董華麗

(中州大學(xué)學(xué)生處，鄭州450044)

1． 公共政策的概念、制定及執(zhí)行

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行為，其表達(dá)形式有法律規(guī)定、行政規(guī)定和命令，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示，政府大型規(guī)劃、集體行動(dòng)計(jì)劃及機(jī)關(guān)策略等。

公共政策執(zhí)行是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。公共政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵所在，美國(guó)政策學(xué)者艾利森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的政策執(zhí)行。由此可見(jiàn)，公共政策目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于政策執(zhí)行過(guò)程，如果執(zhí)行過(guò)程與政策目標(biāo)保持一致，充分落實(shí)政策要求，那么政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度就高。反之，偏離政策要求，曲解、截留政策的行為，將阻礙政策的貫徹，甚至將要解決的問(wèn)題擴(kuò)大化，加劇矛盾，導(dǎo)致政策不能落實(shí)，問(wèn)題不能解決，政策目標(biāo)不能得以實(shí)現(xiàn)。公共政策在執(zhí)行過(guò)程中由于受外在因素和內(nèi)在因素的影響，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致原設(shè)計(jì)功效的降低或缺失，也就是公共政策失效。公共政策失效與否受到公共政策本身、政策執(zhí)行主體和政策對(duì)象等多方因素影響。從目前公共政策制定及執(zhí)行情況分析，在世界各國(guó)，公共政策的預(yù)期目標(biāo)與最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果之間會(huì)有或大或小的偏差，原因主要在于政策制定部門(mén)的精力主要集中在政策的制定和完善，而對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的重視程度還不夠。

2． 高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)政策的制定與發(fā)展

2004年，中央下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)中央16號(hào)文件)，該文件深刻闡述了加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的重大意義，全面論述了加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)，提出了一系列新的舉措。文件中對(duì)大學(xué)生思想政治教育工作隊(duì)伍成員范圍進(jìn)行明確，并特別指出:輔導(dǎo)員、班主任是大學(xué)生思想政治教育的骨干力量，要采取有力措施，著力建設(shè)一支高水平的輔導(dǎo)員、班主任隊(duì)伍。2005年，為貫徹落實(shí)中央16號(hào)文件，教育部下發(fā)《教育部關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校輔導(dǎo)員和班主任隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》(教社政［2005］2號(hào))文件從四個(gè)方面分別對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)的意義、選配工作、培養(yǎng)及其保障方面做了要求，并要求各地教育部門(mén)和高等學(xué)校要根據(jù)文件的意見(jiàn)，結(jié)合實(shí)際，制訂具體實(shí)施意見(jiàn)和細(xì)則。2006年，為深入貫徹落實(shí)中央16號(hào)文件精神，切實(shí)加強(qiáng)高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，教育部制訂了《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)教育部24號(hào)令)，教育部24號(hào)令首先在總則中明確:輔導(dǎo)員是開(kāi)展大學(xué)生思想政治教育的骨干力量，是高校學(xué)生日常思想政治教育和管理工作的組織者、實(shí)施者和指導(dǎo)者。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)把輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)作為教師隊(duì)伍和管理隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。該政策針對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)中的職責(zé)、工作范圍、選拔條件等做了詳細(xì)的要求。

連續(xù)三年的輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)政策的制定和出臺(tái)是我黨在新形勢(shì)下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面實(shí)施科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)，確保中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、后繼有人的重要戰(zhàn)略部署，為努力建立一支高素質(zhì)、高水準(zhǔn)的大學(xué)生思想政治教育工作隊(duì)伍，讓其成為大學(xué)生日常思想政治教育和管理工作組織者、實(shí)施者和指導(dǎo)者提供政策保障。

3． 高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中的成績(jī)

《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》從2006年頒布至今，該政策已經(jīng)執(zhí)行落實(shí)了五個(gè)年頭，政策從頒布時(shí)起，受到了各省教育主管部門(mén)及高校的廣泛關(guān)注和支持，高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)不論從人員配備還是在發(fā)展壯大上都取得了突出的成績(jī)。

