陳　晨

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政與政策研究院， 北京　100081)

1 相關(guān)背景

1.1 縣與市轄區(qū)

1.1.1 縣

縣作為行政區(qū)劃名稱始于春秋時期。目前是我國中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級行政區(qū)劃中的第四級行政區(qū)劃單位。縣具有更多的農(nóng)村成分。從經(jīng)濟(jì)來看，縣的生產(chǎn)力水平要比同級別的縣級市和區(qū)要低得多，產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，居民以農(nóng)民為主，整體上處于小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)階段；從行政架構(gòu)來看，縣是我國直接面向農(nóng)村、與廣大農(nóng)民直接打交道的最高行政主體，可以歸類為“農(nóng)村政府”，其財(cái)政也是農(nóng)村財(cái)政；從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來觀察，縣是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、城市社會與農(nóng)村社會、工業(yè)文明與農(nóng)耕文明的一個連接點(diǎn)，中國的市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步拓展主要體現(xiàn)在縣域范圍之內(nèi)。

1.1.2 市轄區(qū)

市轄區(qū)是城市的組成部分，市轄區(qū)的城區(qū)為城市市區(qū)的組成部分，它是一種行政單位類別。直轄市和地級市的市轄區(qū)都屬于縣級行政區(qū)。市轄區(qū)與其他縣級行政區(qū)比較，顯著的特點(diǎn)就是為城市主體(即市區(qū))的一部分；人口密度大，流動人口集中；居民以城鎮(zhèn)人口為主或占有很大比例；文化、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)達(dá)。

1.2 撤縣設(shè)區(qū)

以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚形成的較大居民點(diǎn)(包括按國家行政建制設(shè)立的市、鎮(zhèn))被稱為城市。城市人口較稠密，一般包括住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)并且具備行政管轄功能。根據(jù)市轄區(qū)的定義，容易得出撤銷縣改立區(qū)的必要條件是縣的非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)并且非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門顯著增多。

一般有兩種動力促成縣改為區(qū)。第一，撤縣改區(qū)在一定程度上加速了我國的城市化進(jìn)程，發(fā)揮了中心城市的輻射和帶動作用，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的自然擴(kuò)張，不少經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市加快兼并周圍的縣[1]，并將其改為“市”管理的一個“區(qū)”。這個過程更主要地要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量而不是行政力量來進(jìn)行。因此，有關(guān)我國行政區(qū)劃調(diào)整的話題一度成為公共行政領(lǐng)域的一個熱點(diǎn)。第二，有些縣也可以因?yàn)樽陨淼慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高而改為“市”。這樣做，更符合城市化的一般規(guī)律和要求。

1.3 地方教育支出

教育是公共財(cái)政保障民生支出的主要目標(biāo)之一，加大對教育等公共事業(yè)的投入是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。完善的財(cái)政教育機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)教育資源的公平配置和國民素質(zhì)的整體提高。從宏觀角度看，雖然我國每年的財(cái)政教育支出不斷增加，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例卻一直很低。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例，到2000年達(dá)到4%。但是這個比例始終沒有達(dá)到。教育投入事關(guān)人才問題，人才是建設(shè)創(chuàng)新型國家的關(guān)鍵，如何實(shí)現(xiàn)教育建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中時刻要面對的一個戰(zhàn)略性課題。

政府教育支出可以衡量政府服務(wù)水平的高低。政府教育支出方面的問題反映了政府財(cái)政制度的缺陷。目前的教育支出有如下問題：首先，教育支出的分配結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重忽視初等教育，重視高等教育。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國初中高等人均教育經(jīng)費(fèi)與人均GDP的比例分別為0.05，0.15，1.93。其次，職業(yè)教育普遍不受重視。對職業(yè)教育的投資不足、支持力度不夠嚴(yán)重阻礙了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)模式的改變。第三，地區(qū)性支出不均衡。我國對中西部的財(cái)政教育支出投入較小，東部地區(qū)的教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部。第四，城鄉(xiāng)教育財(cái)政支出失衡。農(nóng)村教育長期落后，2006—2010年，我國農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生人數(shù)占全國中小學(xué)學(xué)生總?cè)藬?shù)的80%以上，雖然全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)將由原來的2 182億元增加到至少2 652億元，但是占GDP的比重仍然很低。而發(fā)達(dá)國家初中和小學(xué)的教育支出占GDP的比重集中在2%—2.5%。長久來看，這會進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)的收入分配差距，最終影響國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 影響教育支出的因素

