陳家煒

(華中師范大學(xué) 法律系，湖北 武漢 430079)

“實現(xiàn)包容性增長，根本目的是讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)，惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”[1]胡錦濤主席在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議開幕式上首次公開倡導(dǎo)“包容性增長”，這一概念最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年提出，英文是“Inclusive growth”(也有人譯作“共享性增長”)，主要是指經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，讓社會成員擁有更公平、均衡的發(fā)展機會。這與胡錦濤主席提出的“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會”一脈相承。

包容性增長的提出是對當今復(fù)雜而又嚴峻的經(jīng)濟形勢的一種積極回應(yīng)。此前，中國經(jīng)濟過度追求經(jīng)濟增長、過度關(guān)注國民生產(chǎn)總值(以下簡稱GDP)的數(shù)字符號變化，導(dǎo)致貧富差距加大，社會矛盾不斷積累，財富分配不均，尤其是改革開放以來低收入人群的問題變得較為突出，這就需要中國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)由“GDP增長”向“包容性增長”的轉(zhuǎn)變。

“十二五”期間所進行的結(jié)構(gòu)調(diào)整，其本身蘊含的意思是提倡包容性增長，這就意味著在收入分配上要更多地照顧中低收入群體和弱勢群體的需求，從而解決好我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的收入分配不公、貧富差距過大等日趨尖銳的社會矛盾。從這個意義上講，“包容性增長”概念的提出和實踐運用是社會弱勢群體權(quán)利得以回歸和實現(xiàn)的福音。

由于法律具有穩(wěn)定性、普遍性和統(tǒng)一性，它在解決社會各類矛盾和沖突中有著較之經(jīng)濟手段和行政手段不可替代的優(yōu)勢。法治作為社會的制度性力量，為經(jīng)濟發(fā)展成果公平分享提供基礎(chǔ)和保障，也就意味著要用法律手段解決目前存在的發(fā)展利益分配不公的問題[2]。而在當前經(jīng)濟形勢下，包容性增長的理論內(nèi)涵概括了經(jīng)濟法的理念和功能，經(jīng)濟法的學(xué)科特點和實踐經(jīng)驗為經(jīng)濟法治建設(shè)提供了契機，經(jīng)濟法公平交織于經(jīng)濟法的動態(tài)效率，不僅構(gòu)成政府調(diào)控、監(jiān)管經(jīng)濟的實踐理性，而且映襯出我國經(jīng)濟發(fā)展進程中國家治理模式及制度的變遷。

一、現(xiàn)實中的困境：經(jīng)濟增長的瓶頸與包容性增長的產(chǎn)生

過去的經(jīng)驗表明，中國的不少地方長期奉行“GDP至上”主義，即把“發(fā)展”簡單理解為“經(jīng)濟增長”，同時又把“經(jīng)濟增長”簡化為“GDP增長”。而在分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面做得不夠，低收入階層等社會弱勢群體收入增長相對較慢，導(dǎo)致兩極分化嚴重，社會矛盾加深。

從中國目前的現(xiàn)實語境剖析，“包容性增長”的提出符合當今世界各國發(fā)展的潮流，而且更具有其現(xiàn)實針對性。盡管在過去的30多年中，中國經(jīng)濟創(chuàng)造了世界少有的增長奇跡，貧困人口比例因此有了大幅度的下降，但以基尼系數(shù)所表示的貧富差距非但沒有減少，反而日趨拉大，目前已經(jīng)達到創(chuàng)記錄的0.48，早已越過0.4的警戒線，而且還高于世界絕大多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家。倘若把中國的城鄉(xiāng)差距、地域差距、群體差距等綜合因素統(tǒng)統(tǒng)考慮進來，中國的發(fā)展其實就是世界的縮影[3]。所以說，單是經(jīng)濟增長不足以解決問題。窮人的生活可能會有所改善，但相對于那些財富迅速膨脹的階層來說，這種改善目前為止相對太慢、收效甚微。在過去幾十年里，中國在經(jīng)濟增長上取得了全球矚目的成就，但這并不是包容性增長。事實上跟許多國家的情況一樣，中國的包容性問題已很典型[4]。換言之，中國是一個“不包容性增長”的典型。