3．1 輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行突出實(shí)效性

在教育部規(guī)定的高校按照師生比不低于1:200的比列配備專(zhuān)職輔導(dǎo)員的要求下，各高校認(rèn)真落實(shí)文件要求，及時(shí)、高效地保證隊(duì)伍建設(shè)數(shù)量要求。據(jù)中國(guó)教育報(bào)相關(guān)報(bào)道，教育部24號(hào)令下發(fā)后，2005年底，全國(guó)高校本專(zhuān)科生專(zhuān)職輔導(dǎo)員師生比為1:266。2006年底，全國(guó)高校共有本專(zhuān)科生專(zhuān)職輔導(dǎo)員近7萬(wàn)人，師生比1:238，與2005年底相比，有了較大的提高，同時(shí)，還有本專(zhuān)科生兼職輔導(dǎo)員3．6萬(wàn)余人，輔導(dǎo)員師生比逐步向政策目標(biāo)要求靠近。而在2008年底，全國(guó)高校共有本專(zhuān)科生專(zhuān)職輔導(dǎo)員91808人，比2006年增長(zhǎng)33%。平均下來(lái)，207名大學(xué)生擁有1名專(zhuān)職輔導(dǎo)員，此外，高校還有兼職輔導(dǎo)員29329人，班主任212851人，與專(zhuān)職輔導(dǎo)員一起構(gòu)成做好大學(xué)生日常思想政治教育的重要組織力量。從相關(guān)政策出臺(tái)后輔導(dǎo)員配備數(shù)量的變化明顯看出，高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，已經(jīng)成為高校大學(xué)生思想政治教育工作中的突出問(wèn)題，受到了各級(jí)政府的高度重視，在人員配備上的及時(shí)，到位，充分體現(xiàn)了各級(jí)教育部門(mén)、高校對(duì)政策執(zhí)行的力度。

3．2 輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行保障措施得力

為進(jìn)一步落實(shí)中央16號(hào)文件精神，從2006年開(kāi)始，國(guó)家加大力度，組織實(shí)施高校輔導(dǎo)員繼續(xù)攻讀思想政治教育專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位，并從2008年開(kāi)始，啟動(dòng)了高校輔導(dǎo)員在職攻讀思想政治教育專(zhuān)業(yè)博士學(xué)位計(jì)劃試點(diǎn)工作，由教育部高校輔導(dǎo)員培訓(xùn)和研修基地所在高校承擔(dān)招生和培養(yǎng)工作。在多方努力下，各高校專(zhuān)職輔導(dǎo)員學(xué)歷層次不斷提高，截止2008年底，全國(guó)本科及以上學(xué)歷專(zhuān)職輔導(dǎo)員占92%。在輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)今后向高學(xué)歷、高水平方向發(fā)展中，國(guó)家給與了有力的支持和保障。

3．3 注重對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策落實(shí)情況進(jìn)行檢查

2007年，在教育部24號(hào)令規(guī)定頒布一年時(shí)，為推動(dòng)高校進(jìn)一步貫徹落實(shí)教育部24號(hào)令，教育部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于對(duì)“普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定”貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查》(教思政函［2007］33號(hào))的通知，對(duì)全國(guó)普通高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍狀況進(jìn)行一次摸底統(tǒng)計(jì)，其中涉及輔導(dǎo)員配備數(shù)量，政治面貌、年齡、職務(wù)、學(xué)歷等情況。這一次檢查，也是對(duì)文件在頒布一年后，政策執(zhí)行情況的一次監(jiān)督，也為下一步輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)起到督促作用。

4． 高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行失效趨向分析

4．1 輔導(dǎo)員隊(duì)伍政策執(zhí)行失效趨向表現(xiàn)

4．1．1 注重輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策部分落實(shí)，沒(méi)有全面系統(tǒng)貫徹

目前，在教育部24號(hào)令頒布五年之際，雖然輔導(dǎo)員隊(duì)伍在配備上達(dá)到了一定的標(biāo)準(zhǔn)，但我們也清楚地看到，大部分省市在輔導(dǎo)員隊(duì)伍培養(yǎng)和發(fā)展上，采取的措施還不夠，執(zhí)行力度還不夠大。雖然部分高校制定了本校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)管理規(guī)定，對(duì)輔導(dǎo)員級(jí)別待遇分年限加以界定。但大多數(shù)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍在培養(yǎng)和發(fā)展中，沒(méi)有做出明確的規(guī)定，更沒(méi)有按文件要求，將專(zhuān)職輔導(dǎo)員專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任于其他教職工區(qū)分開(kāi)來(lái)，由此看出，高校對(duì)輔導(dǎo)員整體隊(duì)伍的發(fā)展仍舊不夠重視，沒(méi)有從這支隊(duì)伍的特殊性來(lái)考慮，只是片面地將部分進(jìn)行了規(guī)范，由此可見(jiàn)，高校在政策執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有對(duì)政策進(jìn)行全面、認(rèn)真落實(shí)。