2.1 供給方

2.1.1 政府財(cái)力

我國目前基礎(chǔ)教育投資以地方政府為主，中央和省級通過轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金形式進(jìn)行補(bǔ)助；高等教育實(shí)行中央和省兩級管理。但是，各級政府的責(zé)任沒有法定財(cái)力加以保障，教育支出主要依靠本地財(cái)源。地方政府的財(cái)力水平直接影響了教育支出的規(guī)模和效率。研究發(fā)現(xiàn)[2]，地方政府的財(cái)政自給度對教育支出比重具有顯著的正效應(yīng)。如果想刺激地方政府增加教育支出，可以改變目前的收入分享安排，直接增加地方自有財(cái)力。

2.1.2 轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付用于解決落后地區(qū)教學(xué)設(shè)施、師資、環(huán)境等問題。分稅制中的一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度可以彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政的教育收支缺口，專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度重點(diǎn)解決辦學(xué)、教學(xué)條件的改善等問題。轉(zhuǎn)移支付對于教育支出的影響要視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，因?yàn)樨毟F地區(qū)受益相對大，發(fā)達(dá)地區(qū)受益相對小。

2.1.3 政府供給意愿

這和中國地方政府向上負(fù)責(zé)和以經(jīng)濟(jì)績效為考核指標(biāo)的官員晉升體制有關(guān)。在中國，考察一個官員在地方做得好不好，最顯性的衡量目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長的快慢，所以政府的決策行為應(yīng)該服務(wù)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。官員在某一地方的任期同人大代表的任期一樣，都是五年一屆，很少有任期兩屆的特殊情況。而教育的回報(bào)速率較慢，即使教育在短期內(nèi)有一定的回報(bào)，教育的回報(bào)也是一種隱性回報(bào)，并不像經(jīng)濟(jì)增長那樣來得明顯，因此政府更樂于將財(cái)政支出在能較快地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)性生產(chǎn)投資方面。

2.1.4 監(jiān)督和評估機(jī)制

一個完善的教育支出的監(jiān)督和評估機(jī)制可以有效地防止教育經(jīng)費(fèi)被克扣、挪用等尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，并保證財(cái)政性教育撥款按時、準(zhǔn)確到位。財(cái)政教育支出的績效評估體系可以保障教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。嚴(yán)格的預(yù)算內(nèi)財(cái)政教育支出的監(jiān)管可以防止貪污、挪用教育經(jīng)費(fèi)等違法現(xiàn)象的發(fā)生。定期對學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行評估，使評估結(jié)果與得到的教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額掛鉤，可以促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)使用效率，合理充分利用教育資源，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展。

2.2 需求方

2.2.1 人口因素

一個地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)會影響該地區(qū)對教育的需求。相比老年人而言，年輕人增加個人收益的欲望要強(qiáng)烈些，而教育是提高個人收益的有效途徑之一，因此，年輕人比例高的地區(qū)，對教育的需求多。義務(wù)教育適齡人口的多少決定了一個地區(qū)承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額的大小。人口規(guī)模的增長使得公共部門提供的活動水平提高，以服務(wù)更多的人口。教育支出本身就是以人為服務(wù)對象的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，想要全面提高人力資源的素質(zhì)，教育支出規(guī)模的增大是必然的選擇。另外，考慮到教育這種作為公共產(chǎn)品的提供成本可能會隨著人口數(shù)、人口密度的變化而表現(xiàn)出一定的“擁擠性”或規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，我們在考慮哪些因素影響政府教育支出時，也要考慮人口數(shù)和人口密度[3]。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改良會促使社會對人力資源的需求越來越迫切，越來越重視人才的培養(yǎng)和教育的投入，因而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在一定程度上對公共財(cái)政教育支出產(chǎn)生影響[4]。