包容性增長最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長。它涉及公平與效率的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素，也包括觀念和 “感情”。其關(guān)鍵詞是參與和共享，使廣大社會成員有充分的發(fā)言權(quán)來融入經(jīng)濟發(fā)展的主流之中，共享經(jīng)濟發(fā)展的成果[4]。包容性增長是發(fā)展過程和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的不可跨越的一部分，中國在向中上等收入水平國家邁進的過程中必須經(jīng)歷這一進程。這就意味著經(jīng)濟戰(zhàn)略的重心從發(fā)展向分享轉(zhuǎn)變，即轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，不再片面追求經(jīng)濟增長、單一強調(diào)GDP的數(shù)據(jù)，而是應(yīng)該實現(xiàn)社會經(jīng)濟更加和諧、均衡地全面發(fā)展。當一些社會成員覺得他們永遠也不可能指望得到那些富人所想得到的，社會排斥和不包容就產(chǎn)生了?！鞍菪栽鲩L”理念的核心要義正是要消除社會弱勢群體的貧困和所面臨的社會排斥，實現(xiàn)機會平等和公平參與，使弱勢群體等低收入階層均能參與經(jīng)濟增長、為之做出貢獻、并由此合理共同分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。[5]

如果日益擴大的收入差距不能得以有效遏制，將會導(dǎo)致人力資本低效利用，影響社會的安定，掣肘改革步伐的前進，抑制經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，甚至?xí)＜皣业姆€(wěn)定?？傊?，經(jīng)濟蛋糕已經(jīng)做大，但是如何分好這塊大蛋糕？毋庸置疑，必須要有制度化的基礎(chǔ)和保障，即通過法律安排的權(quán)利機制合理分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

二、包容性增長理念與經(jīng)濟法的契合

如果不涉及專業(yè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域，“理念”一詞指的是在一定世界觀之下的某種基本觀念、立場和追求。而所謂法的理念，是指對法的應(yīng)然規(guī)定性的、理性的、基本的認識和追求；從學(xué)術(shù)角度看，它是法及其適用的最高原理；從實踐角度看，它是社會成員及立法、執(zhí)法或司法者對待法的基本立場、態(tài)度、傾向和最高行為準則[6]。人類的發(fā)展與成就往往是在正確的理念指引下，盡量克服感性認識所取得，而災(zāi)難也往往是錯誤的理念引導(dǎo)的結(jié)果。[7]

包容性增長的理論特色與當今時代背景緊密相連，與經(jīng)濟法的學(xué)科特點和實踐經(jīng)驗相印證。首要體現(xiàn)為經(jīng)濟法的理念，與實質(zhì)正義的理念處于同一位階，同時該理念所蘊含的公平和效率價值目標指引著經(jīng)濟法對社會財富和利益從二次調(diào)整到再分配功能在實踐中的實施。

(一)與實質(zhì)正義理念的契合

實質(zhì)正義是相對形式正義而言，經(jīng)濟法的實質(zhì)正義觀，在于實現(xiàn)社會范圍內(nèi)的實質(zhì)性的、最大多數(shù)人的、社會性的正義和公平。因此，經(jīng)濟法的實質(zhì)正義要求根據(jù)特定時期的特定條件來確定經(jīng)濟法的任務(wù)，以實現(xiàn)最大多數(shù)人的幸福、利益和發(fā)展[8]140。經(jīng)濟法的實質(zhì)正義理念直接決定了經(jīng)濟法的社會本位性質(zhì)，此點也從根本上區(qū)別于民商法。

近現(xiàn)代法律形式正義的困境是經(jīng)濟法得以產(chǎn)生的前提或契機。包容性增長的基本內(nèi)涵契合了經(jīng)濟法實質(zhì)正義的精髓，其價值構(gòu)成承載了經(jīng)濟法特有的理論意義和制度目標?？梢哉J為，在經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟法將成為實現(xiàn)包容性增長的基本形式。

同時，就具體制度而言，包容性增長理念與經(jīng)濟法實質(zhì)正義觀的主要內(nèi)容具有異曲同工之妙：其一，對弱者權(quán)利的傾斜性配置，從而對社會弱勢群體的生存利益直接給予保護；其二，對平等主體之不平衡的經(jīng)濟利益關(guān)系予以矯正，為了平衡市場經(jīng)濟條件下強者與弱者之間形式公平而實質(zhì)不公平的經(jīng)濟利益關(guān)系；其三，通過宏觀調(diào)控政策直接調(diào)整具有全局性和公共性的社會關(guān)系，最大限度地維護社會公共利益。[9]

