張孟霞

美國次貸危機的爆發(fā)以及由此誘發(fā)的全球性金融危機，充分暴露出當前世界各國在監(jiān)測和評估金融風險以及潛在威脅中存在的不足，特別是在全球金融體系一體化的過程中，金融監(jiān)管的協(xié)作存在著嚴重的缺陷。從歐洲的角度看，與十年前相比，雖然目前形成了歐洲單一市場和一些主要的泛歐機構，但是，金融危機還是突顯了歐洲現(xiàn)有的國家分散監(jiān)管框架的弱點。同時，歐盟統(tǒng)一市場的存在和日益增加的政治一體化，也要求歐盟級別的實體機構來監(jiān)督和監(jiān)測金融體系的風險。為此，構建一個歐盟層面的最高金融監(jiān)管機構成為當務之急。為了加強歐盟對所有金融行業(yè)的監(jiān)管構架，歐盟委員會組織由法國央行（BOF）前行長、國際貨幣基金組織（IMF）前總裁雅克·德·拉羅西埃爾領導的歐盟金融監(jiān)管高級專家組，于2009年1月25日提交報告，提出歐盟金融監(jiān)管改革框架的建議。在此報告建議的基礎上，歐盟委員會在2009年3月向歐洲理事會提出了關于建立歐洲金融監(jiān)管新架構的提案。委員會在當年5月細化了其提案，并于9月提出了正式改革提案。1

一、歐盟現(xiàn)今的金融監(jiān)管結構及缺陷

（一）萊姆法路西框架

歐盟現(xiàn)在的監(jiān)管系統(tǒng)由四個層級組成，即萊姆法路西框架（Lamfalussy Framwork）,框架包括四個層次的協(xié)調機構。第一層次是框架性、原則性立法層級，由歐盟委員會提出立法建議，理事會、委員會和議會三方共同決策。這些立法原則適用于歐盟范圍內所有的金融機構，立法中常將國際標準建立機構制定的規(guī)則運用到歐盟中來。第二層級包括歐洲銀行委員會、歐洲證券委員會、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金委員會和歐洲金融集團委員會。委員會由成員國財政部高級代表組成，主要是建議、確定和決定有關對第一層次指令和條例的實施細則和技術標準，解決法律的實施程序問題，建立一套法律規(guī)章制度，這一層級可以根據(jù)需要迅速變更和修整。第三層級由三家委員會組成：歐洲銀行監(jiān)管者委員會、歐洲證券監(jiān)督者委員會和歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會。這三個委員會的成員是由銀行、證券和保險領域中的國家監(jiān)管機構中選出。在第三層中，委員會并不負責對金融機構實行日常的微觀審慎監(jiān)管，這屬于國家監(jiān)管權限之內。委員會只是作為一個聯(lián)系歐盟委員會和國家監(jiān)管機構的平臺和橋梁，促進國家間監(jiān)管者的信息交流，推動監(jiān)管趨同。第三層級委員會提出的指示都是非約束性的。第四層級即執(zhí)行層次，由各國監(jiān)管機構執(zhí)行實施歐盟指令、條例，歐盟委員會也擔當監(jiān)督、促進實施的責任。3四層次立法中，主要是以歐洲理事會或理事會與歐洲議會共同頒布指令4的方式進行協(xié)調立法。

（二）現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的缺陷

在歐盟實現(xiàn)統(tǒng)一貨幣和單一市場的同時，金融監(jiān)管職責則仍基本屬于歐盟成員國的主權范疇。由于其成員國金融監(jiān)管部門首先承擔的是維護本國金融穩(wěn)定和確保其經(jīng)濟發(fā)展的責任，加之各國在金融監(jiān)管取向方面存在著一定的差異，這種相對分散的金融監(jiān)管結構勢必會在金融監(jiān)管機構之間引發(fā)沖突，進而不利于甚至是損害歐盟的區(qū)域金融穩(wěn)定。5在金融危機中，歐洲各國采取的新財政救助措施雖然避免了本國危機進一步惡化，但卻造成各國各自為戰(zhàn)的局面，無法從全局利益角度采取行動。由于政府必須對本國納稅人負責，因此很難采取措施救助境外銀行，導致一些歐洲大國采取自保自救行動后，卻對其他一些小國家造成不利影響。例如，冰島因為無法獲得其他歐盟國家的援助，面臨國家破產(chǎn)，被迫向俄羅斯借債度日。雖然根據(jù)歐盟條約的有關規(guī)定，歐洲中央銀行應當在實施審慎監(jiān)管和維持金融體系穩(wěn)定等方面向成員國提供支持。但是歐洲中央銀行畢竟還不是一個專門的超國家金融監(jiān)管機構，其貨幣政策的首要目標是維護歐元區(qū)的物價穩(wěn)定并保持高度的獨立性。歐盟層面缺乏對宏觀審慎風險進行監(jiān)測和緊急情況下進行統(tǒng)籌的機構是歐盟現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的癥結之一。另外，歐洲大型銀行或金融集團通常擁有跨國經(jīng)營的規(guī)模，在各國境內不同監(jiān)管機構的監(jiān)管方式以及一旦銀行倒閉不同國家之間分擔損失等問題都會引起各成員國的爭議。但是現(xiàn)有監(jiān)管體系只是依靠第三層級的委員會用非約束性的指令進行協(xié)調和促進監(jiān)管趨同，無法真正有效地解決成員國監(jiān)管機構之間的爭議。

