馬馳騁

（東南大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京 211189）

一、行政規(guī)劃裁量之理論輪廓

行政規(guī)劃獨特的裁量性在理論發(fā)展過程中被逐漸發(fā)掘出來,并依賴日臻成熟的行政裁量理論而具有了獨立的理論意義。規(guī)劃裁量①的出現(xiàn)有其必然性,“在行政計劃的策劃制定中,與一般的裁量行為相比,行政廳具有更加廣闊的判斷余地和形成自由,這就是所謂的計劃裁量或計劃形成的自由”。[1]因為行政規(guī)劃是對未來活動的一種設(shè)計與安排,具有前瞻性,需要賦予行政主體較為寬泛的裁量權(quán)。再加上行政規(guī)劃本身表現(xiàn)種類多樣,制定法不可能也不宜將諸形式的行政規(guī)劃都列舉出來,在概括上有很大的難度。如果嚴(yán)格要求具體規(guī)劃的制定權(quán)及修改權(quán)都要有明確的法規(guī)授權(quán),必然會束縛行政機(jī)關(guān)的手腳,使行政規(guī)劃失去了原有的功能與作用?？梢哉f,規(guī)劃即意味著裁量,而關(guān)注規(guī)劃裁量的首要問題就是它的理論個性,并在此基礎(chǔ)上將其與其他裁量類型加以區(qū)別。

規(guī)劃裁量的理論個性決定了其與行政裁量的關(guān)系,以及在行政裁量理論系統(tǒng)中所處的位置。筆者認(rèn)為,規(guī)劃裁量是行政裁量中的一個應(yīng)用類型,其以“形成裁量”的獨特屬性成為行政裁量中的一朵奇葩。而規(guī)劃裁量的理論個性來源于行政規(guī)劃本身的特點,也來源于行政裁量的特點,而無論是規(guī)劃還是裁量,其最大的共同點在于利益的“權(quán)衡和斟酌”,當(dāng)二者結(jié)合在一起,諸多鮮明的特點展現(xiàn)在我們面前。

首先,規(guī)劃裁量貫穿行政規(guī)劃的始末,根源于并表現(xiàn)出行政規(guī)劃的理論特色,也不能跳脫行政裁量這個理論基礎(chǔ)而存在?！瓣P(guān)于計劃,即使有根據(jù)規(guī)范,并且存在規(guī)范,依然應(yīng)承認(rèn)計劃的策劃制定權(quán)者具有廣泛的裁量,這是行政計劃重大特征”。[2]在行政規(guī)劃決定過程中,盡管法律確定了其目標(biāo),或規(guī)定了規(guī)劃制定時應(yīng)該考慮的要素,但具體內(nèi)容的形成是被委任給規(guī)劃制定者的。

在行政規(guī)劃的施行過程中,因為行政規(guī)劃是對未來的設(shè)計,由于政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的變動,行政規(guī)劃的變動就顯得非常必要。進(jìn)一步說,當(dāng)決定行政規(guī)劃的目的、手段、有效時間、執(zhí)行主體等多元化的因素中任何一個發(fā)生變化時,都會使原設(shè)定的行政規(guī)劃發(fā)生變化。換言之,如果規(guī)劃所賴以判斷的相關(guān)因素發(fā)生了變更,不具備規(guī)劃實施的可行性了,規(guī)劃就應(yīng)該被變更或者撤銷。行政規(guī)劃就是這么一個動態(tài)的過程,而規(guī)劃裁量在這個過程中一以貫之,它在整個規(guī)劃進(jìn)程中可以以“規(guī)劃確定裁量”、“規(guī)劃變更裁量”等面目出現(xiàn)。