(二)與再分配功能的契合

任何法律都以人作為規(guī)范的對象，即規(guī)范人的行為和關(guān)系。經(jīng)濟法再分配的調(diào)整對象主要是社會弱勢群體。再分配功能的實現(xiàn)并不是一步到位的，這也是經(jīng)濟法的獨特之處，即“二次調(diào)整”。從二次調(diào)整到再分配的實施亦體現(xiàn)出包容性增長理念的方向性指引作用。

“二次調(diào)整”是指對經(jīng)濟法律關(guān)系的基礎(chǔ)性問題進行的調(diào)整，“一次調(diào)整”指民商事法律規(guī)范的基礎(chǔ)性調(diào)整，通過分配權(quán)利和確認義務(wù)來保障平等主體之間的利益分配，主要受市場調(diào)節(jié)。經(jīng)濟法和民商法都是用來調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的法律，但是經(jīng)濟法的調(diào)整方式不同于傳統(tǒng)民商法的調(diào)整方式，而是一種在民商法調(diào)整基礎(chǔ)上的二次調(diào)整。通過對社會經(jīng)濟關(guān)系的二次調(diào)整，經(jīng)濟法實現(xiàn)了對社會財富和利益的二次分配，即再分配。這次分配更加符合包容性增長理念的要求，在一定程度上表現(xiàn)為對分配關(guān)系的干預(yù)，是結(jié)果公平的體現(xiàn)。

經(jīng)濟法是一種利益和權(quán)利的“分配書”[10]，包容性增長同樣以此為目的。同民商法等法律比較，經(jīng)濟法的分配功能特點在于它應(yīng)當充分尊重民商法等法律對于利益和權(quán)利的分配，并以后者為基礎(chǔ)。也就是說，經(jīng)濟法只是在民商法等法律所作的權(quán)利分配的基礎(chǔ)上，對原有權(quán)利安排作出適度調(diào)整(應(yīng)當主要是一種“微調(diào)”)和再分配，而不應(yīng)當是一律否定和推倒重來。可以看出，壟斷企業(yè)和不正當競爭者獲得的利益顯然破壞了社會效率和社會公平正義，民商法對此是無法有效加以規(guī)制的[11]。所以經(jīng)濟法的功能其實是對利益和權(quán)利的一種再分配，經(jīng)濟法是利益、資源和權(quán)利的一種再分配法。[12]

慎重設(shè)計關(guān)于再分配的法律和政策也是包容性增長戰(zhàn)略的一部分。但是再分配的目的不是簡單的達到收入均等化，而是通過促進機會平等來改善收入分配，進而公平分配財富，縮小貧富差距，傾斜于低收入人群，使得大多數(shù)社會成員都能夠從增長中獲取利益。中國要實現(xiàn)包容性增長，重在改革收入分配機制。

三、包容性增長理念的合理性分析及其在我國經(jīng)濟法中的應(yīng)用

包容性增長理念最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長。這與其所蘊含的基本價值目標——公平與效率是相吻合的，公平與效率具有其內(nèi)在一致性，社會公平交織于經(jīng)濟效率，二者之間應(yīng)該是一個動態(tài)的過程。對此，合理性的分析應(yīng)加強實證方面的分析，注重于法律實施的效果，而不空談理論，脫離現(xiàn)實。其實，包容性增長提供了一種學(xué)科交叉性的思維方式：經(jīng)濟學(xué)作為顯學(xué)，重實證，而法學(xué)弱實證，二者結(jié)合正好彌補了這一缺陷。所以說，規(guī)范性的分析是必不可少的，但同時也需要定量的技術(shù)性分析來輔佐。否則，將會最終導(dǎo)致實踐中與法治精神的背離。筆者認為應(yīng)當從以下幾個方面來分析。

(一)包容性增長整體架構(gòu)的分析

應(yīng)當在總體上建立這樣一種分析框架：以包容性增長的理念貫徹始終，加以公平和效率的價值目標為指導(dǎo)，作為該理念的進一步具體體現(xiàn)，以再分配的功能為實施手段，最終目標是為了實現(xiàn)大多數(shù)社會成員之整體利益。如下圖中所示。

