張博源，孫冬悅，趙 然

（首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院法學(xué)系，北京 100069）

2009年以來(lái)，以貫徹落實(shí)《食品安全法》及其實(shí)施條例為契機(jī)，北京市逐步以綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，形成了以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭、食品生產(chǎn)加工、流通和餐飲消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)為主導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法體系。2009年9月，北京市根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步明確部分領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見(jiàn)》，調(diào)整并明確了區(qū)縣政府、市食品辦、農(nóng)業(yè)、園林綠化（林業(yè)）、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、城管等部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。衛(wèi)生行政部門(mén)的職責(zé)調(diào)整為餐飲服務(wù)監(jiān)管。為了了解北京市食品安全監(jiān)管執(zhí)法的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的突出問(wèn)題并研究相應(yīng)對(duì)策提供依據(jù)。本研究以餐飲執(zhí)法為切入點(diǎn)實(shí)施問(wèn)卷調(diào)查，現(xiàn)將相關(guān)情況報(bào)告如下。

1 資料來(lái)源與方法

本研究采取分層抽樣的方法，在北京市衛(wèi)生監(jiān)督所、各區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所專門(mén)從事餐飲執(zhí)法的監(jiān)督員中進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷180份，回收167份，其中，市所7份；海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)各30份；西城、順義、大興、昌平、密云區(qū)監(jiān)督所各20份。回收率92.78%。有效問(wèn)卷167份，有效率100%。調(diào)查問(wèn)卷側(cè)重考察市、區(qū)兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)于2009年《食品安全法》頒布后北京市食品安全監(jiān)管執(zhí)法的評(píng)價(jià)和改進(jìn)策略建議。問(wèn)題涉及對(duì)法制環(huán)境的總體評(píng)價(jià)、監(jiān)管職權(quán)劃分合理性、監(jiān)管執(zhí)法存在的主要問(wèn)題等內(nèi)容。本研究采用Epidata3.1軟件建立數(shù)據(jù)庫(kù)，錄入并復(fù)核數(shù)據(jù)；使用SPSS16.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果分析

2.1 監(jiān)管現(xiàn)況

調(diào)查顯示，根據(jù)處罰數(shù)量降序排列，目前北京市食品安全（餐飲）中比較突出的問(wèn)題依次是：（1）無(wú)衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；（2）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程不符合衛(wèi)生要求；（3）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品；（4）造成食物中毒事故或其他食源性疾患；（5）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員未取得健康證明或有礙疾病人員未按規(guī)定調(diào)離；（6）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或使用不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法規(guī)定的食品產(chǎn)品；（7）定型包裝食品和食品添加劑的包裝標(biāo)識(shí)或產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)不符合要求；（8）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒的主、輔食品；（9）未經(jīng)審批生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)表明具有特定保健功能的食品，或該食品的說(shuō)明書(shū)內(nèi)容虛假；（10）其他違法行為。

調(diào)查顯示，食物中毒仍然是餐飲監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。167名受訪對(duì)象對(duì)于監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)食品中毒高發(fā)單位的平均得分排在前三位的依次是公司食堂、旅游團(tuán)隊(duì)、農(nóng)村紅白喜宴。另外，對(duì)于其他的單位，受訪對(duì)象列舉了大型餐飲單位、社會(huì)小型餐飲業(yè)（如無(wú)照經(jīng)營(yíng)小型飯館）、工地食堂、流動(dòng)商販、送餐機(jī)構(gòu)等。

2.2 執(zhí)法環(huán)境評(píng)價(jià)

調(diào)查顯示，目前執(zhí)法人員對(duì)于《食品安全法》及其實(shí)施條例的認(rèn)同程度不高。55.6%的受訪者認(rèn)為《食品安全法》不便于執(zhí)法實(shí)踐；給與“一般”評(píng)價(jià)的占33.5%；認(rèn)為“比較方便”的只有7.8%。這與受訪者對(duì)《食品安全法》可操作性的評(píng)價(jià)比較一致。受訪者認(rèn)為在餐飲執(zhí)法環(huán)節(jié)《食品安全法》及其實(shí)施條例的可操作性 “差”以及“較差”的比例為 54.5%；給與“一般”評(píng)價(jià)的占33.5%。