其次,規(guī)劃裁量是規(guī)劃自主性的體現(xiàn),或說規(guī)劃裁量是對行政主體在規(guī)劃行為中活動空間的描述。規(guī)劃裁量集中體現(xiàn)了規(guī)劃自主性,具體而言,傳統(tǒng)意義上的行政裁量需要處理的是諸多既成事實,而規(guī)劃裁量需要處理眾多設(shè)想性事實及伴隨的創(chuàng)造性判斷。傳統(tǒng)類型行政裁量多以普通行政信息為支撐,而規(guī)劃裁量所依賴的考量因素涉及較多科技風(fēng)險與專業(yè)知識,此類事實信息的辨識不能單憑客觀證據(jù)加以佐證,而往往涉及大量主觀成分的介入,譬如城鄉(xiāng)規(guī)劃中的前期調(diào)研所要處理的事實信息,對其進(jìn)行收集與處理就涉及對當(dāng)時當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境承載能力以及人民期待等的自主性判斷。

進(jìn)而言之,法律通常只規(guī)定有關(guān)行政規(guī)劃之總體目標(biāo)或相關(guān)主體在制定、執(zhí)行、變更規(guī)劃時應(yīng)該考慮的要素,而不涉及對行政規(guī)劃的具體內(nèi)容和為達(dá)到目標(biāo)所采取的具體手段、措施等,交由行政主體決定。因為裁量本來就擴(kuò)大了行政自主空間,具體到規(guī)劃議題下,規(guī)劃裁量自然是在規(guī)劃活動中,為了擴(kuò)大行政主體判斷空間基于利益衡量而發(fā)展出的行政手段,它的表現(xiàn)形式可以是實體上對規(guī)劃內(nèi)容形成上的決定裁量,也可以是程序上對規(guī)劃制定方式、達(dá)成目標(biāo)的手段、步驟的合理選擇。也就是說,行政主體通過規(guī)劃裁量的實施達(dá)到規(guī)劃自主化的目的,如果抹殺了行政規(guī)劃的適當(dāng)裁量性,就等同于將規(guī)劃全過程中的“彈性”抽離,規(guī)劃將走向死亡,因為“沒有創(chuàng)造空間與計劃本身沖突”。[3]

再次,規(guī)劃裁量并非完全的“自由”行為,它也是附法律義務(wù)的,必須在與法律規(guī)范、原則與立法目的相契合的情況下方可作出裁量。規(guī)劃裁量反映了規(guī)劃自主性而非規(guī)劃自由性,所謂裁量空間是由法律規(guī)范所框定的,法的規(guī)范密度較其他領(lǐng)域而言是明顯偏低的,這種稀松、寬泛的規(guī)制環(huán)境給了規(guī)劃裁量極大的發(fā)揮空間。這從“規(guī)劃”本意延伸出的裁量特點凸顯了行政責(zé)任在規(guī)劃行為中的重要性,行政規(guī)劃中如此多樣的裁量情形要求更加細(xì)致的責(zé)任制度設(shè)計,這也是另一個角度為了確保規(guī)劃裁量的合理與適法。

最后,規(guī)劃裁量讓規(guī)劃正義成長于此卻也可能消減于此。第一,規(guī)劃的正義性需要從程序與實體兩方面,即規(guī)劃的制定過程與規(guī)劃的內(nèi)容本身,來進(jìn)行考察。從程序角度看,“行政主體實施裁量行為,是其在法定范圍和幅度內(nèi)選擇的結(jié)果,既然行政主體有選擇權(quán),則意味著行政主體與相對人之間有討價還價的余地和協(xié)商解決爭議的可能”,[4]具體到這里,最能體現(xiàn)程序正義的公眾參與就是規(guī)劃裁量的題中之義,公眾參與行政規(guī)劃是為了能最終影響公共政策,公眾通過提出建議、發(fā)表評論等方法參與到行政規(guī)劃的編制和執(zhí)行中來,同時與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動,就相關(guān)問題進(jìn)行商討、辯論,這樣規(guī)劃裁量的進(jìn)程就呈現(xiàn)在陽光之下,最終的規(guī)劃方案也不是在規(guī)劃主體一家的操縱下完成的。從實體角度看,體現(xiàn)行政規(guī)劃正義意涵也是規(guī)劃裁量,詳言之,充分且被恰當(dāng)運用的裁量權(quán),讓規(guī)劃的制定主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體等能更好的結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)厍闆r作出判斷,這無疑是很有利于提高所制定規(guī)劃的合理性與合法性,正是規(guī)劃裁量所創(chuàng)造的規(guī)劃形成空間讓各方主體有了博弈的可能。第二,若更多地強(qiáng)調(diào)裁量的自主性,而忽略了裁量本身所附的法律義務(wù),也就是使規(guī)劃裁量走向異化而成為行政權(quán)力濫用的自由之地的話,規(guī)劃正義就沒有了存在的基礎(chǔ)。