二、歐盟金融監(jiān)管改革內容

（一）歐盟級別監(jiān)管機構的建立

《歐洲金融監(jiān)管高級專家組報告》提出了歐盟金融改革框架的建議，框架的核心就是歐盟未來的金融監(jiān)管構架中將宏觀審慎監(jiān)管6和微觀審慎7監(jiān)管緊密結合。報告建議建立兩個歐盟級別的機構：歐洲系統(tǒng)性風險管理委員會（ESRB）和歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）。

在宏觀審慎監(jiān)管方面，歐洲系統(tǒng)性風險管理委員會將在歐洲中央銀行的領導和支持下，執(zhí)行宏觀層面的審慎監(jiān)管。委員會的構成如下：歐洲中央銀行的總理事會（27個成員國國家中央銀行的代表，包括非歐元區(qū)成員國），三大金融監(jiān)管局主席和歐盟委員會的一名代表組成。如有必要，國家中央銀行的代表可由國家監(jiān)管權力機構的代表代替。歐洲系統(tǒng)性風險管理委員會將負責監(jiān)測整個歐洲金融市場上可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險，對可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險提供早期預警并在必要情況下具體建議應采取的措施。ESRB的監(jiān)測包括了非常寬泛的領域，從銀行的財務狀況到資產(chǎn)價格泡沫或市場組織的運作等具體情況。如果ESRB識別到系統(tǒng)性風險或影響整體金融穩(wěn)定的問題時，將有權提出建議和警告成員國監(jiān)管機構和歐洲監(jiān)管部門。如果各監(jiān)管機構同意此項建議，他們就必須及時進行溝通，以處理潛在的威脅。如果他們不同意ESRB的建議，并決定不采取任何行動，他們必須向ESRB做出適當?shù)慕忉?。如果ESRB認為解釋并無說服力，ESRB有權將該問題提交歐洲議會評判，以增加成員國的道德壓力。當然，對潛在風險的警告和建議是非常敏感的問題，因為這些警告可能會自然而然地引起金融市場的恐慌。因此，ESRB在決定是否向公眾發(fā)布預警信號之前，需要根據(jù)具體情況逐案認真評估決定可能造成的后果。同時，ESRB將有義務將確定的風險通報到國際組織，包括國際貨幣基金組織（IMF）和金融穩(wěn)定論壇（FSF）。

在微觀審慎監(jiān)督方面，報告中為第三層級的委員會的升級提出兩部走的程序。第一步，委員會在組織和引導“監(jiān)管協(xié)會”8所有監(jiān)督跨境銀行的各國監(jiān)管人員的會晤、各國監(jiān)管標準的審查方面發(fā)揮更積極的作用。第二步，將三家委員會轉變成三個新的權力單位，即歐洲銀行監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券監(jiān)管局（ESMA）以及歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）。成員國國內監(jiān)管機構（即原第四級監(jiān)管單位）繼續(xù)負責對國內金融公司的日常監(jiān)管。新的權力機構在對成員國的監(jiān)管標準上是有法律約束力的，他們有權對國家間監(jiān)管實行法律仲裁，采納約束性監(jiān)管標準和技術性決策權，協(xié)調監(jiān)管協(xié)會，和ESRB合作排除宏觀經(jīng)濟風險。三個新升級組建的監(jiān)管局和各成員國的監(jiān)管部門共同組成了歐洲金融監(jiān)管者系統(tǒng)（ESFS），形成國家間金融監(jiān)管的協(xié)同工作網(wǎng)。由此，將金融監(jiān)管框架的整體性優(yōu)勢和地方監(jiān)管機構在其轄區(qū)內微觀審慎監(jiān)管的專業(yè)技術相結合。

歐盟金融監(jiān)管新框架9

歐洲金融監(jiān)管新框架只有在ESFS和ESBR緊密合作的基礎上才能發(fā)揮作用。實際上，此次改革的目的在于促進所有金融監(jiān)管機構在宏觀審慎和微觀審慎層面上更流暢的互動。ESRB為實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管職責，需要及時獲得微觀審慎信息；同時，負責微觀審慎日常監(jiān)管的成員國監(jiān)管機構也可以從ESRB的宏觀審慎視野上獲益。