(二)包容性增長價值目標的動態(tài)分析

從包容性增長的理念到最終目標的達成并不是一氣呵成的，否則就架空了分析范式，在實踐中更會導(dǎo)致模糊化的處理，因此，二者之間需要“傳導(dǎo)體”的銜接，承上啟下，提供基礎(chǔ)性支撐。

法律理性遵循“規(guī)則優(yōu)先”原則，個人的各種優(yōu)先選擇必須符合特定時期的社會道德和倫理規(guī)范，即對其行為要作出是否“合法”的判斷。而經(jīng)濟理性遵循“規(guī)律優(yōu)先”的原則，即波斯納講的個人會對適合他的各種優(yōu)先選擇作出經(jīng)濟“合理性”的判斷[13]。需要說明的是，這里的個人并不僅僅局限于“個人”，“個人”是作為直接、最終的承載主體而言。

合法即符合法律的規(guī)定。筆者認為，此處的“合理”應(yīng)與包容性增長最基本含義的合理之“理”是同義的，即某種經(jīng)濟學(xué)，即需要對公平與效率進行經(jīng)濟分析，在此基礎(chǔ)上才能認定行為是否違法。規(guī)范收入分配的問題，不但是一個法律問題，更是一個經(jīng)濟問題，二者是緊密結(jié)合的，只是在問題的考量上側(cè)重有所不同。此處涉及到經(jīng)濟學(xué)上“機會成本”的概念，即為了得到某種資源所放棄的東西而產(chǎn)生的成本。對法律經(jīng)濟學(xué)而言，這一點表明，任何法律，只要它涉及資源使用——而事實恰恰如此——無不打上經(jīng)濟合理性的烙印，法律實施涉及對可供選擇的匱乏資源的合理使用是無疑的，同時需要對資源使用的各種可能進行明確或者不明確的比較和選擇[14]。尤其是制定經(jīng)濟法規(guī)或者依據(jù)經(jīng)濟法規(guī)進行執(zhí)法時，需要立法、執(zhí)法等相關(guān)人員具備分析數(shù)據(jù)資料的能力，才能有效的進行利弊分析、決策權(quán)衡。如果要對行為的后果進行考查，沒有經(jīng)濟分析是做不到的。

公平與效率一直是立法的兩大價值取向，各國立法無一不以追求公平和效率并協(xié)調(diào)二者關(guān)系為宗旨。回顧我國的收入分配制度改革，“效率優(yōu)先，兼顧公平”是所必須遵循的原則。所謂“效率”，用經(jīng)濟學(xué)的語言，指特定狀態(tài)下收益與成本的關(guān)系，而“公平”則指個人或群體之間資源分配的狀況。通常是把效率與公平兼顧作為分配法的基本原則?！靶蕛?yōu)先，兼顧公平”適用于以前形式上平等但財富匱乏的社會。當時是蛋糕小，追求單一的把蛋糕做大；現(xiàn)如今，蛋糕大了很多，但是有些人并沒有分到更多，而一部分人乘上效率的快車先富了起來，攫取了大蛋糕。我國依靠傲人的GDP總量在世界上揚眉吐氣，但是除以13億這個龐大的分母，人均GDP仍然很低，而且改革進入攻堅階段，各種復(fù)雜的深層次矛盾凸顯。這就是我國目前經(jīng)濟發(fā)展的真實寫照。一句話概括就是經(jīng)濟效率的提高并不意味著社會自然變得更和諧美好。

盡管在學(xué)界中曾經(jīng)普遍認為，公平與效率相互排斥、不可包容。但是實際上，二者在不同的時代被賦予的語境不同，即需要衡量的標準就有所不同，不能輕易下定論。而包容性增長理念有著重大創(chuàng)新之處，有以下啟示可以加以應(yīng)用：

1.從整體性而言，不但量化了GDP，而且提出GDP是應(yīng)該怎么分配。而衡量各地的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，就要看在其發(fā)展的某一時期之內(nèi)或者不同時期之間，在以人為本方面，對人的影響程度，測評貧困人口、工薪階層等群體的收益水準，以及對收益情況與GDP變化進行數(shù)據(jù)比照分析；同時，在不同的群體或地域都可以對比分析，確定一個清晰的、相對可以量化推動的指標，定期或者不定期的抽樣分析。