二、行政規(guī)劃裁量的外在特質(zhì)觀察

（一）行政規(guī)劃裁量的雙支點性

1.現(xiàn)在與未來：時空支點

與其他類型的裁量實踐不同,行政規(guī)劃裁量更加關(guān)注當(dāng)下情形與未來情形的比對,基于對現(xiàn)狀的衡量和未來的預(yù)測來指導(dǎo)規(guī)劃行為。由于在規(guī)劃行為中,行政主體的目光在當(dāng)下與未來之間不停的游走,基于人類認(rèn)識能力的時空有限性,法律不可能也沒有必要對于未來情形進(jìn)行確切的設(shè)定,所以在規(guī)劃運行的全過程中,行政主體必須擁有廣泛的后續(xù)決定空間來應(yīng)對萬變的實踐情形?！耙驗樾姓媱澥歉鶕?jù)具體情況架構(gòu)的,作為行政目標(biāo)的發(fā)展藍(lán)圖,由實體法對行政計劃內(nèi)容加以完全的制約是不可能的。即使希望事前用法律條文對計劃內(nèi)容加以實體法上的制約,也不過是提示抽象的方向性判斷要素等,對行政提示裁量準(zhǔn)則而已。”[5]

現(xiàn)在和未來這兩個支點既是“時間”的支點,即規(guī)劃裁量需要在以現(xiàn)在諸多條件為基礎(chǔ),以未來諸多目標(biāo)為方向,裁量出最合適的規(guī)劃,也就是為行政進(jìn)程劃定“步頻”。它們也是“空間”的支點,就是在某些涉及空間籌劃的規(guī)劃類型比如城鄉(xiāng)規(guī)劃中,空間承載能力與可挖掘潛力也應(yīng)該是進(jìn)行規(guī)劃制定的關(guān)鍵因素,這是為行政進(jìn)程劃定“步幅”。一言以蔽之,規(guī)劃裁量不能跳脫現(xiàn)在的約束,也不能忽視未來發(fā)展的方向。在諸多規(guī)劃類型中,筆者以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例,通過對《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》②的分析,對體現(xiàn)雙支點性的條款作了簡單梳理,見下表。

條款序號 內(nèi) 容第二條第三款 根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定第三條第二款 縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平第十七條第三款城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)對城市更長遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測性安排。第十八條第一款鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā),尊重村民意愿,體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。

總之,對現(xiàn)在和未來的審視構(gòu)成了規(guī)劃裁量運作的時空框架,跳脫對它們的衡量,規(guī)劃變得不合理,裁量變得沒有方向。

2.目的與手段：邏輯支點

行政規(guī)劃“目的—手段”程式成為學(xué)者描述規(guī)劃裁量形態(tài)的慣用語言,[6]筆者想指出的是,這里可能存在概念使用誤區(qū),即與“要件—效果”對應(yīng)的程式應(yīng)指的是規(guī)劃法條,而不是規(guī)劃裁量,因某某程式應(yīng)是對法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的描述,而對于規(guī)劃裁量而言,更科學(xué)的說法是,目的與手段是規(guī)劃裁量運行的邏輯支點。需要注意的是,這里作為邏輯支點的目的是階段性目的,是將作為時空支點之一的未來目標(biāo)做分解后得到的。因為為了使手段最大可能的符合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐臈l件,而不保守或冒進(jìn),指引手段的“目的”應(yīng)當(dāng)是階段目的。