（二）三大監(jiān)管局的職責

歐盟金融監(jiān)管改革提案中，三大監(jiān)管局（以下稱ESAs）是擁有法律人格的社會團體，是ESFS的核心組成部分。在各成員國內部，監(jiān)管局基于其國內法規(guī)定享有最大程度的法人資格，其可取得或處置動產(chǎn)或不動產(chǎn)，并可成為法律程序的一方當事人。成立ESAs的目標在于：①提高歐洲內部市場的功能，特別是更高層次、更有效、更一致的規(guī)則和監(jiān)管；②保護儲戶、投資者、投保人及其他受益人的利益；③確保金融市場的效率和有序；④維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；⑤加強內部監(jiān)管協(xié)調。10為實現(xiàn)此目的，每個監(jiān)管局需確保相關委員會的法律一致、有效率和有效的適用。ESAs的主要決策機構是監(jiān)管者委員會，該委員會由相關成員國監(jiān)管機構的負責人以及各自監(jiān)管局的主席組成。監(jiān)管局主席同時任監(jiān)管者委員會和管理委員會的主席。監(jiān)管局的日常管理由一名執(zhí)行官負責。ESAs將繼承原有各金融監(jiān)管委員會的全部任務，并被賦予更多的責任和法律權力。ESAs擁有以下職責：建立一整套趨同規(guī)則和一致性監(jiān)管操作，按照共同性條約的有關規(guī)定發(fā)展約束性技術標準；確保歐盟共同的監(jiān)管文化和一致性監(jiān)管操作，防止監(jiān)管套利；與ESRB緊密合作，為其行使早期風險預警職能提供必要的信息支持；指導主管機構的同行審查，以加強監(jiān)管結果的一致性；監(jiān)測和評估市場發(fā)展狀況。為了ESAs能行使其職責，改革提案賦予ESAs以下權力：起草統(tǒng)一技術標準；提出指導和建議；對相關主管部門采取特別決定；對相關金融機構采取特別決定；向歐盟議會、歐盟理事會、歐盟委員會提供建議。出于以上目的，ESAs應享有調查和強制執(zhí)行的權力，同時也可就監(jiān)管行為收取費用。

1.起草統(tǒng)一技術標準

歐盟委員會建議建立單一歐盟規(guī)則書（a single EU rule book），并適用于歐洲共同市場內所有金融機構，從而使一套協(xié)調的核心準則得到適用。為達到這一目標，ESAs在各自相關的部門立法中需要制定技術標準草案。這些技術標準強化了萊姆法路西框架第三層級的功能。11ESAs對技術標準的提高也確保他們可以充分受益于成員國監(jiān)管者的專業(yè)技術。

ESAs應將其起草的統(tǒng)一技術標準草案上交歐盟委員會審議。提交審議之前，ESAs應就技術標準進行公開的公眾咨詢及成本收益分析。歐盟委員會應在收到技術標準草案3個月內決定是否通過，委員會可將期限延長1個月。委員會可以只通過部分草案，也可對草案進行修改，修改部分應通知ESAs并說明理由。統(tǒng)一技術標準應由歐盟委員會以規(guī)則或決定的形式，公布于《歐盟公報》上。

2.確保共同體規(guī)則得到一致適用

即使有統(tǒng)一規(guī)則書，在具體情況下，成員國監(jiān)管機構也會對歐共體法律的具體適用有不同的理解。因此，ESAs有權確保共同體規(guī)則得到一致的適用。針對成員國監(jiān)管機構偏離共同體規(guī)則（包括統(tǒng)一技術標準）的行為應制定相關的防范機制，該機制包含以下三個步驟。首先，在成員國監(jiān)管機構未正確適用歐盟法律的情況下，ESAs可在通知相關監(jiān)管機構之后，對未正確適用歐盟法律的行為展開調查。被調查主管機關應無延遲地向ESAs提供所需信息。ESAs在必要時可向成員國監(jiān)管機構提出行動建議，成員國監(jiān)管機構應在一個月內遵從該行動建議。其次，如果建議未被遵從，歐盟委員會可以（主動地或在ESAs告知后）作出決定，要求成員國監(jiān)管機構采取必要行動以遵從歐盟法律。歐盟委員會應在ESAs向成員國主管機構提出建議之日起3個月內作出決定，并可視情況延期1個月。成員國監(jiān)管機構應在收到歐盟委員會決定10內，向歐盟委員會和ESAs通報其執(zhí)行決定的情況。最后，倘若成員國監(jiān)管機構在規(guī)定時間內不執(zhí)行歐盟委員會所作出的決定，而其行為又必須及時予以糾正，否則將有損市場的正常競爭和金融體系的有序運行，則ESAs可以直接針對金融機構作出個別決定，要求其作出具體行動或停止某種作為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務。ESAs所作出的個別決定的效力高于成員國監(jiān)管機構之前就同一事項作出的任何決定。

