陳 勇

(湖北民族學(xué)院 南方少數(shù)民族研究中心，湖北 恩施 445000)

從一般意義上看，廣義的體制泛指各類不同形式的組織管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作模式，而制度則是對體制的職能作用進(jìn)行明確的條文化，為體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供法定依據(jù)和保證，任何一種體制都需要通過一定的制度加以明確化和法定化。因此，我們提出創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為一種制度安排和設(shè)計(jì)。D·菲尼在分析制度變遷時認(rèn)為，“制度變遷是由對制度變化的需求和供給兩方面因素變化引起的，是制度供給和需求因素的復(fù)雜互動過程，特別是按照現(xiàn)有安排，無法獲得潛在的利益，或者獲得既定利益付出了更大的成本，行為者認(rèn)識到，改變現(xiàn)有安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的預(yù)期利益。”[1]基于這種認(rèn)識，本文便以實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府合作為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，提出創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制的基本構(gòu)想。

所謂武陵民族地區(qū)，即是指以武陵山脈為主線的湘西、鄂西、渝東南、黔東北三省一市毗鄰地區(qū)。在歷史上，這一地區(qū)曾作為一個行政區(qū)劃概念出現(xiàn)過，但時至今日，這一自然實(shí)體地區(qū)已隸屬湖北、湖南、貴州和重慶三省一市。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，武陵民族地區(qū)現(xiàn)有隸屬湖北、湖南、貴州和重慶三省一市6個地市州的50余個縣級行政單位，國土總面積為15萬多平方公里，總?cè)丝跒?000多萬人，土家、苗、漢、侗、白、瑤、布依等30多個民族，占武陵地區(qū)總?cè)丝诘?3%，是我國內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，是國家西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略交匯地帶，是典型的“老少邊山窮”地區(qū)，也是國家“八七”扶貧計(jì)劃中重點(diǎn)扶持的18個集中連片貧困地區(qū)和扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場之一。

立足武陵民族地區(qū)，探索行政管理體制創(chuàng)新，關(guān)鍵在于能夠根據(jù)新的形勢和要求，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府合作為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，重構(gòu)原有制度安排，重塑利益格局的制度變遷過程，從而以不斷創(chuàng)新的行政管理體制，保障并促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。提出創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制的基本構(gòu)想，必須要著重把握兩個方面的內(nèi)容：一是要深刻解讀區(qū)域政府合作，把握區(qū)域政府合作的特征及內(nèi)涵，以此來探索新視野中武陵民族地區(qū)行政管理體制創(chuàng)新；二是要明確創(chuàng)新行政管理體制是一項(xiàng)涉及行政管理的主體、機(jī)制、模式、規(guī)范等基本要素的系統(tǒng)工程。

在綜合相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，區(qū)域政府合作應(yīng)該是一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的合理配置和利用，對區(qū)域內(nèi)公共問題進(jìn)行有效解決，對區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以期提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，維護(hù)和保障區(qū)域的公共利益。從某種意義上說，這也是一種制度設(shè)計(jì)和安排。由此來看，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府合作為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制，就必須要突破傳統(tǒng)行政方式和行政區(qū)劃的剛性約束，堅(jiān)持以區(qū)域公共利益為價值導(dǎo)向，而非囿于行政區(qū)劃的剛性切割，自覺摒棄傳統(tǒng)行政的弊端，施行政府與政府之間的合作治理，主動把區(qū)域公共問題和公共事務(wù)納入管理范圍。

一、行政管理的主體

以實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府合作為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制，其中行政管理主體必然要呈現(xiàn)出多元性的特點(diǎn)。換言之，轄區(qū)內(nèi)各個地方政府并非是唯一的活動主體，而是要通過協(xié)作乃至整合逐步構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理主體。