受訪者認(rèn)為，《食品安全法》其實(shí)施條例對(duì)基層餐飲執(zhí)法制約較大的因素依次是：（1）執(zhí)法措施不力；（2）執(zhí)法保障不足；（3）部門(mén)協(xié)調(diào)不夠；（4）執(zhí)法力量不足；（5）多頭管理。這說(shuō)明曾經(jīng)被學(xué)界廣為詬病的“分段監(jiān)管”并不是制約餐飲執(zhí)法的最突出原因。實(shí)踐中，執(zhí)法人員更為關(guān)切的是法律、法規(guī)中的執(zhí)法措施是否能滿足實(shí)踐的需要。

2.3 對(duì)食品安全監(jiān)管職能調(diào)整的看法

2009年，北京市為了方便實(shí)施“分段監(jiān)管”，對(duì)于各監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)做出了進(jìn)一步劃分，其局限性和階段性比較明顯，仍有待完善。調(diào)查顯示認(rèn)為當(dāng)前北京市食品安全監(jiān)管職權(quán)劃分方案“不清楚”、“不合理”的占61.6%；認(rèn)為“基本合理”的占36.5%，詳見(jiàn)表1、表2。這說(shuō)明在《食品安全法》“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的制度背景下，執(zhí)法人員不完全認(rèn)同北京市政府對(duì)農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、城管等部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的劃定方案，這無(wú)疑對(duì)監(jiān)管執(zhí)法具有明顯的消極作用。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法者認(rèn)為執(zhí)法盲區(qū)的出現(xiàn)與職能劃分存在一定的關(guān)聯(lián)性。

2.4 關(guān)于執(zhí)法盲區(qū)的認(rèn)知

調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)人（62.3%）認(rèn)為在執(zhí)法實(shí)踐中，存在執(zhí)法盲區(qū)，但說(shuō)不清具體表現(xiàn)和原因；有52人（31.13%）認(rèn)為存在執(zhí)法盲區(qū)，且有具體表現(xiàn)；僅有10人認(rèn)為不存在執(zhí)法盲區(qū)。其中，存在執(zhí)法盲區(qū)的具體表現(xiàn)排序位居前三位的現(xiàn)場(chǎng)制售、小型加工、執(zhí)法主體不清等問(wèn)題都與北京市職能調(diào)整有著直接關(guān)系，詳見(jiàn)表3。

表1 當(dāng)前北京市食品安全監(jiān)管職責(zé)劃分是否合理

表2 執(zhí)法人員列舉的北京市食品安全監(jiān)管職責(zé)劃分不合理的具體表現(xiàn)

表3 執(zhí)法實(shí)踐中存在執(zhí)法盲區(qū)的具體表現(xiàn)

2.5 制約執(zhí)法的主要障礙

調(diào)查顯示，167名受訪對(duì)象在餐飲執(zhí)法的兩大困惑是執(zhí)法措施不具體、執(zhí)法依據(jù)過(guò)于寬泛。其他的困惑還有：“許多行為不對(duì)無(wú)法可依”，“ 違法行為層出不窮，調(diào)查取證困難，監(jiān)管力量沒(méi)有抓住重點(diǎn)”，“強(qiáng)制力不足”，“執(zhí)法程序繁瑣不便于具體操作，需要收集的證據(jù)過(guò)多”，“內(nèi)部阻力過(guò)大”等。調(diào)查顯示在談及制約基層餐飲執(zhí)法的因素時(shí)，多數(shù)受訪者仍然堅(jiān)持認(rèn)為執(zhí)法措施是最重要指標(biāo)?？梢?jiàn)，執(zhí)法措施問(wèn)題是監(jiān)管執(zhí)法中的一個(gè)根本性問(wèn)題，詳見(jiàn)表4。

表4 《食品安全法》制約基層餐飲監(jiān)督執(zhí)法的方面

具體的制度障礙突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，關(guān)于食品中毒的處罰問(wèn)題。目前造成食物中毒只能按照《食品安全法》第85條第2款進(jìn)行行政處罰，造成這種現(xiàn)象的原因排在第一順位的是“由于檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)的局限性，某些食物中毒的致病物質(zhì)還沒(méi)有科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)方法”，排在第二順位的是“中毒物質(zhì)多種多樣、復(fù)雜多變，不可能都有限量標(biāo)準(zhǔn)”，排在第三順位的是“沒(méi)有查明有害物質(zhì)，或沒(méi)有在食品中檢出致病物質(zhì)”，排在第四順位的是“致病性微生物沒(méi)有限量標(biāo)準(zhǔn)”。另外，受訪對(duì)象認(rèn)為造成此種現(xiàn)象的其他原因有：很多中毒均可能無(wú)法查明有害物質(zhì)；餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)所有終端食品均無(wú)食品安全標(biāo)準(zhǔn)等等。