3.緊急情況下的行動

在出現(xiàn)潛在威脅歐洲金融市場有序運行和金融系統(tǒng)穩(wěn)定的不利事態(tài)出現(xiàn)時，歐盟委員會（主動地或基于ESAs、歐盟理事會、ESRB的請求）可以通過決定確定緊急情況的存在。在歐盟委員會認定緊急情況之后，ESAs可用個別決定的形式要求成員國監(jiān)管機構采取必要行動。但在一些特殊的緊急情況下，一國監(jiān)管機構不能獨自應付跨境金融風險，ESAs有權令多國監(jiān)管機構采取聯(lián)合行動。倘若成員國監(jiān)管機構不遵從ESAs的決定，ESAs可以針對相關金融機構采取個別決定，要求其采取必要行動或停止某種作為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務。ESAs所作出的個別決定的效力高于成員國監(jiān)管機構之前就同一事項作出的任何決定。12在緊急情況下，ESAs還有權叫停高風險金融產(chǎn)品和金融交易。

（三）協(xié)調機制

新的歐盟金融監(jiān)管體系建立了更高效和有效的協(xié)調機制，提案中稱ESAs應在成員國監(jiān)管機構中間發(fā)揮總協(xié)調作用，特別是在出現(xiàn)潛在威脅歐洲金融市場有序運行和金融系統(tǒng)穩(wěn)定的不利事態(tài)出現(xiàn)時。ESAs應促進協(xié)調的統(tǒng)一反應，尤其是：擔當調停者角色（主動的或應成員國監(jiān)管機構請求的）；促進監(jiān)管機構之間的信息交換；確定提供給相關監(jiān)管機構的信息范圍并驗證其可靠性；無延遲地向ESRB通報潛在的緊急情況等。

1.成員國監(jiān)管機構之間的爭議調停

歐盟各成員國監(jiān)管機構之間以及監(jiān)管協(xié)會內部，有必要建立一種機制使一成員國監(jiān)管機構對其他成員國利益給予應有的考慮。如果一成員國監(jiān)管機構對程序、行動內容或其他成員國監(jiān)管機構在法律法規(guī)及聯(lián)合行動決定要求予以合作的情況下不予合作持有異議，其可以請求ESAs解決該爭議。這種機制包括以下三個步驟。首先，ESAs設定時間截點，爭議相關成員國主管機關要自行進行前期調解，以期達成一致意見。其次，如果相關成員國監(jiān)管機構不能在調解階段達成合意，ESAs可以通過一個決定要求其采取特殊行動或停止某種作為以解決爭議。最后，如果成員國監(jiān)管機構不遵從ESA作出的決定，以致相關金融機構違反歐盟法律對其的直接要求，ESAs可以針對相關金融機構采取個別決定，要求其采取必要行動或停止某種行為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務。當然，成員國監(jiān)管機構保留不啟動爭議解決程序的權利。

2.信息交換與收集

監(jiān)管協(xié)會是歐洲監(jiān)管系統(tǒng)的核心，在保證母國和東道國監(jiān)管機構之間的信息流動方面發(fā)揮重要的作用。ESAs將促進監(jiān)管協(xié)會有效一致的運作以及監(jiān)督協(xié)會內歐盟法規(guī)適用的一致性。ESAs將作為觀察員參與到監(jiān)管協(xié)會，并可獲得監(jiān)管協(xié)會成員之間共享的信息。ESAs致力于促進監(jiān)管協(xié)會高效協(xié)調的運作，監(jiān)督協(xié)會內歐盟法規(guī)適用的一致性。ESAs應與監(jiān)管協(xié)會內的監(jiān)管者合作，從成員國監(jiān)管機構處判定和收集所有相關信息。

基于ESAs的請求，成員國監(jiān)管機構和公共機關應向其提供全部所需信息。當信息不能及時地從成員國監(jiān)管機構和公共機關處獲得時，ESAs可以直接針對相關金融機構提出合理的請求。只有在行使歐盟法律所賦予的職責時，ESAs才能使用成員國監(jiān)管機構和公共機關、金融機構和其他方的機密信息。

3.任務委托、共同的監(jiān)管文化及同行審查

成員國監(jiān)管機構可以通過雙邊協(xié)議，將任務和職責委托給其他成員國監(jiān)管機構。ESAs可以通過識別這些任務和職責應被委托還是共同行使，或者通過推廣最優(yōu)做法，促進成員國之間任務和職責的委托。成員國監(jiān)管機構應就其意欲參與的委托協(xié)議通報ESAs，并在通報之后的一個月內執(zhí)行。ESAs就欲執(zhí)行的委托協(xié)議，在接到通報后的一個月內提出意見。ESAs可以適當方式公布委托協(xié)議，以確保相關各方均被告知。

ESAs在建立歐盟共同的監(jiān)管文化和一致性監(jiān)管操作方面應起積極作用，至少應進行以下活動：向成員國主管機關提供意見；促進成員國之間雙邊和多邊的信息交換，同時充分尊重歐盟法規(guī)定的數(shù)據(jù)保密規(guī)定；致力于提高監(jiān)管標準的質量和統(tǒng)一，包括報告的標準；檢查歐盟委員會所采用的相關技術標準的適用；建立行業(yè)內和跨行業(yè)的培訓計劃，促進人才交流，鼓勵主管計劃加強借調計劃和其他工具的使用。

