王一濤

(浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院,浙江杭州 310015)

論民辦高校舉辦者的所有權(quán)問題

王一濤

(浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院,浙江杭州 310015)

所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中最基本的權(quán)利,民辦高校產(chǎn)權(quán)問題之所以長期制約民辦高校的發(fā)展,根本原因就是民辦高校的所有權(quán)缺乏清晰的界定。目前,民辦學校舉辦者出資部分所形成的校產(chǎn)的所有權(quán)已基本明確,但辦學累計資產(chǎn)的所有權(quán)尚未明確。在所有權(quán)弱化的條件下,舉辦者所掌握的控制權(quán)以及控制權(quán)回報構(gòu)成了對舉辦者努力辦學的回報?！胺诸惞芾怼钡膶嵤樽罱K解決民辦高校的所有權(quán)問題提供了前提條件。

民辦高等教育;民辦高校;產(chǎn)權(quán);所有權(quán);分類管理

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.02.002

一、所有權(quán)的含義

所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中最基本的權(quán)利,最核心、最本質(zhì)的含義是說明財產(chǎn)的隸屬及與之相對應的處置權(quán),最根本的功能在于明確財產(chǎn)的歸屬。所有權(quán)對產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中的其他各項權(quán)利具有決定性和支配性。[1]比如,在現(xiàn)代公司中,掌握公司所有權(quán)的是公司的股東,公司股東將公司的經(jīng)營管理權(quán)委托給董事會和經(jīng)理,但是,股東大會是公司的最高權(quán)力機關,董事會和經(jīng)理必須對股東大會負責,這體現(xiàn)了所有權(quán)對經(jīng)營管理權(quán)的決定性和支配性。

因為所有權(quán)“對其他權(quán)利具有決定性和支配性”,所以,擁有了所有權(quán)也同時擁有了更廣泛的權(quán)利,如使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)等,這些權(quán)利體現(xiàn)和彰顯著所有權(quán),若失去了這些權(quán)利的支撐,僅僅名義上的“所有”是沒有意義的,這是所有權(quán)范疇所具有的一個重要性質(zhì)。[2]在實際的經(jīng)濟運行中,所有權(quán)經(jīng)常和其他權(quán)利相分離,但是前者對后者的制約和決定并沒有改變。比如,土地的所有者 (地主或國家)可以將土地的使用權(quán)讓渡給農(nóng)民,這樣,土地的所有權(quán)和使用權(quán)便發(fā)生了分離,地主 (或國家)不能隨便干涉農(nóng)民對土地的使用,但是所有權(quán)對使用權(quán)的決定性沒變——地主 (或國家)可以通過終止土地租用合同來取消農(nóng)民對土地的使用權(quán),而且,農(nóng)民也需要繳納地租來換取土地的使用權(quán)。

我國法律對所有權(quán)的定義也體現(xiàn)了所有權(quán)對其他權(quán)利的決定性。法律不是將所有權(quán)簡單地界定為對某項資產(chǎn)排他性的歸屬權(quán),而是賦予了所有權(quán)更廣泛的內(nèi)容?！睹穹ㄍ▌t》第七十一條指出“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”,這是我國所有法律中唯一一處可視為對所有權(quán)進行界定的條文,這個界定是通過賦予所有人實質(zhì)性權(quán)利的方式來界定的?！段餀?quán)法》第三十九條第一款參照了《民法通則》第七十一條的規(guī)定,也說明了所有權(quán)對其他權(quán)利所具有的制約和支配作用:“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

二、民辦高校所有權(quán)的含義

為什么要提出“民辦高校所有權(quán)”問題呢?或者說,提出這樣一個命題,到底是為了解決什么問題呢?