行政主體為何在現(xiàn)在與未來之間進(jìn)行衡量,為何將某行政規(guī)劃設(shè)計成如此面目,這都是因為相應(yīng)目的的指引,即規(guī)劃裁量都是以目的導(dǎo)向與手段選擇為邏輯起點的。比如某地制定水源地保護(hù)規(guī)劃,就一直秉持著保護(hù)水資源以求永續(xù)發(fā)展這一目的,并在此未來目的的指引下,基于現(xiàn)狀條件,制定出適當(dāng)行政規(guī)劃。如果日后對該規(guī)劃的變更甚至廢止,也是在彼時目的的指引下進(jìn)行的,其中諸多手段選擇、進(jìn)度安排等就是規(guī)劃裁量。

總之,以上兩個支點會以不同方式支撐著規(guī)劃裁量,并以此影響所產(chǎn)生的行政規(guī)劃,我們抓住了這兩點,就能繪制出一幅關(guān)于規(guī)劃裁量的“力的圖譜”,可用來分析評斷規(guī)劃裁量是否具有初步合理性。

（二）行政規(guī)劃裁量的雙軸線：公益與私益

公法本身就是處理有公權(quán)力存在的利益糾葛的法學(xué)類型,“它主要涉及到公共利益與私人利益之間的平衡”,[7]對于行政規(guī)劃而言,“行政規(guī)劃的制定、實施從實質(zhì)上講是一個利益沖突、博弈的過程,這其中最主要的利益博弈主要發(fā)生在公共利益和利益關(guān)系人私益之間”,[8]“規(guī)劃確定過程是諸多利益調(diào)整均衡的過程,既是政治性決斷和國家、社會公共利益的調(diào)整均衡過程,亦是個別利益的調(diào)整均衡過程”[9]公益與私益的博弈是貫穿規(guī)劃裁量的一個主題,而公益和私益就作為規(guī)劃裁量的兩條軸線存在。對于公共利益這個十分重要卻又人言人殊的概念,最恰當(dāng)?shù)慕缍ǚ椒ň褪菍⑵渑c私益對比來看,因為每個人都對私益有切身感受,而往往私益相沖突的地方就是公益應(yīng)生長的地方,公益同私益競合關(guān)系成為了規(guī)劃裁量存在發(fā)展的內(nèi)在動力。規(guī)劃裁量的存在是為了公益發(fā)展,將公共利益這個蛋糕做大,也是為了使每個法律關(guān)系主體在保護(hù)好既有合法利益的基礎(chǔ)上獲得更多的發(fā)展機(jī)會,發(fā)展公益和保護(hù)私益的雙重目標(biāo),都是規(guī)劃主體必須照顧到的,在規(guī)劃裁量中偏廢任一目標(biāo)都會讓行政規(guī)劃失卻正義性。比如對于對CBD的規(guī)劃,如果經(jīng)過了符合規(guī)劃正義的規(guī)劃裁量,那么此地因商業(yè)繁榮而出現(xiàn)的土地增值與其他附加值會給本地整體上帶來財富,也當(dāng)然會提高居民的收入。

在考察行政規(guī)劃過程的基礎(chǔ)上,筆者主張規(guī)劃裁量是一種系統(tǒng)設(shè)計的過程,它從內(nèi)容上看就是公益和私益的全程博弈,③即協(xié)調(diào)各種不同的,甚至相互沖突的利益關(guān)系,從目的上看是為了以最好的方式完成從現(xiàn)狀到未來目標(biāo)演變,在這種演變中實現(xiàn)公益同私益的雙贏。利益衡量原則應(yīng)該成為規(guī)劃裁量的基礎(chǔ)原則之一,“即便法律沒有明文規(guī)定,根據(jù)法治國家原理,衡量原則適用于所有的計劃”。[10]但是規(guī)劃關(guān)系涉及范圍紛繁復(fù)雜,法律不可能對所有的利益沖突都作出完全具體和明確的規(guī)定,因此立法者必須使用概括性的法律語言進(jìn)行描述,在此過程中,立法者把對概括性法律條文的裁量權(quán)賦予行政機(jī)關(guān),從而讓行政機(jī)關(guān)具有進(jìn)行自由的選擇空間,這種法律的留白就為裁量的生長提供了空間。