ESAs應定期對成員國監(jiān)管機構的部分或全部活動組織同行審查分析，以進一步提高監(jiān)管結果的一致性。同行審查應包括但不限于以下評估：成員國監(jiān)管機構組織機構、資源、人員特長安排的合理性；對歐盟法的適用以及監(jiān)管標準、指導、建議的銜接度；其他成員國監(jiān)管機構采取的較好的監(jiān)管實踐。在同行審查的基礎上，ESAs可向成員國監(jiān)管機構提供建議。13

（四）保障條款

基于《建立歐共體條約》第五條的法律基礎，歐盟金融監(jiān)管改革后的日常監(jiān)管重點仍然停留在國家層面，成員國監(jiān)管機構仍對單個金融機構的監(jiān)管負責?！督W共體條約》第五條確立了歐盟法中著名的“輔助性原則”，具體為“共同體應在條約及其目標授予的權限范圍內采取行動。在其非專屬權能領域，本共同體應根據(jù)輔助性原則，只有當成員國沒有充分能力完成擬議中的行動目標，而出于擬議中的行動的規(guī)模和效果的原因，本共同體能更好地完成時，才由本共同體采取行動。共同體的行動不應超過實現(xiàn)條約目標所必須的范圍”。14由此，ESAs在對成員國監(jiān)管機構或金融機構作出有約束力的決定時，也必須符合歐盟法中的“輔助性原則”。

為了確?！拜o助性原則”得以遵守，改革提案中還制定了成員國維護本國財政權的保障性條款。ESAs的決定不能侵犯成員國的財政權。任何成員國認為ESAs在緊急情況和爭議解決下做出的決定侵犯本國的財政權，并清楚地說明該決定如何侵犯其本國財政權，則可以通知ESAs和歐盟委員會──其本國監(jiān)管機構不會執(zhí)行該決定。ESAs將在一個月以內通知成員國其維持該決定還是修改或撤銷該決定。如果ESAs維持該決定，成員國可將該事項提交歐盟理事會，同時該決定的執(zhí)行中止。理事會應在兩個月內以有效多數(shù)決的方式?jīng)Q定維持或修改前述決定。

三、改革的影響與啟示

（一）對歐盟內部的影響

1.對成員國監(jiān)管機構的影響

一方面，成員國監(jiān)管機構可以從ESRB的宏觀審慎監(jiān)管中獲益，得到潛在風險和危機的提前預警，另一方面，ESAs將會通過起草約束性統(tǒng)一技術標準和監(jiān)督成員國監(jiān)管機構對歐盟規(guī)則的適用，來促進歐洲金融監(jiān)管體系的協(xié)調統(tǒng)一。他們同樣將協(xié)助監(jiān)管協(xié)會發(fā)揮功能，從監(jiān)管協(xié)會參與者的利益出發(fā)管理信息數(shù)據(jù)庫。ESAs還將幫助成員國監(jiān)管機構更好地理解其行為在整個經(jīng)濟和金融體系下的影響。但是，成員國監(jiān)管機構也可能承擔更大的負擔，一是信息提供方面，二是在收到建議或決定時“遵守或解釋”的要求。在監(jiān)管改革提案長達一年的討論過程中，歐盟委員會與成員國之間最大的分歧在于ESAs所能擁有的實際權力。歐盟多個成員國主張各國金融監(jiān)管機構擁有更多權力，而且反對新的三大金融監(jiān)管局在與各國監(jiān)管機構發(fā)生沖突時擁有最終仲裁權。這些主張與歐盟委員會提出的改革方案難以協(xié)調一致。15隨著歐洲議會對改革提案的通過，這些問題已塵埃落定，但可以預見的是，歐盟成員國給予ESAs的權力讓與度將成為歐盟金融監(jiān)管改革進程的重要命題。

2.對成員國財政部的影響

成員國財政部將從歐洲金融穩(wěn)定的加強中獲益，并且減少對金融機構投入昂貴的救助費用的風險。他們將得到ESRB對系統(tǒng)風險的分析，并在必要時受到預警和建議。設立ESAs的規(guī)則中的保障條款將保護成員國的財政大權不受侵犯。另外，在預想的安排中，成員國將對新的金融監(jiān)管機構的設立提供財政資助。ESFS的運作所需經(jīng)費60%由成員國承擔，40%由歐盟委員會承擔。ESRB的運作全部由歐盟中央銀行提供財政支持。

3.對金融機構的影響

對大型金融集團而言，得益于統(tǒng)一的監(jiān)管標準和監(jiān)管實踐，對跨境和跨行業(yè)監(jiān)管的提高有助于降低遵從成本。ESRB將通過有效的危機預防機制為歐洲提供一個更好的商業(yè)環(huán)境。在歐洲注冊的信用評級機構將受到歐洲證券監(jiān)管局的直接監(jiān)管，以確保更好的協(xié)調統(tǒng)一。三個監(jiān)管局的聯(lián)合指導委員會將為進一步加強對金融集團的監(jiān)督打下基礎。16