2004年財政部頒布的《民間非營利組織會計制度》(以下簡稱《制度》),是我國民辦學校所應該遵循的會計制度。該制度第二條規(guī)定:“資源提供者不享有該組織的所有權(quán)?！边@是我國民辦教育法律法規(guī)中為數(shù)不多的明確涉及所有權(quán)概念的一處規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定,民辦高校的舉辦者不擁有民辦高校的所有權(quán)。《制度》這一規(guī)定看起來很明確,但是我國民辦教育的發(fā)展環(huán)境卻使這個規(guī)定難以實施,在現(xiàn)實中,這個規(guī)定的可執(zhí)行性面臨著法律和倫理的雙重挑戰(zhàn)。

從法律上講,我國民辦高等教育領域存在明顯的投資辦學事實。比如吉利集團舉辦北京吉利大學,上海建橋集團舉辦上海建橋?qū)W院,上海中銳控股集團舉辦無錫南洋職業(yè)技術(shù)學院等,類似的“投資辦學”實例還可以舉出很多。這些投資行為是受到包括《物權(quán)法》在內(nèi)的法律所承認和保護的。毫無疑問,《物權(quán)法》在法律效力的層次上遠遠高于《制度》,這就使得《制度》與更高效力層次的法律相悖。從倫理上看,舉辦者投入了大量的資金、精力來辦學,很多舉辦者為此傾注了畢生的心血。在舉辦者的努力下,民辦高校培養(yǎng)了大批的人才,為我國高等教育的發(fā)展做出了自己的貢獻。在舉辦者不愿意放棄對民辦高校所有權(quán)的情況下,為什么國家不允許舉辦者擁有對民辦高校的所有權(quán)呢?這可能不僅是一個法律的問題,而且也涉及到深層次的倫理問題。

那么,民辦高校的所有權(quán)到底該如何界定,舉辦者是否擁有對民辦高校的所有權(quán)?這就是研究民辦高校所有權(quán)所要解決的問題。所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)中最核心、最基本的權(quán)利,明確了所有權(quán),就可以為界定民辦高校產(chǎn)權(quán)中的其他權(quán)利提供基礎。教育理論界和教育實踐界都認為,產(chǎn)權(quán)問題是阻礙我國民辦高等教育發(fā)展的關鍵問題,潘懋元認為,“民辦大學存在產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象,這是進一步發(fā)展民辦高等教育所必須面對的問題”,[3]黃藤也指出,“產(chǎn)權(quán)問題一直是困擾我國民辦教育發(fā)展的核心問題”。[4]民辦高校的產(chǎn)權(quán)之所以不清晰,根本原因就是民辦高校的所有權(quán)沒有得到清晰的闡述,因為所有權(quán)不清晰,所以所有權(quán)所決定的收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利也就難以得到清晰的界定。

三、民辦高校所有權(quán)的界定

2010年教育部等 11部委在《關于進一步促進民辦教育發(fā)展的若干意見 (征求意見稿)》第 17條中指出:“民辦學校出資人依法擁有其出資部分所形成的校產(chǎn)的所有權(quán)?！边@一規(guī)定實施以后,《民辦非營利組織會計制度》中關于舉辦者所有權(quán)的規(guī)定將得到根本性地突破和改變。

“出資人擁有其出資部分所形成的校產(chǎn)的所有權(quán)”,這一規(guī)定至少使出資者獲得了兩項權(quán)利,而這兩項權(quán)利長期以來缺乏清晰的界定:第一項是,出資者在學校終止辦學后獲得其出資部分所形成的資產(chǎn),這便為《民辦教育促進法》中學校終止辦學后“剩余財產(chǎn),按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”提供了政策依據(jù);第二項是出資者可以將這些資產(chǎn)繼承給子女。

雖然《關于進一步促進民辦教育發(fā)展的若干意見》在明晰民辦高校的所有權(quán)問題上前進了一大步,但是這個規(guī)定回避了一個根本性的問題:辦學增值資產(chǎn)的所有權(quán)問題。實際上,對于民辦高校而言,辦學增值資產(chǎn)的所有權(quán)可能比“出資部分校產(chǎn)”的所有權(quán)更重要。比如筆者調(diào)查的一所學校,初始投資只有 8千萬元,但是現(xiàn)在資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達到 5個億,若舉辦者只對初始投入擁有所有權(quán)而對增值資產(chǎn)不擁有所有權(quán),舉辦者仍會認為法律對所有權(quán)保護不足。而且,我國相當數(shù)量的民辦高校屬于滾動發(fā)展型,這類民辦高校的初始投入基本為零,學校依靠滾動而不斷積累發(fā)展。那么,對于這類初始投入幾乎為零的民辦高校,如何界定所有權(quán)呢?