2.2.3 文化因素

文化因素包括一個地區(qū)的歷史文化底蘊(yùn)、人文素養(yǎng)以及公民受教育的意識。歷史文化底蘊(yùn)深厚的地區(qū)往往對教育需求大，但是這也受牽制于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。人文素養(yǎng)也影響人們對知識的渴求，往往表現(xiàn)在對書籍的需求和對基礎(chǔ)教育質(zhì)量的高要求。此外，如果公民有強(qiáng)烈的受教育意識，也會影響政府教育支出的決策。在江蘇、廣東等地，公民普遍重視教育而且這些地區(qū)教育水平發(fā)達(dá)，政府不得不增加教育投入來滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求。

2.3 其他

2.3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響政府的財(cái)政支出水平。通常富裕地區(qū)的教育支出相對大，表現(xiàn)在教師的工資水平、學(xué)校的硬件設(shè)備等。欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育支出薄弱，而且往往被其他短期收益高的支出項(xiàng)目擠占。其次，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了該地對知識的依賴程度。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)更加重視科學(xué)技術(shù)的提高，對教育投資也會相對多，擁有知識外溢帶來的優(yōu)勢。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低對知識的依賴程度較低，對教育的需求較小，教育支出水平不高。

3 撤縣設(shè)區(qū)對各因素的影響

2001年江蘇省淮安市進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，實(shí)行“三淮一體”戰(zhàn)略，將原地級市淮陰市與其所轄淮陰縣、縣級市淮安市合并，成立新淮安市，原淮陰縣變?yōu)榛搓巺^(qū)、原縣級市淮安市變?yōu)槌輩^(qū)。因此，現(xiàn)在的淮陰區(qū)和楚州區(qū)都是由撤縣設(shè)區(qū)而來，那么撤縣設(shè)區(qū)對淮陰區(qū)和楚州區(qū)的教育支出是否有影響、原因是什么，對于這一問題，本文將通過分析影響教育支出的各個因素，尋找這些因素與撤縣設(shè)區(qū)的關(guān)系，并與未進(jìn)行行政區(qū)劃變更的縣比較，進(jìn)而得出結(jié)論?；搓巺^(qū)、楚州區(qū)、漣水縣(這幾個縣區(qū)在經(jīng)濟(jì)水平、社會文化方面相似，地理位置上接近)的教育支出、地方財(cái)政收入、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行論證。由于數(shù)據(jù)有限，這里只采用1999年到2009年間的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源于歷年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》和地方統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

3.1 地方財(cái)政收入

2001年以后三縣區(qū)地方財(cái)政收入都有所增長，淮陰區(qū)增幅最顯著，其次是楚州區(qū)，最后是漣水縣。而且從2002年到2006年，兩區(qū)財(cái)政收入均高于漣水縣財(cái)政收入。由此可見撤縣設(shè)區(qū)后，短期內(nèi)地方財(cái)政收入有所增加。

由于2001年淮安市在撤縣設(shè)區(qū)的背景下實(shí)施“三淮一體”戰(zhàn)略，積極發(fā)展新成立市轄區(qū)的商業(yè)服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)等10多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，加快了淮安的對外開放進(jìn)程，對地方稅收收入起到了積極的作用。其中，楚州區(qū)明清古建筑群的開發(fā)大大促進(jìn)了區(qū)內(nèi)商業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。明清古建筑群不僅吸引了大量的游客前來參觀游玩，而且還引入了一些商業(yè)成分促進(jìn)歷史文化名城商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重現(xiàn)老淮安歷史上的繁榮景象。這些商品交易的增加對地方稅收有積極的促進(jìn)作用。

此外，“三淮一體”戰(zhàn)略遵從“雙元財(cái)政”的原則，即國家財(cái)政由公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政兩部分組成。三淮區(qū)域有效地運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政機(jī)制進(jìn)行聯(lián)合投資和一體三治。各個轄區(qū)實(shí)現(xiàn)不同管轄機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作，并在保持自己公共財(cái)政的基礎(chǔ)上共同擔(dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)一體化區(qū)域發(fā)展的任務(wù)。在三方協(xié)作下，公共財(cái)政收支明顯提高，對地方財(cái)政收入有積極的影響。撤縣設(shè)區(qū)后，新的產(chǎn)業(yè)得到開發(fā)和扶持，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐漸由第一產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。越來越成熟的商業(yè)服務(wù)業(yè)為地方政府帶來新的稅源、為政府增加教育支出提供了保障。