法律本來是對劃分利益的首要工具,那么如何理解規(guī)劃裁量處理利益發(fā)展與利益糾葛的合理性呢。規(guī)劃裁量存在的本質(zhì)根源在于只有部分而非全部行政規(guī)劃在法律上有明確法定根據(jù)。任何利益的分割都應(yīng)在法律中找到直接或間接依據(jù),在規(guī)劃立法中,盡管存在有一些法律法規(guī)對行政規(guī)劃的內(nèi)容加以實體法上的制約,但這也多僅是一種指向性提示,即間接的利益指引,而將具體規(guī)劃內(nèi)容的確定權(quán)以委任的方式給以規(guī)劃的制定權(quán)者,規(guī)劃確定過程是諸多利益調(diào)整均衡的過程,既是政治性決斷和國家、社會公共利益的調(diào)整均衡過程,亦是個別利益的調(diào)整均衡過程,這就是規(guī)劃確定裁量。同時,各主體對法律的解釋往往也是遵循了這種模式,那么在規(guī)劃運行中,行政主體也較強(qiáng)地左右著規(guī)劃的運行方向,這就是規(guī)劃變更裁量。這就帶來一個問題,由于公共利益這一典型不確定概念的具體化權(quán)利掌握在行政機(jī)關(guān)手中,導(dǎo)致了對于公共利益的解釋和界定,基本聽從行政主體的意志,這就要求公眾參與程序的介入,通過聽證、公示等措施使民意與規(guī)劃裁量如影隨形,求得公益與私益這兩條腿一樣粗壯以支撐著規(guī)劃裁量。

三、行政規(guī)劃裁量的內(nèi)在特質(zhì)觀察

（一）形成裁量之屬性——從對立法裁量的批駁開始

在憲政層面,立法裁量、行政裁量、司法裁量三者的分野是很清楚的。但是有的學(xué)者認(rèn)為“只要立法者（也包括制定行政法規(guī)、規(guī)章者）進(jìn)行計劃或決定一計劃,其‘計劃裁量權(quán)’,即屬于在國家權(quán)力范疇的普通立法裁量權(quán)?！盵11]筆者認(rèn)為,規(guī)劃裁量權(quán)與立法裁量權(quán)最大的區(qū)別在于它是以假定狀態(tài)為前提的,是一系列規(guī)則的制訂,是針對某段時間內(nèi)某一特定的行政目標(biāo)對方式的選擇和創(chuàng)制。簡言之,立法裁量產(chǎn)生的是具有普遍約束力的法律規(guī)則,規(guī)劃裁量產(chǎn)生的是具有局限影響力的行政規(guī)劃,這是兩個層面的問題。這種混淆行政裁量和立法裁量的觀點不可取,兩者只是在較廣的裁量空間這方面有共同點而已,并且立法裁量是立法選擇的同義詞,將其稱之為“裁量”未免有濫用名詞之嫌。所以,規(guī)劃裁量權(quán)是一種獨特的行政權(quán)力,其可以創(chuàng)制規(guī)則,可以做出具體行政行為,可以進(jìn)行指導(dǎo),是一種具有綜合性質(zhì)的行政權(quán)力。