其中在武陵民族地區(qū)，區(qū)域治理主體的第一層級是中央政府及其組成部門、相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如國家發(fā)改委、國家民委、國務(wù)院西開辦等)，這是網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理主體最高層級，主要負(fù)責(zé)制定該區(qū)域公共政策和發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，起到提供財(cái)政支持與制度支持等方面的作用。次一層級是武陵民族地區(qū)轄區(qū)內(nèi)各級地方政府及基層政府通過達(dá)成意向性協(xié)議或簽訂契約，組建的政府合作專門機(jī)構(gòu)和組織，這是武陵民族地區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)格局的關(guān)鍵構(gòu)成主體。“建立一個反映民族地區(qū)各個地方政府意愿、能夠獲得民族地區(qū)內(nèi)各個地方政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，則是民族地區(qū)政府合作能夠真正建立的關(guān)鍵?！盵2]在美國，這種典型的政府間組織就是跨州實(shí)體和地區(qū)委員會，在武陵民族地區(qū)建立這樣的政府合作專門機(jī)構(gòu)和組織，其主要職能就是要對區(qū)域資源進(jìn)行合理配置和利用，在該區(qū)域提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，維護(hù)和保障區(qū)域的公共利益，推進(jìn)武陵民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會等方面的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，從而形成區(qū)域的整體競爭合力。具體來講，其職能可以體現(xiàn)在以下方面：“一是組織協(xié)調(diào)實(shí)施區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題；二是統(tǒng)一制定符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況，協(xié)助各個地方政府制定本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接；三是在公共服務(wù)上，力爭獲得更大規(guī)模的追加效益，避免各個地方政府的重復(fù)建設(shè)，做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局，實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵3]第三層級是武陵民族地區(qū)地方政府個體單元，這是網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理主體的主要構(gòu)成，是武陵民族地區(qū)政府合作的主要參與部分，更是區(qū)域公共政策以及管理活動的具體執(zhí)行者。

所謂區(qū)域治理主體網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)鍵要義在于治理主體之間的全新合作，即非傳統(tǒng)治理模式下政府層級治理，而是在新的形勢下，治理主體之間實(shí)現(xiàn)交叉合作。在武陵民族地區(qū)，只有區(qū)域治理的最高層級與地方政府個體單元、政府合作專門機(jī)構(gòu)和組織三者之間實(shí)現(xiàn)交叉合作，才能突破傳統(tǒng)政府層級治理的桎梏，從而滿足日趨復(fù)雜的區(qū)域公共事務(wù)治理現(xiàn)狀。

二、行政管理的機(jī)制

機(jī)制是一定的體制職能作用有效發(fā)揮所不可缺少的有力手段。體制要想正常的發(fā)揮作用，必須要通過一定的內(nèi)在機(jī)制予以確保，否則體制就無法維系。因此，有效的行政管理機(jī)制是保證行政管理體制更富成效的重要條件。

創(chuàng)新的武陵民族地區(qū)行政管理體制，就必然需要與其相適應(yīng)的行政管理機(jī)制，保證其職能作用得到有效發(fā)揮。面對該區(qū)域紛繁蕪雜的區(qū)域性公共事務(wù)和公共問題，“沒有絕對的醫(yī)治百病的‘靈丹妙藥’，傳統(tǒng)的科層制在處理這類問題已經(jīng)顯得力不從心，所以針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共事務(wù)和公共問題，必須借助于科層制、市場機(jī)制、自組織制(第三部門、社會組織)等機(jī)制形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的行政管理新機(jī)制。這里提出的組織間網(wǎng)絡(luò)，是指區(qū)域內(nèi)各個政府之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣政府合作組織或機(jī)構(gòu)就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來提供有效的公共服務(wù)、解決公共問題和維護(hù)公共利益?！盵4]而這也正如有的學(xué)者研究那樣：“全球性最大的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)性，因此，這些治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的，而不是等級制的”[5]，“國家機(jī)構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡(luò)化而難分彼此?？缯P(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來越重要?！盵5]突破傳統(tǒng)，基于區(qū)域政府合作構(gòu)建武陵民族地區(qū)行政管理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，核心就在于“強(qiáng)調(diào)合作者之間是相互選擇的伙伴之間的雙邊關(guān)系，包含著相互信任和具有長期遠(yuǎn)景的合作以及得到遵守的共同行為規(guī)范，它建立在交易互惠的基礎(chǔ)上，主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系，確立集體行動的目標(biāo)等方式實(shí)施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合的實(shí)質(zhì)就是建立在市場原則、公共利益和相互認(rèn)同之上的相互合作，而在公共權(quán)力運(yùn)行的向度上，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制依賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威，彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系，這樣更能修補(bǔ)不同決策機(jī)制產(chǎn)生的偏差，保證政府合作的順利進(jìn)行”，[6]這種機(jī)制就為武陵民族地區(qū)構(gòu)建行政管理新體制提供了堅(jiān)強(qiáng)保證和基礎(chǔ)。