通過調(diào)查分析，我們發(fā)現(xiàn)淮安2001年前后較大政策的出臺只有撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整，并無其他直接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)政收入的新政策。而且淮安在2001年前后地方財(cái)政收入一直較為緩慢地增長，但是地域之間有差別。這說明地方財(cái)政收入的增長沒有受到比較重要的外界因素的干擾。在2006年以后，三縣區(qū)都不同程度上地出現(xiàn)了地方財(cái)政收入快速增長，而且地方財(cái)政收入水平的差距也變得更加明顯。筆者認(rèn)為，2006年的變化與撤縣設(shè)區(qū)有很大的關(guān)系。首先，2006年以前撤縣設(shè)區(qū)對兩區(qū)(淮陰區(qū)、楚州區(qū))有影響，但是不明顯。原因可能是為了扶持新興服務(wù)行業(yè)的發(fā)展政府推行一系列的收入優(yōu)惠政策，使得財(cái)政收入有增長但是不顯著。其次，2006年以后新興服務(wù)行業(yè)的發(fā)展逐步進(jìn)入正軌，業(yè)務(wù)領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，這時才對財(cái)政收入產(chǎn)生明顯的影響。而且從2006年以后淮陰區(qū)的地方財(cái)政收入水平與漣水縣的差異逐年增加，顯示出撤縣設(shè)區(qū)的優(yōu)勢。

同時，知識外溢等因素的存在使得新興行業(yè)的發(fā)展不僅惠及市轄區(qū)，而且也使周邊的縣從中受益，促進(jìn)了周邊的縣的城市化進(jìn)程，為這些縣域中的農(nóng)業(yè)人口提供了新的就業(yè)機(jī)會，對這些縣的地方財(cái)政收入產(chǎn)生積極的影響。這也解釋了為什么漣水縣的地方財(cái)政收入增長與淮陰區(qū)和楚州區(qū)的增長相對一致，但是規(guī)模上較小且有一定的滯后性。

3.2 人口

三縣區(qū)近10年以來總?cè)丝跀?shù)都有變化，其中淮陰區(qū)和漣水縣的人口都有小幅增長，而楚州區(qū)的人口略有下降?；搓巺^(qū)的總?cè)丝谥鹉暝黾樱瑥?999年的83.08萬人增至2009年的90.00萬人；漣水縣的總?cè)丝诨鶖?shù)相對大，從1999年的100.61萬人增至2009年的108.55萬人；可見淮陰區(qū)和漣水縣的總?cè)丝谠龇喈?dāng)。楚州區(qū)的人口從1999年的121.56萬人增至2001年的122.76萬人，隨后各年一直圍繞122萬人上下波動，到2004年以后開始緩慢下降，從2004年的121.57萬人到2009年的116.23萬人。楚州區(qū)人口數(shù)的下降的原因可能是大量的農(nóng)業(yè)人口外出務(wù)工，其中有一部分人口因?yàn)榫蜆I(yè)前景好留在外地，移居他鄉(xiāng)。也存在一些技術(shù)人員前往其他地區(qū)工作(比如去淮安其他市轄區(qū)工作，戶口隨之遷動)，導(dǎo)致楚州區(qū)人口總數(shù)下降。三縣區(qū)的非農(nóng)人口也都有所增加，增幅相當(dāng)。淮陰區(qū)從1999年的10.47萬人增至2009年的25.08萬人；漣水縣從1999年的10.91萬人增至2009年的24.79萬人；楚州區(qū)從1999年的16.50萬人增至2009年的30.11萬人，且都是逐年增加。

撤縣設(shè)區(qū)以后，兩區(qū)的城市化進(jìn)程加快，人們的生產(chǎn)生活方式也開始逐漸改變。在“三淮一體”政策的影響下，一部分農(nóng)民開始借助便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件從事非農(nóng)業(yè)活動。如“發(fā)展淮安樞紐經(jīng)濟(jì)”加快了淮安高效合理的交通綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的建成，用交通優(yōu)勢吸引物流、資金流、信息流的匯聚；淮陰區(qū)在此期間大力發(fā)展域內(nèi)的王營鎮(zhèn)，加快了域內(nèi)較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的城市化進(jìn)程，讓更多的居民享受到更好基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；楚州區(qū)在此期間開發(fā)了鎮(zhèn)淮樓附近的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，積極營造繁榮的商業(yè)環(huán)境和舒適的居住環(huán)境，這些吸引了不少相對富裕的農(nóng)業(yè)人口前來投資經(jīng)商、購買住宅，并在新開發(fā)的區(qū)域居住。同時，不少新的工作崗位創(chuàng)造了出來，為農(nóng)民帶來新的就業(yè)機(jī)會。不少原來外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)人口開始轉(zhuǎn)變觀念，選擇在區(qū)內(nèi)就業(yè)，為非農(nóng)工業(yè)人口的增加創(chuàng)造了條件。