4．1．2 輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化不明顯，隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性

目前，國(guó)家已采取多項(xiàng)措施鼓勵(lì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍發(fā)展，舉辦了全國(guó)高校輔導(dǎo)員年度人物評(píng)選活動(dòng)，鼓勵(lì)大家從事輔導(dǎo)員工作。但從近幾年研究領(lǐng)域看，大家越來(lái)越關(guān)注輔導(dǎo)員今后出路的問(wèn)題，研究領(lǐng)域?qū)o導(dǎo)員職業(yè)化研究較多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，知網(wǎng)關(guān)于“輔導(dǎo)員職業(yè)化”方向的研究共計(jì)169項(xiàng)。如何建立一支結(jié)構(gòu)合理，工作穩(wěn)定的輔導(dǎo)員隊(duì)伍，如何使這支隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展，保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性，已經(jīng)成為各個(gè)高校所面臨的一項(xiàng)重大課題。

4．1．3 輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策的短期效應(yīng)遮掩政策長(zhǎng)期性特點(diǎn)

中央16號(hào)文件從下發(fā)至今，一直擔(dān)負(fù)著我國(guó)大學(xué)生思想政治教育行動(dòng)指南的重任，教育部24號(hào)令更是進(jìn)一步落實(shí)中央16號(hào)文件精神的重要體現(xiàn)，這一個(gè)個(gè)具有權(quán)威和指導(dǎo)性的政策已經(jīng)成為高校開(kāi)展大學(xué)生思想政治教育的長(zhǎng)期執(zhí)行政策及行動(dòng)依據(jù)。與其他政策執(zhí)行情況一樣，中央16號(hào)文件及教育部24號(hào)令相關(guān)政策在執(zhí)行初期效果突出，例如輔導(dǎo)員隊(duì)伍規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，學(xué)歷層次不斷提高等，一段時(shí)間內(nèi)，輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策短期效應(yīng)取得的成績(jī)受到社會(huì)的關(guān)注，也受到國(guó)家對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)可。但中央16號(hào)文件和教育部24號(hào)令的諸多要求及相關(guān)重要指示，不是短期內(nèi)所能達(dá)到和完成的，隊(duì)伍建設(shè)的原則性、指導(dǎo)性、階段性和系統(tǒng)性都將成為一段時(shí)期內(nèi)，高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展的重要依據(jù)，也將在更長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，成為我國(guó)大學(xué)生思想政治教育開(kāi)展的長(zhǎng)期政策保障。目前，我國(guó)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)處于關(guān)鍵時(shí)期，教育部24號(hào)令已經(jīng)頒布五年，如何在下一個(gè)五年繼續(xù)深入落實(shí)政策，注重隊(duì)伍的深入發(fā)展建設(shè)，突出政策的長(zhǎng)期性，成為高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程面臨的新挑戰(zhàn)。

4．2 輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行不力——失效趨向?qū)Σ?/h3>

4．2．1 提高對(duì)輔導(dǎo)員建設(shè)有關(guān)政策重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策落實(shí)的制度建設(shè)，全面加強(qiáng)輔導(dǎo)員政策的落實(shí)

在落實(shí)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中，高校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政策的原則性立場(chǎng)，認(rèn)真貫徹，全面落實(shí)中央16號(hào)文件和教育部24號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定中的要求，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)規(guī)定所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。任何時(shí)期，都要將大學(xué)生思想政治教育放在首位，將指導(dǎo)政策要求放在學(xué)校政策執(zhí)行工作中的首位。高校要杜絕在輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)政策部分刪減或部分執(zhí)行情況的發(fā)生。同時(shí)，還要掌握輔導(dǎo)員政策執(zhí)行過(guò)程中的靈活性，從日常的實(shí)際工作出發(fā)，在堅(jiān)持執(zhí)行政策的同時(shí)，采取靈活多樣的辦法，使對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)的各項(xiàng)政策要求和目標(biāo)得到迅速而全面地實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，注重輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體性，也就要求高校在學(xué)校輔導(dǎo)員相關(guān)規(guī)定實(shí)施過(guò)程中，要把整個(gè)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)政策作為一個(gè)有機(jī)整體來(lái)看待，注重政策中的整體效應(yīng)，避免只重視輔導(dǎo)數(shù)量配備，忽視輔導(dǎo)員隊(duì)伍的培養(yǎng)和發(fā)展。只重視輔導(dǎo)員的日常事務(wù)性工作，忽視輔導(dǎo)員在大學(xué)生思想政治教育中的作用。全社會(huì)都要努力提高大學(xué)生日常思想政治教育和管理工作組織者、實(shí)施者和指導(dǎo)者的水平，發(fā)揮輔導(dǎo)員成為大學(xué)生思想政治教育骨干力量的作用。