那么,關(guān)于規(guī)劃裁量在行政裁量理論中的位置到底是如何呢,筆者同意這樣的觀點,“規(guī)劃裁量是行政裁量的一種,它與一般行政裁量之間既有聯(lián)系又有區(qū)別”。[12]規(guī)劃裁量與常見裁量存在很多共同之處,比如二者都是為了滿足行政主體自主性擴(kuò)張的需求而出現(xiàn)的,都是以實現(xiàn)行政合理性為目的導(dǎo)向的,都需要處理諸多不確定概念,都需要進(jìn)行利益衡量等過程。不過從本質(zhì)上講,筆者認(rèn)為行政裁量的基本立足點是行政自主性,行政主體得以在法律授權(quán)下,獲得某種程度上的行政關(guān)系最終決定權(quán)。從這一點上講,普通行政裁量是經(jīng)由嚴(yán)格的“法律適用流程”[13]來達(dá)到裁量合理性目的,而規(guī)劃裁量是經(jīng)由“目的指引—手段選擇”這一過程來凸顯規(guī)劃正義,這兩者殊途同歸。所以規(guī)劃裁量是行政裁量中一個特殊類型,它區(qū)別于傳統(tǒng)裁量的地方除了上文所闡述的特點之外,從運行結(jié)構(gòu)上說,普通裁量從涵攝開始,以對法律效果或選擇或決定為運作方式,而規(guī)劃裁量不存在這一過程,更大的不同毋寧是不存在涵攝的過程,因為規(guī)劃的制定或者變更其實屬于法律效果決定或選擇的范疇,這一決定過程可以有兩種具體表現(xiàn)形式,第一種是發(fā)生規(guī)劃產(chǎn)生及變動效果的裁量,即對要不要規(guī)劃、能不能規(guī)劃,需不需要變更的裁量,這就是規(guī)劃領(lǐng)域的“決定裁量”；第二種是決定規(guī)劃“長什么樣子”及后續(xù)過程中會“變成什么樣子的規(guī)劃”決定規(guī)劃,這一過程多屬于“選擇裁量”,因為基于對不同主體利益的損益、對不同步驟、方案的組合等條件會產(chǎn)生若干可能規(guī)劃,行政主體對其中最佳方案的選擇的過程就是規(guī)劃裁量。

“行政規(guī)劃不是將普遍抽象的法律規(guī)范涵攝到具體的要件事實,而是利益衡量、信息處理、方向確定、手段選擇的綜合選擇”,[14]基于此,行政規(guī)劃意味著更廣闊的裁量空間及與眾不同的運行方式,這種規(guī)劃裁量其實屬于形成裁量范疇。對于形成裁量,內(nèi)地學(xué)者研究甚少,可見的研究也是對形成裁量的引介,比如夏雨博士的相關(guān)論述,[15]鄭春燕教授[16]與郭慶珠教授[17]對形成裁量的確認(rèn)。筆者認(rèn)為,形成裁量無疑是行政裁量的一種,因為它是一種基于行政權(quán)力行使和行政信息判斷,而產(chǎn)生（決定或選擇）行政決定的過程,只不過這一過程不通過涵攝來實現(xiàn),行政法規(guī)只規(guī)定了行政目的,而不明確規(guī)定行政方式與效果,“行政規(guī)劃的內(nèi)容與法律關(guān)系方面的特征在于,法律并不規(guī)定行政規(guī)劃的具體內(nèi)容,即承認(rèn)規(guī)劃裁量”。[18]這種類型的行政裁量重點在于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮除制定法之外的行政作為決定機(jī)制,也就是行政主體對規(guī)劃的形成自由,其次就是強(qiáng)調(diào)相對人或者第三人的利益保障制度,主要表現(xiàn)為對程序參與權(quán)的重視。

（二）面對獨特的不確定概念

規(guī)劃裁量需要面對規(guī)劃法中大量的不確定概念,在某種程度上,對不確定概念的具體化才是最能體現(xiàn)規(guī)劃裁量特點的東西。而規(guī)劃裁量所面對的不確定法律概念與一般意義上的不確定法律概念相比,有兩個最大的不同。