辦學累計資產(chǎn)的所有權(quán)難以明確,最重要的原因是如下兩個問題難以回答。第一,民辦高校的資產(chǎn)之所以能夠大量增值,主要是由舉辦者的人力資本還是由國家的優(yōu)惠政策所導致的?毫無疑問,若沒有舉辦者無私奉獻、勤勞敬業(yè)、正確決斷和敢于承擔風險的精神,很多民辦高?？赡茉缇捅惶蕴鼍至?但是,若沒有國家的優(yōu)惠政策,特別是國家所給予的辦學資格、招生指標以及優(yōu)惠的土地政策,民辦高?？峙乱膊粫薪袢盏囊?guī)模和水平。這個問題的答案與其說取決于相關的事實,不如說取決于價值判斷。第二,如果辦學增值資產(chǎn)的所有權(quán)也歸舉辦者,那么,隨著國家對民辦高校資助規(guī)模的不斷加大,所有權(quán)歸舉辦者所有的辦學增值中必然有相當一部分來自于國家資助,這相當于國家財政補貼了舉辦者個人,產(chǎn)生了國家財政資金使用的公益性與舉辦者的私人所有權(quán)之間的矛盾。

雖然清晰界定辦學增值資產(chǎn)的所有權(quán)很困難,但是很多地方仍對此進行了積極的嘗試?！逗邶埥∪嗣裾P于促進民辦教育發(fā)展的若干意見 》(黑政發(fā)〔2005〕25號 )指出:“對于《中華人民共和國民辦教育促進法》施行前滾動發(fā)展起來的民辦學校,目前辦學積累達到一定規(guī)模但沒有明確出資比例的舉辦者……可以一次性給予舉辦者相當于學校凈資產(chǎn) (扣除國有資產(chǎn)和社會捐贈部分)15%的獎勵,作為舉辦者的初始出資額。”若將“學校凈資產(chǎn)”的 15%“獎勵”給舉辦者,那么,根據(jù)《關于進一步促進民辦教育發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)“民辦學校出資人依法擁有其出資部分所形成的校產(chǎn)的所有權(quán)”這一規(guī)定,這 15%的凈資產(chǎn)的所有權(quán)就歸舉辦者所有。從曹勇安等學者對齊齊哈爾職業(yè)技術(shù)學院所作的案例研究來看,黑龍江省的《若干意見》對于激勵民辦高校舉辦者的積極性起到了很好的作用。[5]國家層面上的法律、條例和意見也可以借鑒黑龍江省的《若干意見》,對滾動發(fā)展的民辦高校的所有權(quán)進行界定。

雖然黑龍江省的做法對明晰民辦高校所有權(quán)進行了積極的探索,但是,黑龍江省的做法只是對滾動發(fā)展型民辦高校的所有權(quán)進行了“一次性”界定,而對于辦學增值資產(chǎn)仍然沒有給出明確的說明。比如,假設黑龍江省內(nèi)某所民辦高校經(jīng)評估后資產(chǎn)為 n,其中 15%n的資產(chǎn)屬于舉辦者,經(jīng)過若干年滾動發(fā)展之后,學校資產(chǎn)增值為 N,那么,屬于舉辦者所有的資產(chǎn)是 15%n、15%N,還是其他數(shù)額?也就是說,舉辦者所有資產(chǎn)的增值問題還有待實踐創(chuàng)新。

