王學(xué)武

（1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，合肥 230022；2.安徽省語言文字工作委員會辦公室，合肥 230061）

政府與非政府組織的博弈分析

王學(xué)武1，2

（1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，合肥 230022；2.安徽省語言文字工作委員會辦公室，合肥 230061）

政府與非政府組織之間的關(guān)系是行政倫理關(guān)系中最基本最重要的關(guān)系之一，建立良好的政府與非政府組織之間關(guān)系是保證行政管理工作順利進行的必備條件。以沖突分析見長的博弈論為分析和解決政府與非政府組織之間關(guān)系提供了一個新視角。文章運用博弈論對政府與非政府組織之間的沖突與選擇過程做了詳細分析，以期為創(chuàng)建和諧的政府與非政府組織之間關(guān)系提供相關(guān)的啟示。

政府；非政府組織；博弈；分析

上世紀中葉，非政府組織特殊的性質(zhì)和功能適應(yīng)了社會發(fā)展的需要，發(fā)展迅速。非政府組織的生命力不斷壯大并不意味著政府地位的下降，但其強勁的發(fā)展無疑對政府的地位構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。中國的政治管理有其現(xiàn)實的特殊性，與非政府組織間的行政倫理關(guān)系還有待進一步完善。因此，引入新的理論，探討政府與非政府組織之間的關(guān)系，對于完善行政管理、構(gòu)建和諧社會，具有很重要的現(xiàn)實意義。

以沖突分析為核心的博弈論誕生于上世紀50年代初。這種進攻性與防御性策略的相互作用，在經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)當中得到了廣泛的運用，取得了巨大的成效。遺憾的是，這種學(xué)科交叉的分析少見于行政管理中。本文擬以政府與非政府組織關(guān)系的三個視角，即非政府組織成立階段、非政府組織發(fā)展階段和非政府組織與政府最終關(guān)系階段為例，以博弈論為工具，對政府與非政府組織之爭進行分析，探討政府與非政府組織之爭過程中的博弈規(guī)律。應(yīng)該特別強調(diào)的是，文中運用博弈論的分析方法主要是從理性思維的角度重新審視政府與非政府組織關(guān)系的產(chǎn)生與發(fā)展，獲得若干新的啟示，而不是分析政府與非政府組織之間實現(xiàn)利益最大化的途徑。

一、博弈論分析政府與非政府組織關(guān)系的理論預(yù)設(shè)

博弈是人類社會的普遍現(xiàn)象，根據(jù)博弈論原理，任何一場博弈都包含參與者、規(guī)則、結(jié)果和收益這四項基本要素，這是進行博弈分析的基本材料［1－2］。

第一，參與者，即參與博弈的決策主體。需要注意的是，并非所有決策者都是參與者，只有在博弈中存在利害關(guān)系的決策者才被認為是博弈的參與者，具體到本文就是政府與非政府組織，其他相關(guān)的因素，因利害關(guān)系復(fù)雜，本文暫不論及。

第二，規(guī)則，即對博弈做出具體規(guī)定的集合，包括參與者的行動順序、信息存量、行動選擇、可能收益等方面的規(guī)定。盡管國家強調(diào)政府與非政府組織的公有性和無私利性，但非政府組織只是對社會中的某些特殊群體或個別群體負責，屢見不鮮的政府與非政府組織之爭表明，政府與非政府組織在一定程度上還是具有逐利的特性，因此，絕大多數(shù)場合，博弈規(guī)則應(yīng)該也適用于政府與非政府組織之爭的分析。

第三，結(jié)果，即博弈參與者的每一個可能行動組合所產(chǎn)生的結(jié)果會因博弈規(guī)則的不同而不同。在此我們以政府與非政府組織收益最大化為判據(jù)，所謂政府與非政府組織之爭，實際上還是對某種利益權(quán)利主張的爭奪。

第四，收益，即在每一個可能的結(jié)果上，參與者的得失。一般來說，博弈結(jié)果決定博弈收益，收益是結(jié)果的函數(shù)，也是判斷政府與非政府組織爭議緣由的重要參數(shù)。