越來越多的非農(nóng)業(yè)人口增加了城市諸多方面的需求，如就業(yè)、教育、社會保障，等等。這對教育的需求無疑會增大，公民受教育的意識也逐漸提高，這些都促使政府加大對教育的投入來滿足人們的需求，以便使社會更穩(wěn)定、更繁榮。

但是，受戶籍制度的牽制，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口需要一定的時間，所以在一定程度上造成了非農(nóng)人口比重增加的滯后性。而且，也不是所有的農(nóng)業(yè)人口都可以通過在域內(nèi)務(wù)工的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，這在一定程度上與工作的性質(zhì)、職位的高低、個人能力等因素相關(guān)。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

表1　1999年到2009年淮陰區(qū)和漣水縣的國內(nèi)生產(chǎn)總值對比

數(shù)據(jù)來源：江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒

通過對比1999年到2009年淮陰區(qū)和漣水縣的國內(nèi)生產(chǎn)總值(見表1)，我們發(fā)現(xiàn)淮陰區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅明顯大于漣水縣，分別是從1999年的33.81億元到2009年的161.45億元和從1999年的33.63億元到2009年的133.97億元。楚州區(qū)的漲幅也大于漣水縣的漲幅，從1999年的49.61萬元增至2009年的167.92萬元。這些數(shù)據(jù)有很強(qiáng)的可比性。2001年以前，三縣區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值水平相當(dāng)，其中淮陰區(qū)和漣水縣的水平幾乎相等，而到了2009年兩區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值水平已經(jīng)明顯地超過漣水縣，差異顯著?？v觀2001年以前三縣區(qū)的發(fā)展水平，我們可以預(yù)測他們未來的發(fā)展情況，如果沒有實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的話，淮陰區(qū)和楚州區(qū)的發(fā)展情況應(yīng)該和漣水縣的模式差不多，因?yàn)檫@三個縣區(qū)在行政區(qū)劃調(diào)整之前在經(jīng)濟(jì)、人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面有一定的相似性。然而，行政區(qū)劃調(diào)整給淮陰區(qū)和楚州區(qū)的發(fā)展帶來新的契機(jī)，所以這兩個區(qū)在2001年之后發(fā)展相對較快。當(dāng)然，政策也惠及周邊的縣(如漣水縣)，漣水縣在2001年以后也發(fā)展較快，但是不如上述兩區(qū)。同時這也和國家以及省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境相關(guān)，進(jìn)入新世紀(jì)以來江蘇積極推進(jìn)縮小地域差異的政策，開始扶持較為落后的蘇北。淮安在政策的照顧下發(fā)展加快。但是淮陰區(qū)、楚州區(qū)與漣水縣之間的差異應(yīng)該是內(nèi)因造成的，而造成兩區(qū)和縣的實(shí)質(zhì)差別的則是2001年行政區(qū)劃調(diào)整。