與網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理主體相一致，基于區(qū)域政府合作構(gòu)建武陵民族地區(qū)行政管理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，要求以主體之間的合作為引領(lǐng)，突破傳統(tǒng)行政管理科層機(jī)制的約束，借助于業(yè)已成熟的市場機(jī)制、悄然興起的自組織制，既實(shí)現(xiàn)機(jī)制之間的融合與貫通，又要突出機(jī)制之間的互動性。對于后者，強(qiáng)調(diào)通過機(jī)制的互動從而確定區(qū)域內(nèi)政府、市場和社會三方集體行動的目標(biāo)，在相互合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。

三、行政管理的模式

創(chuàng)新的武陵民族地區(qū)行政管理模式必然要從基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)行政走向基于跨行政區(qū)政府合作之上的共同治理。在武陵民族地區(qū)，自新中國成立以來特別是改革開放以來，區(qū)域內(nèi)部各種形式的合作此起彼伏，尤其是源自市場和民間在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的合作從來就沒有停止，但歸結(jié)到政府合作上，其形式及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場和民間。時至今日，隸屬三省一市的各地交往和交流更加頻繁，事關(guān)各地共同利益的事務(wù)與日俱增，尤其是不斷外溢的公共管理問題越來越多，而且這種上升到跨行政區(qū)層次的公共管理問題難以依靠自身解決，區(qū)域內(nèi)各個地方政府都因區(qū)域公共問題和公共事務(wù)成為休戚相關(guān)的利益關(guān)聯(lián)體，因此政府之間的合作便提上議事日程，共同治理的行政管理模式也就應(yīng)運(yùn)而生，這就是新體制下行政管理模式的最終表達(dá)。

現(xiàn)實(shí)地講，共同治理的行政管理模式必須要有其具體實(shí)現(xiàn)形式，這是被國內(nèi)外區(qū)域政府合作實(shí)踐典范反復(fù)證明了的，在國外比較有代表性的如英國的地方政府協(xié)會，澳大利亞政府委員會等，在國內(nèi)如長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長三角城市市長聯(lián)席會議，泛珠三角合作與發(fā)展論壇等，這些實(shí)現(xiàn)形式為區(qū)域政府合作提供了十分有意義的借鑒。根據(jù)這些實(shí)踐典范的成功經(jīng)驗(yàn)以及武陵民族地區(qū)實(shí)際，我們認(rèn)為武陵民族地區(qū)共同治理的行政管理模式至少有以下幾種具體實(shí)現(xiàn)形式：一是項(xiàng)目合作。為有效解決區(qū)域公共問題，滿足區(qū)域快速發(fā)展的需求，圍繞一批諸如水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件改善的跨地區(qū)項(xiàng)目，采取共同編制項(xiàng)目規(guī)劃、共同進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的形式來實(shí)現(xiàn)合作。二是流域治理。關(guān)于流域治理，國外有著十分成功的經(jīng)驗(yàn)，其中以美國的田納西河流域開發(fā)和治理最為典型，而武陵民族地區(qū)各地，多為江河的發(fā)源地和上游地區(qū)，具備實(shí)現(xiàn)流域開發(fā)和治理的特質(zhì)，完全可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和做法：“流域的戰(zhàn)略規(guī)劃都以多目標(biāo)和綜合協(xié)調(diào)開發(fā)政策為特點(diǎn)，以全面系統(tǒng)的科學(xué)論證為基礎(chǔ)，并建立由政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)共同參與的跨地區(qū)或跨國界的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對流域的綜合治理?！盵7]三是建立經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。國發(fā)【2009】3號文件明確提出：“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。”這一形式要根據(jù)武陵民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，突出區(qū)域整體性和規(guī)模性，確立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)和戰(zhàn)略安排，形成一個合理分工和協(xié)作的發(fā)展格局，該區(qū)域內(nèi)分工的成員為了共同的利益目標(biāo)聯(lián)合起來，形成一個統(tǒng)一的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化。四是設(shè)置并建設(shè)區(qū)域中心城市。在武陵民族地區(qū)，要根據(jù)歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，選取一些具有較強(qiáng)聚集、輻射功能的城市為培植建設(shè)主體，通過扶持、培育、建設(shè)，使其成為具備相當(dāng)綜合實(shí)力的區(qū)域性中心城市。通過區(qū)域中心城市的輻射作用，立足中心，以點(diǎn)帶面，按照統(tǒng)一規(guī)劃形成城市圈或城市群，在分工與協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。諸如此類，共同治理的具體實(shí)現(xiàn)形式根據(jù)實(shí)際情況和需要可能還會有更多，這里僅僅羅列出幾種典型實(shí)例。而且，在實(shí)踐中的具體實(shí)現(xiàn)形式往往也是根據(jù)實(shí)際的需要不斷發(fā)展的。