2.從該理念自身而言，重新闡釋了公平與效率之間相互依存和良性互動的內(nèi)在包容性。如果沒有制度公平，就不可能將各種發(fā)展力量加以包容整合，因而就不可能實現(xiàn)效率改進，只有包容性的制度公平才有可能激活各種發(fā)展?jié)摿?，并促進經(jīng)濟增長，公平是效率的動力源泉和發(fā)展引擎；如果沒有宏觀經(jīng)濟的長期有效增長，大多社會成員則只能處于共同貧窮的發(fā)展陷阱，而無法實現(xiàn)共同富裕的真正公平，只有持久性的效率提高才能為制度公平提供可檢驗性的雄辯證明[15]。包容性增長理念實質(zhì)上高度概括了公平與效率之間可以互相解釋的因果機制，從而充分肯定了兩者可以彼此證明的內(nèi)在協(xié)調(diào)一致性。

3.從法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的價值觀對比來看，公平和效率存在著較大的分歧。長期以來，人們側(cè)重于公平與效率對立或者相互難以兼容的角度來解釋問題，諸如為了公平而放棄效率，或者為了效率而放棄公平，或者效率為主、兼顧公平等等。但是，經(jīng)濟學(xué)學(xué)科的進入使得法學(xué)的價值衡量標準或者優(yōu)先排序產(chǎn)生了變化，這種變化，使得更為具體，可以通過量化推動。也就是說，法律追求的價值并不僅僅是為了公平，效率在法律價值體系中可以成為一個重要的指標或者參數(shù)來加以分析。

總而言之，不管是哪一種學(xué)科思想都不應(yīng)該單向思維，學(xué)科之間的交叉與公平和效率的交織有其相同之處，可以存在于不同的學(xué)科或者是價值觀之中進行比較分析。作為一個負責任的大國，既要講經(jīng)濟效率，也要講分配公平，公平與效率是應(yīng)當兼顧的，因為二者存在著相互貢獻的問題。一般而言，公平與效率分別處于兩極，二者是異向變化的，即效率的增加會導(dǎo)致公平的減少，反之亦然。但這并不是絕對的，在一定條件下或一定區(qū)間范圍內(nèi)，效率與公平的變化也可以是同向的，即公平程度的提高伴隨著效率的增加，在這個范圍內(nèi)就是國家進行再次分配的限度。這涉及到再分配的問題，因此，在再分配的環(huán)節(jié)中，國家應(yīng)從公平的價值觀出發(fā)，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，重視部分社會成員收入差距過分擴大的問題，提高低收入者的收入水平，調(diào)節(jié)過高收入[16]。這就需要國家通過公共預(yù)算調(diào)節(jié)、財政轉(zhuǎn)移支付、稅收調(diào)節(jié)、物價管制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等法律措施對低收入階層等社會弱勢群體進行保護。

(三)包容性增長的最終目標

“經(jīng)濟法不是一般的調(diào)整民商事法律關(guān)系，經(jīng)濟法以高于民商法的姿態(tài)來調(diào)整經(jīng)濟生活，追求實質(zhì)正義，當然要將社會及其經(jīng)濟效益作為自己價值觀的重要體現(xiàn)。”[8]156社會整體利益是整體經(jīng)濟關(guān)系對法律的客觀要求。經(jīng)濟法作為與社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的法律，從其產(chǎn)生之日起，就以社會本位作為自己的思想基礎(chǔ)，旗幟鮮明地追求社會整體經(jīng)濟利益。經(jīng)濟法的社會本位的特性，決定了包容性增長應(yīng)立足于整體經(jīng)濟利益，在任何情況下都以大多數(shù)人的意志和利益為本位。通過公平和效率的交織衡平，再分配功能的實現(xiàn)，最終目標還是維護社會公共利益，實現(xiàn)社會整體利益，進而有利于一國綜合國力的提高和社會和諧的達成。

薩維尼曾經(jīng)說過：“法律深深植根于民族的共同意識或者說民族精神之中?！卑菪栽鲩L的提出符合當前我國的現(xiàn)實語境，契合可持續(xù)發(fā)展的需要，應(yīng)當能夠作為一種根深蒂固的理念植根于社會主流價值觀之中，進而推動經(jīng)濟法學(xué)科的發(fā)展和經(jīng)濟法治的逐步深化。

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