（二）對國際金融監(jiān)管的影響

歐盟進行的金融監(jiān)管改革，除了是對金融危機的反思與應對，還有跟上全球金融監(jiān)管潮流的動機。在2008年全球爆發(fā)金融危機的大環(huán)境下，2009年4月初倫敦G20峰會決議設立一個全球性的金融監(jiān)管機構——金融穩(wěn)定委員會（Financial Stabil ity Board，簡稱FSB），以取代已有的金融穩(wěn)定論壇，并承擔全球金融監(jiān)管體系改造的重任。與此同時，奧巴馬政府于2009年6月17日公布了名為《金融監(jiān)管改革——新基礎：重建金融監(jiān)管》（Financial Regulatory Reform—A New Foundation：Rebui lding Financial Supervision and Regulation）的改革方案，該方案明確提出要形成由美聯(lián)儲為主導的對系統(tǒng)性風險進行有效監(jiān)管的機構。歐盟成立ESRB正是順應世界金融監(jiān)管改革的舉措，同時歐盟這套改革方案也為國際金融改革提供了一個樣板。實際上，根據(jù)G20領導人在金融峰會上達成的一致意見，未來的國際金融監(jiān)管體系與歐盟的改革方向有幾分相像。其中，國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定委員會將負責監(jiān)測和防范全球金融和經(jīng)濟風險，角色類似于歐洲系統(tǒng)性風險委員會，而對跨國金融機構的微觀監(jiān)管協(xié)調也有望得到加強。17

（三）對中國的啟示

雖然我國在金融危機中金融系統(tǒng)受到的沖擊遠不及歐盟國家，但歐盟金融監(jiān)管改革的主要理念和部分改革措施還是具有較高前瞻性的，這為我國金融體制改革以及金融法治建設提供了啟示。

1.宏觀審慎監(jiān)管職能設置

金融危機發(fā)生后，宏觀審慎成為了熱門話題，各國都意識到即使單個金融機構是穩(wěn)健的，而結合的微小風險結果也可能是災難性的。于是，各國在金融監(jiān)管改革中也紛紛成立專門機構負責監(jiān)測和評估宏觀層面的系統(tǒng)性風險，或者賦予本國中央銀行宏觀審慎監(jiān)管的職能。歐盟的做法是成立系統(tǒng)性風險委員會（ESRB）作為宏觀監(jiān)管部門，在歐盟層面上負責宏觀審慎監(jiān)管，識別、評估和監(jiān)控在宏觀經(jīng)濟以及整個金融體系運行中出現(xiàn)的各種威脅金融穩(wěn)定的風險，在出現(xiàn)重大風險時發(fā)出預警并向政策制定者提供建議。

國內學者對于我國宏觀審慎監(jiān)管的主體設計提出了不同的觀點，有學者提出在現(xiàn)有的“一行三會”的基礎上，整合三大監(jiān)管機構，建立固定的金融協(xié)調委員會。18也有學者認為我國是銀行業(yè)主導型模式的金融體系，可能的系統(tǒng)性風險主要來自于銀行或與銀行業(yè)務相關的領域，故中國的金融監(jiān)管改革方案可以考慮令銀監(jiān)會重新回歸中國人民銀行，實現(xiàn)對主要系統(tǒng)性風險的有效監(jiān)管，保障金融穩(wěn)定。19還有學者認為應當賦予中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權限，進一步強化中國人民銀行金融穩(wěn)定職能。這樣有利于中央銀行更好地履行最后貸款人職責，有利于中央銀行維護金融穩(wěn)定職能的權責對稱，也有利于提高中央銀行的公信力。20筆者認為建立金融協(xié)調委員會的方案并未賦予該委員會以宏觀審慎監(jiān)管的實權，不能達到類似歐盟成立ESRB并對系統(tǒng)性風險進行風險預警和措施建議的功能。而令銀監(jiān)會重新回歸中國人民銀行的監(jiān)管方案缺陷在于，打破現(xiàn)有“一行三會”監(jiān)管格局的設想可操作性不強，而銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的監(jiān)管信息共享也可能由此產(chǎn)生不平衡。而直接賦予中央銀行宏觀審慎監(jiān)管職責可能產(chǎn)生的問題在于，宏觀監(jiān)管者的角色可能造成央行充當最后貸款人的道德風險，且貨幣政策的反周期性與監(jiān)管政策的順周期性也可能產(chǎn)生沖突。