四、以控制權(quán)及其回報作為對舉辦者的激勵

從上文可以看出,出資者僅僅擁有其出資部分所形成的校產(chǎn)的所有權(quán),這意味著很多民辦高校的舉辦者只對少數(shù)資產(chǎn)享有所有權(quán)。在黑龍江等少數(shù)省份,滾動發(fā)展型民辦高校的舉辦者通過地方性法規(guī)獲得了對學校 15%的資產(chǎn)的所有權(quán),這是一個很大的突破,因為在大部分省份,滾動發(fā)展型民辦高校的舉辦者連 15%的資產(chǎn)所有權(quán)也未能享有。總的來看,民辦高校舉辦者的所有權(quán)是弱化的。

那么,當舉辦者所有權(quán)弱化時,如何激發(fā)舉辦者的辦學積極性呢?此問題的答案就在于民辦高校的舉辦權(quán)。民辦高校的控制權(quán)不是一種簡單的決策權(quán),而是一種比決策權(quán)更大的權(quán)力。《民辦教育促進法》第十九條和第二十條規(guī)定:“學校的理事會 (董事會)是學校的決策機構(gòu),理事會 (董事會)由五人以上組成。”根據(jù)上述條款,作為民辦高校的決策機構(gòu),理事會 (董事會)中的每一個成員都具有決策權(quán)。但是,理事會 (董事會)中的權(quán)力分配是不對稱的,舉辦者在理事會 (董事會)中獲得了最大的權(quán)力,舉辦者的權(quán)力足夠大以至于能夠決定理事會 (董事會)的其他人選,甚至將理事會 (董事會)變成一個為自己所控制的“擺設”。當把民辦高校中權(quán)力過于集中的事實與公辦高校中權(quán)力相對分散的事實進行比較時,能更清晰地認識到舉辦者對民辦高校的控制之嚴格。在公辦高校中,校長、書記的權(quán)力是相互制衡的,很難形成“一言堂”的局面,而且副校長、副書記也都是組織部門通過嚴格的程序任命的,都有各自的工作分工,校長和書記不能完全架空副校長和副書記的權(quán)力空間。而在民辦高校中,舉辦者“一言堂”甚至“個人專制”的現(xiàn)象十分普遍。筆者在與一些民辦高校校長訪談時,多名校 (院)長告訴筆者,民辦高校舉辦者“像換衣服”一樣頻繁和隨意地更換校長。舉辦者在民辦高校中的權(quán)力強度,遠遠大于公辦高校學校領導的權(quán)力強度,甚至和企業(yè)家對企業(yè)的控制強度基本類似。

舉辦者在獲得了對民辦高校的控制權(quán)以后,就可以通過控制權(quán)獲得各種貨幣性和非貨幣性收益。貨幣性收益如提取合理回報、享受在職消費等,這兩種貨幣性收益是《民辦教育促進法》等法律法規(guī)所許可的。除此之外,舉辦者還可以利用自己對學校的控制,通過關聯(lián)交易、虛報成本等方式獲得法律雖然不允許但監(jiān)督困難的貨幣性收益。[6]非貨幣性收益主要是精神上的回報,比如自我價值的實現(xiàn)、享受他人的尊重等。這些貨幣性和非貨幣性的收益便是激發(fā)辦學者努力辦學的激勵因素。