第二，《食品安全法》第92條“直接負(fù)責(zé)的主管人員”的概念不明確。58.1%的受訪者認(rèn)為，該條“缺乏可操作性”。37.7%的受訪者認(rèn)為，“需要在地方立法中明確”。有個(gè)別受訪者建議，“應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一，明確具體做法”，否則將造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

第三，餐飲安全生產(chǎn)規(guī)范監(jiān)管的制度缺失。調(diào)查結(jié)果顯示，大部分受訪者（76.6%）認(rèn)為“無(wú)法處罰生熟食品不分的情形”的問(wèn)題最為突出，其次是“無(wú)法處罰食品上用具（容器）混用的情形”（62.3%），“無(wú)法處罰病媒生物密度高的情形”和“無(wú)法處罰食品中心溫度控制的情形”分別排在第三和第四順位；另外，對(duì)于其他存在的漏洞，主要有：無(wú)法處罰造成食物中毒、無(wú)健康證明的情況；很多情形不便處罰；很多法律規(guī)定的行為無(wú)對(duì)應(yīng)強(qiáng)制措施；沒(méi)有對(duì)改擴(kuò)建食品處理區(qū)的位置布局和面積、拆除相應(yīng)必要衛(wèi)生設(shè)備設(shè)施的處罰；沒(méi)有對(duì)拒絕接受監(jiān)管人員處理的處罰；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程不符合衛(wèi)生要求的處罰執(zhí)行有困難等情況。

第四，餐飲服務(wù)從業(yè)人員監(jiān)管制度的缺失。調(diào)查顯示 “對(duì)于從業(yè)人員無(wú)有效健康證明上崗工作缺乏有效處罰手段”受到執(zhí)法人員的關(guān)注程度最高。另外，有少數(shù)受訪對(duì)象表示其他問(wèn)題還有“辦理健康證時(shí)的培訓(xùn)走過(guò)程流于形式”，詳見(jiàn)表5。

表5 餐飲服務(wù)從業(yè)人員監(jiān)管方面存在的問(wèn)題

3 討論和建議

3.1 明確和完善監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)

有研究表明，目前不少食品安全事故是由于失職或?yàn)^職等執(zhí)法不力造成的，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”成為我國(guó)食品安全監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法中的一個(gè)頑癥[1]。然而，執(zhí)法不力的原因是比較復(fù)雜的，一個(gè)不容忽視的因素就是“執(zhí)法無(wú)據(jù)”?！妒称钒踩ā芳捌鋵?shí)施條例比較強(qiáng)調(diào)制度的“頂層設(shè)計(jì)”，執(zhí)法措施的制度設(shè)計(jì)不夠理想。盡管2010年3月衛(wèi)生部頒布實(shí)施《餐飲服務(wù)許可管理辦法》（第70號(hào)令）和《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（第71號(hào)令），強(qiáng)化餐飲監(jiān)管措施，但是并沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。調(diào)查顯示，仍有38.9%的受訪對(duì)象認(rèn)為，衛(wèi)生部的“兩辦法”“不能滿足”北京市餐飲監(jiān)管需要。為此，建議在地方性法規(guī)修訂中增設(shè)或完善以下制度：

（1）進(jìn)一步明確執(zhí)法查封、扣押物品的種類、處置方法等制度。（2）進(jìn)一步明確“生熟食品不分”、“食品上用具（容器）混用”以及“改擴(kuò)建食品處理區(qū)的位置布局和面積、拆除相應(yīng)必要衛(wèi)生設(shè)備設(shè)施”等情形的執(zhí)法措施。（3）針對(duì)《食品安全法》第92條存在的問(wèn)題，在地方性法規(guī)中明確規(guī)定“直接負(fù)責(zé)的主管人員”的具體范圍。（4）明確規(guī)定重大活動(dòng)食品安全保障的責(zé)任主體和具體職責(zé)。（5）對(duì)于原《食品衛(wèi)生法》實(shí)施中行之有效的監(jiān)管措施，在不違反《食品安全法》及其實(shí)施條例的前提下，將其納入地方性法規(guī)。例如，對(duì)于無(wú)健康合格證明、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程不符合衛(wèi)生要求實(shí)施處罰的規(guī)定，以及對(duì)于造成食物中毒事故實(shí)施處罰的規(guī)定等。（6）通過(guò)地方性立法確認(rèn)一些在實(shí)踐中施行效果良好的執(zhí)法措施。例如，實(shí)施多年的餐飲業(yè)量化分級(jí)管理制度、強(qiáng)制公示C、D級(jí)餐飲服務(wù)企業(yè)等制度。