就我國而言，可以考慮借鑒歐盟的做法，在現(xiàn)有監(jiān)管機構之外，構建相對獨立的系統(tǒng)風險管理委員會，專司金融系統(tǒng)風險的識別和監(jiān)測。由系統(tǒng)風險管理委員會制定宏觀審慎監(jiān)管制度，開發(fā)宏觀審慎監(jiān)管工具，進行反周期資本監(jiān)管，緩解銀行體系順經(jīng)濟周期效應。授權系統(tǒng)風險管理委員會組織開展銀行評估、監(jiān)管壓力測試，識別有重要性影響的金融機構、產(chǎn)品和市場，并施加額外的監(jiān)管要求等。如果系統(tǒng)風險管理委員會識別到系統(tǒng)性風險或影響整體金融穩(wěn)定的問題時，有權向中央銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會提出建議，如果各監(jiān)管機構同意此項建議，他們就必須及時與系統(tǒng)風險管理委員會進行溝通，以處理潛在的威脅。

2.整合微觀審慎監(jiān)管系統(tǒng)

歐盟金融監(jiān)管改革對于中國金融監(jiān)管的啟示之一，是如何更好地整合與協(xié)調微觀審慎監(jiān)管系統(tǒng)。歐盟的微觀審慎監(jiān)管體系重在各成員國監(jiān)管機構之間的統(tǒng)一行動、協(xié)調和信息交換，而在我國的實踐中，微觀層面的審慎監(jiān)管協(xié)調重在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的監(jiān)管行動的協(xié)調以及信息共享機制的完善。

我國目前“一行三會”的金融監(jiān)管框架充分考慮了銀行、保險和證券分業(yè)經(jīng)營的格局，但是，隨著全球范圍內金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢對我國金融業(yè)的影響，銀行、保險、證券也出現(xiàn)了互相滲透、共同發(fā)展的趨勢。與之相適應，我國金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調日益頻繁。但在多頭監(jiān)管之下，監(jiān)管過度、監(jiān)管真空與監(jiān)管沖突依然在一定范圍內不同程度地存在。2004年,銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會公布了《三大監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），初步構建了三大監(jiān)管機構之間的分工合作機制。然而《備忘錄》的規(guī)則設計使各監(jiān)管部門缺乏足夠的動力和有效的約束將各自信息向對方披露；當監(jiān)督政策變化涉及他方監(jiān)管職責和監(jiān)管領域時，《備忘錄》規(guī)定的“會簽”方式只是告知的形式，并不具備任何強制力；而“聯(lián)席會議機制”與“會同”的方式也只是一種初級協(xié)調機制，一旦各監(jiān)管機構之間對某項政策產(chǎn)生利益糾葛，則缺乏一種強制力量對此予以調節(jié)。筆者認為，借鑒歐盟金融監(jiān)管改革方案中“監(jiān)管協(xié)會”的設置及其在保證母國和東道國監(jiān)管機構之間的信息流動方面發(fā)揮重要的作用，在中國的微觀審慎監(jiān)管信息共享機制的完善中，可以考慮成立類似歐盟“監(jiān)管協(xié)會”的組織，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以及省市級別監(jiān)管機構都作為“監(jiān)管協(xié)會”組織的成員；組織成員有責任提供被監(jiān)管機構的全部信息，并可分享“監(jiān)管協(xié)會”組織內流動的信息。人民銀行可作為觀察員加入“監(jiān)管協(xié)會”組織，并可獲得組織成員之間共享的信息。同時，基于人民銀行的請求，監(jiān)管機構和公共機關應向其提供全部所需信息。當人民銀行認為信息具有系統(tǒng)重要性又不能及時地從監(jiān)管機構和公共機關處獲得時，人民銀行可以直接針對相關金融機構提出合理的請求。

3.對金融集團的聯(lián)合監(jiān)管

危機中大型金融集團的流動性與融資風險問題使歐盟意識到歐洲國家對大型金融集團，特別是泛歐銀行集團監(jiān)管合作的重要性。在歐洲議會最近通過的金融監(jiān)管改革提案中，提出三大監(jiān)管局之間成立聯(lián)合委員會，負責歐盟《金融集團指令》在各國的貫徹工作。此外，監(jiān)管協(xié)會也起著促進對跨國金融集團的監(jiān)管協(xié)調與合作的作用。