此外，三縣區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在2001年撤縣設(shè)區(qū)前后也有所調(diào)整，漣水縣的第一產(chǎn)業(yè)比重始終高于其他兩區(qū)，并且下降的幅度也較小，但是三縣區(qū)的整體趨勢是一致的，都是第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降(這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境有關(guān))。2001年撤縣設(shè)區(qū)后，淮安借助“三淮一體”政策實(shí)施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮蘇北后發(fā)優(yōu)勢。一方面，以原先的市區(qū)為中心發(fā)展工業(yè)基地和商貿(mào)中心，積極調(diào)整市轄區(qū)工業(yè)用地發(fā)展方向，但不調(diào)整工業(yè)發(fā)展類別，繼續(xù)發(fā)展鹽化工工業(yè)，促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，加大對新成立的兩區(qū)的支持，如利用楚州區(qū)“歷史文化名城”、“周恩來故鄉(xiāng)”等優(yōu)勢發(fā)展楚州區(qū)的旅游業(yè)、民俗飲食業(yè)等服務(wù)行業(yè)加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在淮陰區(qū)開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新亮點(diǎn)，如打造和建設(shè)小營廣場，發(fā)展區(qū)內(nèi)的商業(yè)和三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，同時在承德路東搞工業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)城區(qū)東擴(kuò)的力度，發(fā)展工業(yè)，等等。這些措施加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的活力，推動整個城市產(chǎn)業(yè)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整為原來經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的縣帶來了更優(yōu)化的發(fā)展模式。由縣轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)后，淮陰區(qū)和楚州區(qū)的發(fā)展得到了市級政府的積極扶持和帶動，兼并后普遍被賦予一些“特權(quán)”(如對楚州區(qū)復(fù)原明清古建筑群的政策支持、發(fā)展民俗飲食業(yè)的政策優(yōu)惠等)，這些新區(qū)可以更好地優(yōu)化屬地利益，逐漸達(dá)到了一種市與區(qū)和諧共贏的狀態(tài)。

3.4 監(jiān)督機(jī)制

撤縣設(shè)區(qū)以后區(qū)政府相對縣政府受到更多的約束，在權(quán)力的使用上要將主觀隨意性降到最低。區(qū)政府的決策會受到來自多方面的監(jiān)督，如市民的監(jiān)督、上一級政府的審查等。在這一環(huán)境下，政府財(cái)政支出會更加透明，資金的流入和流出也會更加清晰。因此，行政區(qū)劃調(diào)整使得教育支出的監(jiān)督和評估機(jī)制得到完善，在一定程度上防止了教育經(jīng)費(fèi)被克扣、挪用等尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時這一監(jiān)督機(jī)制提高了教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，防止貪污、挪用教育經(jīng)費(fèi)等違法現(xiàn)象的發(fā)生。教育支出的透明、公開、公正增加了教育支出的規(guī)模，將資金用到最需要的地方。

3.5 政府供給意愿

政府也更希望在教育方面投入，因?yàn)樵絹碓蕉嗟钠髽I(yè)和高校之間的合作證明教育投資可以將高校的科研力量和創(chuàng)新精神帶到生產(chǎn)中去，提高生產(chǎn)效率，所以有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方政府在教育支出和其他短期高效益的支出的權(quán)衡中會把目光看得更長遠(yuǎn)。所以，在撤縣設(shè)區(qū)以后，地方政府更加愿意在教育上投入更多的資金以獲得更加長遠(yuǎn)的利益，而不是局限于一些短期投資和回報(bào)。

3.6 教育支出

表2　三縣區(qū)的教育支出水平對比

數(shù)據(jù)來源：江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒

表3　三縣區(qū)的人均教育支出水平對比

數(shù)據(jù)來源：江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒

從表2和表3中，我們不難發(fā)現(xiàn)三縣區(qū)的教育支出水平、人均教育支出在2001年撤縣設(shè)區(qū)前后都有所增加，并且短期看來增幅相當(dāng)。然而，從中長期來看，漣水縣的教育支出增幅(從1999年的0.91億元增至2009年的5.67億元)遠(yuǎn)小于楚州區(qū)增幅(從1999年的0.90億元增至2009年的8.73億元)。而淮陰區(qū)的增幅更大，從1999年的0.52億元增至2009年的9.83億元。同時，漣水縣的人均教育支出增幅(從1999年的90.5元增至2009年的522.3元)遠(yuǎn)小于楚州區(qū)增幅(從1999年的74.2元增至2009年的751.1元)和淮陰區(qū)的增幅(從1999年的62.8元增至2009年的1 042元)。由此可見，撤縣設(shè)區(qū)前后教育支出和人均教育支出都有明顯的變化。

4 結(jié)論

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對于淮陰區(qū)和楚州區(qū)的地方財(cái)政收入、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府供給意愿和監(jiān)督機(jī)制都產(chǎn)生了積極的影響。這些因素的變化都是導(dǎo)致教育支出增加的直接原因，所以撤縣設(shè)區(qū)間接地促使地方教育支出增加。相比較而言，漣水縣沒有進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)的調(diào)整，雖然地方教育支出水平也有增加，但是不如淮陰區(qū)和楚州區(qū)顯著。

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