市社區(qū)自治組織體系由社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居民委員會、社區(qū)協(xié)商監(jiān)督委員會、社區(qū)工作者辦公室等組織構(gòu)成。新型的社區(qū)居民委員會是社區(qū)成員代表會議的常設(shè)機構(gòu)，行使社區(qū)的民主管理職權(quán)，負責“議事”；社區(qū)工作者辦公室為社區(qū)成員代表會議和社區(qū)居委會的執(zhí)行機關(guān)，由專職社區(qū)工作者組成，從而實現(xiàn)“議行”分離。社區(qū)協(xié)商監(jiān)督委員會負責為社區(qū)建設(shè)提供協(xié)商、咨詢和幫助，受社區(qū)成員代表會議委托監(jiān)督社區(qū)居委會和社區(qū)工作者辦公室，并可收集和處理一般居民對居委會和社區(qū)工作者辦公室的意見要求。

2.理順政府與社區(qū)(居委會)關(guān)系

社區(qū)自治權(quán)根本上不同于民族自治權(quán)和特別行政區(qū)的自治權(quán)，后兩者是國家權(quán)力的內(nèi)部分配，而社區(qū)自治權(quán)屬于人民，是國家承認的未經(jīng)讓渡的社區(qū)居民自己直接行使的權(quán)力，是社區(qū)居民處理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的公權(quán)力，社區(qū)自治組織受托行使社區(qū)自治權(quán)。因此理順政府與社區(qū)關(guān)系的首要任務(wù)是明確社區(qū)自治權(quán)，居委會組織法未像村委會組織法那樣規(guī)定“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，有待修訂時做相應增補或解釋。

鑒于目前居委會絕大部分時間都忙于應對上級政府交辦任務(wù)，無暇開展社區(qū)自治，因而理順政府與社區(qū)關(guān)系的實質(zhì)即減少政府對社區(qū)居委會的協(xié)助工作要求，將政府對社區(qū)的責任定位為培育社區(qū)、強化社區(qū)自身功能、為社區(qū)自治創(chuàng)造條件，實現(xiàn)政府和社區(qū)的良性互動。防止政府對社區(qū)的干預途徑有三：一是政府可在社區(qū)設(shè)立獨立于社區(qū)自治組織的工作機構(gòu)(社區(qū)工作站、社區(qū)政務(wù)中心等)，接手目前居委會協(xié)管職能，這是政府制度創(chuàng)新試驗中的新路徑；二是通過法律明確區(qū)分政府的行政事務(wù)和社區(qū)的自治事務(wù)，理清二者的職責和權(quán)限，當政府確實需要社區(qū)協(xié)助完成某些行政工作時，應采取委托方式(社區(qū)有權(quán)拒絕不合理的非本職工作)，實行“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”，保證社區(qū)自治的獨立性；三是明確社區(qū)自主和獨立的財務(wù)權(quán)與人事權(quán)，通過立法規(guī)定社區(qū)辦公經(jīng)費、社區(qū)工作者工資列入政府財政預算，直接由財政部門撥入社區(qū)賬戶，不再由街道辦轉(zhuǎn)手和控制，明文規(guī)定居委會成員必須由本社區(qū)居民擔任，由社區(qū)成員代表會議選舉產(chǎn)生，政府不得推薦候選人，不得以任何理由任免和調(diào)動居委會在職成員，不得對其考核和獎懲，相反還應建立社區(qū)對政府職能部門、街道辦的民主評議制度。

3.創(chuàng)新黨對社區(qū)的領(lǐng)導方式

黨在社區(qū)的領(lǐng)導核心作用，體現(xiàn)在對社區(qū)的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導。具體來說，在涉及黨的路線方針政策時，由黨組織集體討論提出，由居委會提交社區(qū)成員代表會議討論，從而加強對社區(qū)自治的正確引導，實現(xiàn)政治領(lǐng)導；通過強有力的思想政治工作和先鋒模范作用影響廣大居民，調(diào)動其參與社區(qū)建設(shè)的積極性，實現(xiàn)思想領(lǐng)導；支持和保證社區(qū)居委會依法履行民主管理職能，支持社區(qū)組織依照各自章程獨立自主開展工作，實現(xiàn)組織領(lǐng)導。實踐中，南京市秦淮區(qū)九龍雅苑小區(qū)的“四位一體”社區(qū)管理模式是發(fā)揮黨組織對各類社區(qū)組織領(lǐng)導作用、整合社區(qū)資源更好服務(wù)社區(qū)建設(shè)的范例。

4.理順居委會與其他社區(qū)組織、單位的關(guān)系

首先是居委會和駐地單位的關(guān)系，現(xiàn)行居委會組織法規(guī)定社區(qū)單位不得參加居委會和居民會議，這無疑制約了社區(qū)單位參加社區(qū)建設(shè)的積極性，給居委會工作的開展帶來障礙。因此，修訂時應設(shè)立社區(qū)成員代表會議取代居民會議，單位可派代表參加居委會和代表會議的活動，建立居委會和駐區(qū)單位之間的共同協(xié)商議事制度。

對居委會與業(yè)委會、物業(yè)公司之間的關(guān)系，可根據(jù)各自特性予以協(xié)調(diào)。居委會是與國家相聯(lián)系的群眾自治組織，往往通過加強與政府聯(lián)系獲得解決居民問題的政策支持和物質(zhì)資源；業(yè)委會擁有對業(yè)主房屋維修基金的管理權(quán)；物業(yè)公司則掌握其他組織不具備的專業(yè)技能。三個組織在社區(qū)內(nèi)通過競爭獲得居民認同，競爭同時導致權(quán)力在組織間分配的不平衡；權(quán)力的不平衡進一步導致組織間重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)的努力，各組織只有通過合作方式達到資源共享目的。[2]具體在法律層面，應明確各組織的工作內(nèi)容及相應職權(quán)和責任，居委會作為公共性和公益性組織，不應再從事與物業(yè)管理范圍相重疊的公共事務(wù)和經(jīng)營活動，業(yè)委會全面負責對物業(yè)公司的監(jiān)督職能，與物業(yè)公司共同支持居委會工作。通過法律建立各組織之間的利益協(xié)調(diào)機制，設(shè)立各組織間協(xié)商議事的平臺，這也是推進社區(qū)協(xié)商民主的途徑。

五、結(jié)語

社區(qū)組織是推動社區(qū)發(fā)展的中堅力量，承擔著社區(qū)資源的整合功能，其結(jié)構(gòu)(關(guān)系)與功能的完善和有效運作，是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的基本保證。社區(qū)組織的建設(shè)與發(fā)展除了制度方面的設(shè)置之外，更需要一個文化與倫理的軟環(huán)境，從根本上說需要社區(qū)居民自身的社區(qū)意識和參與熱情?？傊?，社區(qū)組織的發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要國家、社會、居民的緊密配合與共同協(xié)作來推進，需要形成穩(wěn)定的文化和健全的制度來支撐。

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