二、政府與非政府組織之爭的博弈分析

按照非政府組織發(fā)展的過程，可以將政府與非政府組織為獲得利益最大化而進行的博弈大致分為三個階段。通過分析這三個階段特有的特征，可清晰了解政府與非政府組織之間博弈的利弊得失。

第一階段——非政府組織成立階段博弈。非政府組織成立的時候有兩種選擇，一是信任政府，二是懷疑政府。政府面對新誕生的非政府組織時候，也有兩種選擇，一是信任，二是防備。那么，由此導(dǎo)致的博弈可以分為合作博弈和非合作博弈，它們之間的主要區(qū)別在于，政府與非政府組織雙方行為相互作用時，二者是否能形成相互信任，如果能，就是合作博弈，反之則是非合作博弈［3］。我們假設(shè)規(guī)則（1）合作博弈，雙方都認識到了政府與非政府關(guān)系中必須無條件信任對方；（2）非合作博弈，雙方都知道防備和懷疑會損害對方的利益。根據(jù)上述假定，信任對方的一方將獲得1，懷疑和防備的獲得0；如果政府與非政府組織雙方同時信任對方，各得0.5。于是，得到如圖1所示的利益分布矩陣。

圖1 非政府組織與政府合作利益分布矩陣

圖2 非政府組織與政府不合作利益分布矩陣

這個矩陣存在一個雙方利益最大化的最優(yōu)策略（相互信任），即兩人各得0.5，總體收益為1，這是一個雙贏的結(jié)果。但實際上，大部分政府與非政府組織往往都沒有采用無條件信任對方的合作博弈。也就是說，我們假設(shè)的兩個規(guī)則中（1）不成立。這也符合經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)前提：人是自私和理性的——人們首先關(guān)心的是自己的利益，沒有仁慈或憐憫，只有一己之利。因此，在非政府組織成立時，政府與非政府組織雙方反而認為無條件信任對方會使自己的利益受損。這一點在從事公益或類似其他活動的國際非政府組織方面表現(xiàn)得尤為明顯。他們要求中國政府在社會底層讓渡一定的政治空間，引入國際非政府組織的運作模式，其實是對政府不信任的表現(xiàn)；政府面對非政府組織成立時確定較為嚴格的準入條件，采取較為嚴格的行政管理措施，堅持持續(xù)性審檢與清理整頓，突出對社團的規(guī)制，也是對非政府組織的防備［4］。因此，我們得到圖2所示的利益分布矩陣（負值表示利益受損），在這個矩陣中，（防備、懷疑）反而成了最優(yōu)策略。

從上述的博弈分析可以看出，政府和非政府組織的不信任是不可避免的現(xiàn)象，信任關(guān)系的惡化是政府和非政府組織之間不和諧的源頭，也是對建設(shè)誠信社會的考驗。降低政府和非政府組織間的不信任應(yīng)該從兩個方面著手：一方面，從國家層面來看，政府應(yīng)該大力弘揚政府和非政府組織的相互信任，從精神層面確立非政府組織正確對待與政府“分責”和“分利”。另一方面，從微觀層面來看，政府應(yīng)該創(chuàng)造信任的環(huán)境，將“以人為本”的理念貫徹到非政府的建設(shè)中，多從非政府組織的發(fā)展角度考慮，從制度上疏導(dǎo)和降低非政府組織對政府的不信任，而不是一味地提高非政府組織成立時的門檻。

圖3 政府作為或不作為、非政府組織合作或不合作利益分布矩陣

第二階段——非政府組織發(fā)展過程博弈。在非政府組織發(fā)展過程中，政府和非政府組織關(guān)系從政府的角度看，分作為和不作為兩種；從非政府組織的角度來看，可分為對政府規(guī)制合作的和不合作兩種。那么，就會出現(xiàn)以下四種結(jié)果：政府作為，非政府組織合作；政府作為，非政府組織不合作；政府不作為，非政府組織合作；政府不作為，非政府組織不合作。