第一,其具有更高的應(yīng)用幾率與更明顯的層級性。因為規(guī)劃法規(guī)所規(guī)制的行政規(guī)劃行為是一種“謀劃型”的作為,是一種強(qiáng)裁量行為,這種較大的裁量空間就是由充滿不確定概念的法條所劃定的,即“行政規(guī)劃的規(guī)范性文件內(nèi)容一般都以不確定的彈性語言表達(dá),如‘結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r’、‘因地制宜’、‘妥善處理’、‘優(yōu)先安排’等”。[19]因為規(guī)劃的制定往往是以省市縣為表現(xiàn)的區(qū)域隸屬關(guān)系為基礎(chǔ),或者說在行政體制中是以縱向行政主體序列為基礎(chǔ)的,那么下級制定的規(guī)劃必須與上級規(guī)劃相協(xié)調(diào),那么下級主體在理解相關(guān)不確定概念的時候,除了以本主體實際為參考外,也要以相關(guān)規(guī)劃框定的方向為參考,比如《南京市水資源管理辦法》④針對規(guī)劃制定就有這樣的規(guī)定：“流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃,專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃”（第十五條）。這就要求規(guī)劃裁量在面對具有層級性的不確定概念時,要將多層次的參考因素納入,比如本流域的環(huán)境狀況與全流域有關(guān)的環(huán)境狀況都應(yīng)于考察。

第二,其對規(guī)劃裁量方向起引導(dǎo)作用。在規(guī)劃法條模式下,不存在“要件構(gòu)成——結(jié)果選擇”的過程,不具有法律要件構(gòu)造與法律效果確定這一過程,其中的不確定概念當(dāng)然不能成為要件構(gòu)成部分,其作用不在于涵攝具體事實,而是對規(guī)劃行為與規(guī)劃裁量的引導(dǎo)和指引,換言之,行政規(guī)劃中不存在對法律后果的選擇問題,其自身就是一個創(chuàng)造的過程,不確定法律概念就是要指引這一過程,也就是說從法條賦義上講,不確定概念指揮著規(guī)劃裁量往哪里去,至于有的學(xué)者提出的“明確計劃的目的”[20]這一作用,筆者認(rèn)為這是“對裁量引導(dǎo)與指引”的同義復(fù)合,對裁量的方向性引導(dǎo)就是明確計劃之目的,只有更鮮明地說明其與規(guī)劃裁量的關(guān)系才能真正闡明了其特殊性。比如典型實例是,《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》⑤第二十七條：“編制地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,堅持以人為本,優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施；尊重科學(xué)、尊重自然,充分考慮資源環(huán)境承載能力；統(tǒng)籌兼顧,與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、主體功能區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合,并堅持統(tǒng)一部署、分工負(fù)責(zé),區(qū)分緩急、突出重點,相互銜接、上下協(xié)調(diào),規(guī)范有序、依法推進(jìn)的原則?！边@一由一系列不確定法律概念構(gòu)造的法條為后續(xù)的規(guī)劃裁量指明了方向與界限。

四、結(jié)語

規(guī)劃裁量是用裁量理論研究規(guī)劃特性所產(chǎn)生的一種理論,所以它反映了行政規(guī)劃與行政裁量兩者的特點,也是行政裁量研究精細(xì)化的一大嘗試。其強(qiáng)烈的理論個性是我們注意到規(guī)劃裁量的原因,也是其立足于行政裁量領(lǐng)域的根本,對其的揭示還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未結(jié)束,而以理論個性為線索探究規(guī)劃裁量的運行結(jié)構(gòu)也是一個重要進(jìn)路。

注釋：

①本文不主張對規(guī)劃裁量和計劃裁量加以區(qū)分。

②2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議于通過,自2008年1月1日起施行。

③只有突出這種全程層面上的博弈,規(guī)劃裁量權(quán)才不可能被恣意濫用。

④2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過,2002年10月1日起施行。

⑤2008年6月4日國務(wù)院第十一次常務(wù)會議通過,自公布之日起施行。

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