因為獲得民辦高校的控制權(quán)后就可以獲得相應的貨幣性和非貨幣性收益,所以,當舉辦者即將從學校退出時,就非?！霸敢狻迸囵B(yǎng)子女成為接班人,使子女掌握對學校的控制權(quán)并獲得控制權(quán)所帶來的收益。另外,我國的法律也使得舉辦者“能夠”將控制權(quán)傳承給子女。翻遍所有涉及民辦教育的法律、法規(guī)和條例,都看不到任何對舉辦者子女接班作出禁止性規(guī)定的條款,若根據(jù)“法不禁則許可”的原則來推斷,舉辦者讓子女接班是可以的。民辦高校理事長 (董事長)和校長的產(chǎn)生辦法及其權(quán)限在《民辦教育促進法》中的第十九、二十、二十一條做了規(guī)定,從上述規(guī)定來看,理事長 (董事長)和校長的產(chǎn)生方法以及各自權(quán)限都屬于民辦高校內(nèi)部事務,只要不違反《民辦教育促進法》規(guī)定的基本程序和要件,民辦高校內(nèi)部產(chǎn)生的理事長 (董事長)和校長都受到法律的承認和保護。獲得了學?？刂茩?quán)的舉辦者完全可以通過法律所許可的方式選擇子女成為新的理事長 (董事長)或校長,或使子女身兼理事長 (董事長)和校長兩職,牢牢掌握學?？刂茩?quán)。

民辦高校舉辦者所獲得的控制權(quán)、控制權(quán)回報以及可以將控制權(quán)傳承給子女的預期,是對舉辦者所有權(quán)保護不足的一種補償,能為舉辦者努力辦學提供必要的激勵。經(jīng)濟學的研究也發(fā)現(xiàn),在改革開放之初的集體經(jīng)濟中,企業(yè)家也不享有企業(yè)的所有權(quán)。因為沒有所有權(quán),所以企業(yè)家不能像當今的私營企業(yè)主一樣取得企業(yè)的全部利潤,但是這并沒有影響企業(yè)家的積極性,其中的激勵機制就是將“繼續(xù)工作權(quán)”作為對“企業(yè)家努力工作的回報”。[7]企業(yè)家努力工作可以換來對企業(yè)的長期的控制,而控制這個企業(yè)可以帶來貨幣的和非貨幣的收益?？梢韵胂?如果民辦高校的舉辦者沒有控制權(quán),或者控制權(quán)隨時會受到威脅,那么,舉辦者的辦學積極性就會受到嚴重影響。

五、分類管理與民辦高校所有權(quán)的未來走向

民辦高校的所有權(quán)之所以長期內(nèi)不能得到清晰的界定,最根本的原因就是沒有對民辦高校進行分類管理。實際上,對民辦高校進行營利性和非營利性的劃分,比將大學分為公辦高校和民辦高校兩類更有必要。令人欣慰的是,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020)》提出了“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”的舉措,“分類管理”的實施將為解決民辦高校的所有權(quán)問題提供前提條件。

分類管理以后,營利性民辦高校的所有權(quán)可以像企業(yè)的所有權(quán)一樣受到明確保護,舉辦者享有自己出資所形成的資產(chǎn)以及全部增值資產(chǎn)的所有權(quán)。一旦所有權(quán)得到清晰界定,由所有權(quán)所決定的收益權(quán)、處分權(quán)和繼承權(quán)等權(quán)利也就會明晰起來。

但是,非營利性民辦高校的情況就要復雜一些。由于我國民辦高等教育發(fā)展情況十分復雜,同樣是“非營利性”民辦高校,情況有很大的不同。筆者認為,目前至少可以將非營利性民辦高校劃分為兩類,這兩類民辦高校的所有權(quán)應該進行不同的界定。

第一類民辦高校是“純粹的”的非營利性高校,如浙江樹人大學、北京城市學院、黑龍江東方學院等院校。這些民辦高校的舉辦者已經(jīng)或即將退出學校領導崗位,沒有舉辦者子女接班現(xiàn)象,新的學校領導不再是舉辦者,失去了追求經(jīng)濟回報的資格,更沒有追求所有權(quán)的資格。這些民辦高校已經(jīng)與公辦高?；绢愃?這類民辦高校中已經(jīng)不存在所有權(quán)問題了,因為這些學校不存在可以量化到個人的所有權(quán)。如果非要給此類民辦高校的所有權(quán)給出一個界定,可以認為這些民辦高校的所有權(quán)歸學校公有?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020)》指出要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”,要盡快優(yōu)先建立對此類民辦高校的公共財政的扶持渠道。