4．2．2 加大輔導(dǎo)員政策執(zhí)行過(guò)程中各項(xiàng)資源保障

政策執(zhí)行過(guò)程受到各項(xiàng)條件的保障，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等資源支持。輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)同樣不能依據(jù)文件空談，加大對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍規(guī)定要求中的物質(zhì)資源和人力資源的投入是政策落實(shí)的重要保障，缺乏這些資源，政策執(zhí)行就將受到阻礙。目前我國(guó)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)已初見(jiàn)成效，相關(guān)政策制定機(jī)關(guān)要繼續(xù)加大力度，制定其他配套方案，繼續(xù)支持輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展。例如協(xié)調(diào)組織部門(mén)、人事部門(mén)落實(shí)輔導(dǎo)員隊(duì)伍發(fā)展和培養(yǎng)過(guò)程中編制、職務(wù)等相關(guān)的資源所需，努力為提高輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)做出多方保障。

同時(shí)，高校要制定輔導(dǎo)員長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。高校要結(jié)合學(xué)校實(shí)際，在隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)化本校對(duì)輔導(dǎo)員隊(duì)伍規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，如果沒(méi)有好的監(jiān)督機(jī)制，任何政策的開(kāi)展都將有可能在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。因此，高校要切實(shí)著眼于這支隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展，立足于本校目前以及今后教育發(fā)展思路和培養(yǎng)人才模式，克服一切困難，下大力氣完備輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定相關(guān)導(dǎo)向性、可行性強(qiáng)的制度，為輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)提供政策保障。

4．2．3 實(shí)現(xiàn)輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定執(zhí)行情況的評(píng)估

政策評(píng)估是檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果的基本途徑，一項(xiàng)政策正確與否，只能以實(shí)踐作為唯一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。要督促輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，就要加強(qiáng)對(duì)隊(duì)伍建設(shè)政策執(zhí)行情況的評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)政策的評(píng)估，也是改善政策執(zhí)行不力，提高效率的重要保障。在教育部24號(hào)令實(shí)施5年之際，上級(jí)教育主管部門(mén)很有必要對(duì)輔導(dǎo)員規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行一次評(píng)估和檢驗(yàn)，在大量整理五年里輔導(dǎo)員隊(duì)伍發(fā)展變化相關(guān)信息基礎(chǔ)上，科學(xué)地分析和判斷輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)規(guī)定實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，這將為下一步輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)提供參考依據(jù)。

高校要通過(guò)政策執(zhí)行過(guò)程中的總結(jié)和評(píng)估，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)目前輔導(dǎo)員建設(shè)政策在執(zhí)行中存在的問(wèn)題及面對(duì)的困難，并迅速加以糾正，可以有效地監(jiān)督和預(yù)防下一步輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)政策執(zhí)行過(guò)程中怠于執(zhí)行，執(zhí)行走樣現(xiàn)象的發(fā)生，保證輔導(dǎo)員政策被正確、全面貫徹執(zhí)行，提高輔導(dǎo)員隊(duì)伍規(guī)定實(shí)施的效率。

［1］中共中央，國(guó)務(wù)院．關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的意見(jiàn)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2004－10－15．

［2］陳慶云．公共政策分析［M］．北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1996．

［3］王傳宏，李燕凌．公共政策行為［M］．北京:中國(guó)國(guó)際關(guān)系出版社，2002．

［4］顧建光．公共政策分析引論［M］．北京:科學(xué)出版社，2001．

［5］李允杰，丘昌泰．政策執(zhí)行與評(píng)估［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2008．

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