四、行政管理的規(guī)范

一般意義上看，規(guī)范是指為組織或群體所確立的行為標(biāo)準(zhǔn)，它們可以由組織正式規(guī)定，也可以是非正式形成。行政管理的規(guī)范往往是借助法律條文加以表達(dá)的法規(guī)規(guī)范，但在區(qū)域政府合作實(shí)踐中，提出行政管理規(guī)范的命題，卻被孕育了豐富的內(nèi)涵。在這里的行政管理的規(guī)范，既非僅僅是法規(guī)規(guī)范，而是包含法規(guī)規(guī)范在內(nèi)的一系列規(guī)則體系?；趨^(qū)域政府合作，創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制，最為需要的莫過于建構(gòu)一套適應(yīng)體制要求的規(guī)則體系。這樣的規(guī)則體系，必須要深深打上“合作”的烙印，要讓其成為推動區(qū)域政府合作的重要推手，也要讓其成為推動區(qū)域市場、社會層面合作的基石。

就實(shí)際情況來看，在我國的法律體系中，關(guān)于政府合作或者規(guī)范地方政府之間關(guān)系的法律法規(guī)相對還比較薄弱，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相應(yīng)法律法規(guī)對各級政府管理本行政區(qū)域的有關(guān)事務(wù)進(jìn)行了明確，但對區(qū)域政府合作卻沒有相應(yīng)法律法規(guī)條文予以明確，區(qū)域政府合作由此缺乏足夠的支持和保障。合作規(guī)范的明晰和確立，是國外區(qū)域政府合作的基本經(jīng)驗(yàn)之一。美國早在十八世紀(jì)就明確了州際協(xié)議的法律地位，進(jìn)入到二十世紀(jì)，州際協(xié)議已經(jīng)成為政府合作的有效途徑。在歐盟，其成員國都相應(yīng)的制定了促進(jìn)區(qū)域合作的法律體系，完備的法制是歐盟成員國之間或國家內(nèi)部地區(qū)之間合作發(fā)展的基礎(chǔ)。比如，德國的“地區(qū)經(jīng)濟(jì)的框架協(xié)議”就被譽(yù)為德國地區(qū)合作的圣經(jīng)。因此，基于區(qū)域政府合作創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制，就必須要借鑒國外區(qū)域政府合作的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持法治規(guī)范的原則，讓《民族區(qū)域自治法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相應(yīng)法律法規(guī)，為武陵民族地區(qū)政府之間的合作達(dá)成協(xié)議、制定規(guī)則提供保障，同時也要在更高層面，即由國家出臺相應(yīng)的支持區(qū)域政府合作的法律法規(guī)，或由中央政府及其組成部門、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定具有約束力的原則和方法，從不同層面不斷構(gòu)建支撐和保障政府合作的規(guī)范體系，讓其成為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障。

一方面我們要求從高層制定法規(guī)規(guī)范約束著手，另一方面我們也要從區(qū)域內(nèi)行政管理主體自行探索著手。在我國長三角地區(qū)和泛珠三角地區(qū)，區(qū)域內(nèi)地方政府先行先試，在建構(gòu)區(qū)域合作規(guī)則體系邁出了可喜的步伐，這也是我們在探索武陵民族地區(qū)行政管理體制創(chuàng)新中值得借鑒的。毋庸置疑，區(qū)域合作規(guī)則體系所蘊(yùn)含的內(nèi)容十分豐富，相比之下，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的日趨加快以及我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面率先由政府推動建立規(guī)則體系具備較好的基礎(chǔ)。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的發(fā)展需要破除壁壘和障礙，更需要得到共同規(guī)則的保障，這是建立區(qū)域共同市場的前提。由此，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)則建構(gòu)為帶動，進(jìn)而推動區(qū)域政府合作規(guī)則的建立，最終形成區(qū)域全面合作規(guī)則體系。