隨著金融開放以及宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化帶來的機遇，我國商業(yè)銀行特別是大型銀行紛紛加快綜合經(jīng)營的步伐，通過兼并、控股以及新設等途徑，向保險、證券等業(yè)務領域拓展，以銀行為母公司的銀行控股公司（集團）成為大型金融集團的代表性形態(tài)。在我國分業(yè)監(jiān)管的體制下，金融集團的子公司由相應的業(yè)務管理機構負責：銀監(jiān)會負責銀行業(yè)務的監(jiān)管，證監(jiān)會負責證券業(yè)務的監(jiān)管，保監(jiān)會負責保險業(yè)務的監(jiān)管。但是，對于金融控股集團，法律并沒有明確規(guī)定其監(jiān)管主體。為了解決這個問題，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立了監(jiān)管季節(jié)聯(lián)席會議，確立了對金融控股公司的牽頭監(jiān)管制度，即在對金融集團的子公司按照業(yè)務性質進行分業(yè)監(jiān)管的基礎上，按照金融集團主要業(yè)務的性質歸屬確定集團公司的監(jiān)管主體。21但是，一方面，目前“三會”之間以簽署諒解備忘錄為主的協(xié)調機制權威性和強制力不足；另一方面，由于大型金融集團的穩(wěn)定對于整個金融體系的系統(tǒng)重要性，對其監(jiān)管是一個持續(xù)的過程，不同監(jiān)管機構之間的信息交流也應當是日常性的，而在當前的季節(jié)聯(lián)席會議制度下，金融監(jiān)管機構之間缺乏日常的信息溝通渠道，監(jiān)管機構之間信息共享機制可能嚴重滯后于金融風險的擴散。在這方面，歐盟的經(jīng)驗值得借鑒。參考歐盟在三大監(jiān)管局之間設立聯(lián)合委員會的做法，我國可以考慮在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間成立金融集團聯(lián)合委員會，牽頭對所有金融集團的監(jiān)管，同時以監(jiān)管協(xié)會取代季節(jié)聯(lián)席會議，成為“三會”之間日常性的信息溝通平臺。金融集團聯(lián)合委員會也應與系統(tǒng)風險管理委員會通力合作，對于在監(jiān)管金融集團過程中發(fā)現(xiàn)的可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在風險，及時向系統(tǒng)風險管理委員會報告，防范金融集團所引發(fā)的系統(tǒng)性風險。

注：

1該立法建議稿及相關文件包括：《歐洲金融監(jiān)管高級專家組報告》（2009年1月25日）；《歐洲金融監(jiān)管體系改革》（2009年6月19日）；《關于歐共體金融系統(tǒng)宏觀審慎監(jiān)管及建立歐洲系統(tǒng)風險委員會的立法建議》（2009年9月23日）；《關于為歐洲系統(tǒng)風險委員會運作授予歐洲央行特別任務的理事會決定建議》（2009年9月23日）；《關于建立歐洲銀行監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《關于建立歐洲保險及退休金監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《關于建立歐洲證券監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《影響評估報告》（2009年9月23日）；《關于修改部分指令以加強歐洲三大金融監(jiān)管局權力的指令建議》（2009年10月26日）。http：//ec.europa.eu/internal_market/f inances/commit tees/index_en.htm，2009年10月30日訪問。

2www.iic.org.cn/D_infoZL/infoZL_read.php？id=9388，2010年3月30日訪問。

3Commission working document,The appl ication of the Lamfalussy process to EU securities markets legislation–A preliminary assessment by the Commission services,15.11.2004,SEC（2004）1459.4指令沒有全面的拘束力，僅在其所欲達到的目標上有拘束力，而在實現(xiàn)該目標的方式和方法上，則沒有拘束力。5張海營：《歐盟金融監(jiān)管框架淺析》，《河南大學學報（社會科學版）》2005年第5期。

6宏觀審慎監(jiān)管是指分析金融系統(tǒng)的趨勢和失衡，識別出這些趨勢可能對金融機構和經(jīng)濟造成系統(tǒng)性風險。宏觀審慎監(jiān)管關注的重點在于整個金融和經(jīng)濟體系的安全性，防范系統(tǒng)性風險。

7微觀審慎監(jiān)管是指對個體金融機構的日常監(jiān)管。微觀審慎監(jiān)管的重點在于監(jiān)督個體金融機構的安全和健康、保護消費者利益。

82008年10月歐盟委員會提出資本金要求指示（CRD）的修正案，其中就包括創(chuàng)立“Col leges of supervisors”。9Commission working document,The high-level group on f inancial supervision in EU Report,chaired by Jacques de Larosiere,Brussels,25 February2009.

10、12、13Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establ ishing a European Banking Authority，Brussels,23.9.2009，COM（2009）501 f inal，2009/0142（COD）.

11就目前來看，第三層級的功能還只限于通過非約束性的指令。

14雷益丹：《論歐盟條約中的輔助性原則》，《西南政法大學學報》2007年第1期。

15《歐盟金融改革還需更多協(xié)調》，《中國經(jīng)濟時報》2010年7月8日。

16Commission working document,IMPACT ASSESSMENT,Brussels,23.9.2009,SEC（2009）1234.

17國研網(wǎng)金融研究部：《構建宏觀審慎監(jiān)管框架、整合微觀審慎監(jiān)管體系——歐盟金融監(jiān)管改革方案得到立法確認》，來源于國研網(wǎng)《金融中國》月度分析報告，2009年11月17日。

18李揚、全先銀：《危機背景下的全球金融監(jiān)管改革：分析評價及對中國的啟示》，《中國金融》2009年第17期。

19常建：《“后危機”時代我國金融監(jiān)管體系的完善——以中央銀行為核心的思考》，《華中科技大學學報》2010年第1期。

20夏洪濤：《強化中央銀行宏觀審慎監(jiān)管權限》，《武漢金融》2009年第10期。

21馮凰：《金融集團監(jiān)管在我國的發(fā)展淺析》，《金融財經(jīng)》2009年第2期。