3.2 健全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

調(diào)查顯示，執(zhí)法人員對(duì)于北京市目前食品安全監(jiān)管職能劃分和執(zhí)法盲區(qū)的評(píng)價(jià)均比較負(fù)面。執(zhí)法權(quán)限劃分的不明朗或者過(guò)于細(xì)碎，都能夠?qū)е聢?zhí)法盲區(qū)的出現(xiàn)和擴(kuò)大。盡管許多食品新興業(yè)很難簡(jiǎn)單歸入“種植、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)”，《食品安全法》還是采取了簡(jiǎn)單的“四分法”劃分各部門(mén)監(jiān)管職能。為此，北京市《關(guān)于進(jìn)一步明確部分領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見(jiàn)》則做了更徹底的細(xì)分，監(jiān)管職權(quán)分別歸口到農(nóng)業(yè)、園林、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、城管等多個(gè)部門(mén)，形成了“多頭監(jiān)管”局面。雖然做到了形式上的分工明確，卻無(wú)形中增加了部門(mén)間協(xié)調(diào)成本。更為突出的問(wèn)題是，在《食品安全法》“分段監(jiān)管”的理念驅(qū)動(dòng)下，各主責(zé)部門(mén)為了便于執(zhí)法創(chuàng)制了一些規(guī)范性文件，但是由于缺乏橫向的制度協(xié)調(diào)，在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯差異。例如，2009年7月，國(guó)家工商總局頒布實(shí)施的《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)者聘用未取得健康證明的人員從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，工商部門(mén)有權(quán)處以一萬(wàn)元以下罰款。衛(wèi)生部的“兩辦法”則沒(méi)有相應(yīng)的處罰規(guī)定。因此，為了緩解分段過(guò)細(xì)帶來(lái)的協(xié)調(diào)難題，必須建立和健全制衡“分段監(jiān)管”的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，可以借鑒上海市的成功做法，通過(guò)地方立法，整合監(jiān)管職能，減少“段數(shù)”，使得監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力資源相對(duì)集中。第二，對(duì)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式等方面做出明確規(guī)定，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本制度保障。

3.3 完善食品從業(yè)者監(jiān)督管理制度

實(shí)踐表明，大部分食物中毒是由于加工不當(dāng)所致[2]。食品從業(yè)者行為的合規(guī)性對(duì)于預(yù)防食物中毒具有重要作用。發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視食品從業(yè)者的監(jiān)督管理，并形成了比較完備的安全教育制度[3]?！妒称钒踩ā吩趶臉I(yè)者管理方面存在明顯的立法缺失。首先，取消了《食品衛(wèi)生法》有關(guān)食品衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)“協(xié)助培訓(xùn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員”的規(guī)定，確定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有“加強(qiáng)對(duì)職工食品安全知識(shí)的培訓(xùn)”的法定義務(wù)，然而卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于“從業(yè)人員無(wú)有效健康證明上崗”的現(xiàn)象更是缺乏有力的法律措施。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方性立法建立專門(mén)的監(jiān)督制度并完善有關(guān)執(zhí)法措施，以便從根本上提高食品從業(yè)者群體的管控力度和水平。目前，亟需建立和完善的制度包括但不限于：即食品從業(yè)人員強(qiáng)制培訓(xùn)制度、食品從業(yè)人員強(qiáng)制體檢制度、專、兼職食品安全管理人員持證上崗制度，以及專、兼職食品安全管理人員資質(zhì)認(rèn)證制度等。

[1] 張 金.執(zhí)行《食品安全法》中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].江蘇衛(wèi)生保健,2010,12(6):26-27.

[2] World Health Organization. Safe Food Handling—A Training Guide for Managers of Food Service Establishments[Z].Geneva:World Health Organization,1989.

[3] 李世敏.美國(guó)食品安全教育體系及其特點(diǎn)[J].中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng),2006,(11):11-14.