結(jié)合變化的形勢、時代的要求和武陵民族地區(qū)的實(shí)際，對行政管理活動的各個方面及其各項(xiàng)具體制度進(jìn)行改造和革新，進(jìn)而優(yōu)化武陵民族地區(qū)行政管理體系，強(qiáng)化區(qū)域政府的適應(yīng)性，增強(qiáng)區(qū)域政府活力，提高區(qū)域政府能力，充分發(fā)揮區(qū)域政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能動功能，從體制上保障并促進(jìn)武陵民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。這就構(gòu)成了武陵民族地區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的總體目標(biāo)。具體來講，體現(xiàn)在以下三個方面：

(一)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)

武陵民族地區(qū)歷史上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就比較滯后，尤其是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，武陵民族地區(qū)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余還很多，對經(jīng)濟(jì)社會效益的提高產(chǎn)生了一定程度上的影響。當(dāng)前，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為武陵民族地區(qū)的核心任務(wù)，同時也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新跨越的必由之路。為此，就需要把與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，轉(zhuǎn)變成為與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，讓其成為能夠引導(dǎo)、推動和保護(hù)區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的有效保障，而不是區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的約束，以此促進(jìn)武陵民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和全面繁榮。

(二)與現(xiàn)代管理相適應(yīng)

建立與現(xiàn)代管理相適應(yīng)的行政管理體制，從某種意義上說，就是要建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、充滿活力的行政管理體制。運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是充滿活力的前提，充滿活力是實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)后取得的結(jié)果。所謂運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、充滿活力的行政管理體制，主要是體現(xiàn)在武陵民族地區(qū)行政管理主體之間的一種協(xié)調(diào)，以及在此基礎(chǔ)上各級主體呈現(xiàn)出來的生機(jī)和活力，真正讓各級行政管理主體之間職能交叉重疊、權(quán)責(zé)含混不清以及內(nèi)耗嚴(yán)重等問題不會得以出現(xiàn)。一是武陵民族地區(qū)各級行政管理主體的職能和權(quán)限實(shí)現(xiàn)法定化和制度化，屬于中央政府及其協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能范圍的事務(wù)由中央政府統(tǒng)一管理，屬于武陵民族地區(qū)地方政府職能范圍的事務(wù)由地方政府自主管理。二是對武陵民族地區(qū)地方政府的職能定位予以明確，構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)要求的職能框架，切實(shí)解決地方政府職能缺位、越位和錯位問題，把地方政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。三是要進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府之間的合作與協(xié)商，在此基礎(chǔ)上共建平臺，解決區(qū)域性公共問題和處理區(qū)域性公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)區(qū)域共同利益，推進(jìn)武陵民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會等方面的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，形成武陵民族地區(qū)整體競爭合力，在融入國家整體發(fā)展的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮進(jìn)步。

(三)與社會主義法治相適應(yīng)

建立與社會主義法治相適應(yīng)的行政管理體制，表現(xiàn)為武陵民族地區(qū)政府同樣要按照“職權(quán)法定、依法行政、監(jiān)督有效、高效便民”的要求，加快法治政府的建設(shè)步伐。首先是要自覺革除那些阻礙《民族區(qū)域自治法》和有關(guān)行政法律法規(guī)得以有效實(shí)施的制度因素、人為因素和文化因素，要讓這些法律法規(guī)能夠得到有效貫徹執(zhí)行，要讓包括政府在內(nèi)的任何人和任何組織及其活動都在法律法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，真正讓這些法律法規(guī)成為武陵民族地區(qū)政府規(guī)范行政的保障，同時也成為加快武陵民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障。其次是要不斷健全行政責(zé)任體系，強(qiáng)化武陵民族地區(qū)政府法律責(zé)任機(jī)制以及行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償、違法要追究。尤其是地方政府更要自覺接受上級政府和廣大公眾的監(jiān)督，確保透明行政和公開行政，維護(hù)和保障區(qū)域社會公眾的權(quán)利。

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