第二類非營利性民辦高校,舉辦者雖然也不以營利為目的,不希望從辦學中獲得回報,但是舉辦者也不希望放棄對自己所投資部分資產(chǎn)的所有權(quán),也就是說,他們并不想“捐資辦學”,而且舉辦者也不希望放棄對學校的控制。這類民辦高校是我國民辦高校的主體,我國很多有影響力的民辦高校都可以歸為此類,這類民辦高校的所有權(quán)也是最復雜、最難解決的。一些地方在進行“分類管理”試點時采取了短期化的強硬措施,試圖解決此類民辦高校的所有權(quán)問題。據(jù)筆者調(diào)查,南方某省進行了“非營利性民辦高?！痹圏c,這些試點被解讀成“董事會投入學校的資產(chǎn)全部作為捐贈,辦理捐贈手續(xù),資產(chǎn)和投入者不再有關系”。該省民辦高校舉辦者對這樣的改革心存顧慮,顯然,這種激進的試點工作并不利于民辦高校所有權(quán)問題的最終解決,也不利于促進民辦高等教育的改革與發(fā)展。因此,對于此類民辦高校,應該在尊重我國民辦高等教育發(fā)展歷史的基礎上,通過靈活的、人性化的制度設計,逐步引導這些民辦高校主動自愿地選擇非營利性發(fā)展道路。對于暫時希望保持原狀的民辦高校,也應該尊重他們的選擇,并使他們享受到和其他非營利性民辦高校基本類似的優(yōu)惠政策,在完善的激勵機制基礎上,使這些民辦高校積極向純粹的非營利性民辦高?？繑n。

[1] 劉偉.經(jīng)濟學教程——中國經(jīng)濟分析 [M].北京:北京大學出版社,2005:47.

[2] 張五常.中國的前途[M].香港:香港信報有限公司,1989:176.

[3] 潘懋元.我國高校產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問題——兼論公、民辦高校產(chǎn)權(quán)問題[J].教育發(fā)展研究,2005(7B):18.

[4] 黃藤.政府經(jīng)費資助:民辦高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件[M]//王蓉.高等教育規(guī)模擴大過程中的財政體系——中日比較的視角.北京:教育科學出版社,2008:189.

[5] 李才,曹勇安.民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與思考[J].教育發(fā)展研究,2006(9B):31.

[6] 文東茅.走向公共教育教育民營化的超越[M].北京:北京大學出版社,2008:54.

[7] 周其仁.“控制權(quán)回報”與“企業(yè)家控制的企業(yè)”——公有制經(jīng)濟中企業(yè)家人力資本產(chǎn)權(quán)的個案研究[M]//周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究.北京:北京大學出版社,2004:145.

Abstract:The ownership is the core of the property rights and it determines theother property rights for non-governmental institution of high learning.Theownership of non-governmental institution of high learning isnot clear,which hinder the developmentof the p rivate university.Nowadays,the ownership of school property formed by the funding organizer is basically clear,while the ownership of running assets is unclear.Thus,under the condition of weakening ownership,the organizers'control of the possession and the return of the control comp rised the benefit for organizers. “Category management”p rovided p reconditions to imp lement the final settlement of the ownership of non-governmental institution of higher learning.

Key words:non-governmental higher education;non-governmental institutionsof high learning;p roperty rights;ownership;classification management

On the Ownership of Non-governmental Institutions of High Learn ing Organ izers

WANG Yitao

(Institute of Chinese Non-governmental Higher Education,Zhejiang Shuren University,Hangzhou,Zhejiang,310015,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)02-0008-05

2011-02-28

教育部人文社會科學研究青年基金“公益性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度研究”(10YJC880124)的階段性成果;浙江省社會科學界聯(lián)合會研究課題“浙江省民辦高校公益性產(chǎn)權(quán)制度研究”(2010B43)的階段性成果

王一濤 (1977-),男,山東即墨人,副研究員,研究方向:農(nóng)村教育與民辦高等教育。

(責任編輯 毛紅霞)