在這種情境下，我們假設(shè)的規(guī)則（1）政府和非政府組織雙方都認為政府作為和非政府組織合作是實現(xiàn)對公共利益最大化最有效方式；（2）政府和非政府組織雙方任何一方的不作為或不合作，都會對公共利益和政府和非政府組織的聲譽產(chǎn)生危害。根據(jù)上述假定，合作、作為的一方將獲得1，不合作、不作為的獲得－1；如果政府和非政府組織雙方同時信任對方，各得1。于是，得到如圖3所示的政府與非政府組織利益分布矩陣。

上述四種結(jié)果中，第一種結(jié)果是政府作為，非政府組織配合政府，當然是最好的情況，是雙方利益最大化的最優(yōu)策略（總體收益為2），但是政府作為要得到非政府組織的認可，必須以自身較高的制度建設(shè)水平和對社會發(fā)展的把握為基礎(chǔ)，否則在制度權(quán)利不對稱的矛盾中，即使政府作為，也可能會造成非政府組織的誤解，進而轉(zhuǎn)變成第二種結(jié)果，即政府盡責，非政府組織因為懷疑政府的誠意和執(zhí)政能力而不合作，影響雙方的利益（總體收益為0）。第三種結(jié)果是政府不盡責，非政府組織合作，這種情況雖然總體收益和第二種結(jié)果一樣，但是對政府與非政府組織關(guān)系緊張的作用可能更大，影響更壞，但究其原因并不是由政府單方面造成的。比如政府與非政府組織糾紛中政府高門檻、高規(guī)制行為的消極影響、政府自身利益和非政府組織發(fā)展空間的影響。

第四種結(jié)果是兩者都不合作，造成的雙方的利益損失最大（總體收益為－2）。但在具體的政府與非政府組織實踐中，政府不讓非政府組織繼續(xù)活動，甚至取締，政府與非政府組織關(guān)系終止，在短期的社會發(fā)展上造成的矛盾反而不是很大。

從上述的博弈分析中可以看出，非政府組織發(fā)展過程中的政府與非政府組織關(guān)系主要集中在第二種和第三種結(jié)果。第二種結(jié)果中的政府與非政府組織之間的矛盾比較好化解。在制度規(guī)范約束的前提下，政府通過努力提高自身執(zhí)政水平，對非政府組織理解和認真主動釋疑，處理非政府組織的不合作肯定沒有多大問題，至少應(yīng)該不會引起重大的沖突。關(guān)鍵在于第三種結(jié)果。目前造成政府不作為的客觀因素很多，最典型的就是政府自身利益的保護和政治偏好。在博弈情況下，政府作為的前提是首先要保護自己，處處小心，謹防非政府組織影響其社會地位，遇有危險的操作必先要論責任，提高要求來限制非政府組織發(fā)展，這就導(dǎo)致非政府組織發(fā)展空間被過度限制，增加了非政府組織的壓力，也因此會引起非政府組織的不合作。

造成政府不作為的其他因素還很多，比如價值目標型沖突，即政府認為非政府組織在社會合法性、政治合法性、行政合法性與法律合法性上，只要有一種合法性不具備，那么，它與政府的價值目標就是“破壞性沖突”。還有權(quán)力資源型沖突、認知差異型沖突等，都會造成政府對非政府發(fā)展的目的、作用、及后果產(chǎn)生認識上偏差［5］。

第三階段——非政府組織與政府最終關(guān)系博弈。政府與非政府組織的最終關(guān)系無非有兩種：生存發(fā)展和非政府組織被取締或消亡。政府與非政府組織矛盾的根源主要集中在非政府組織被取締或消亡方面。無論是從非政府組織的角度還是從政府的角度看，非政府組織被取締或消亡的原因大致可以歸結(jié)為非政府組織本身的原因、政府制度的限制性和社會發(fā)展環(huán)境的需求。社會發(fā)展的環(huán)境假如不再需要相關(guān)的非政府組織發(fā)揮作用，而造成非政府組織的被取締或消亡，一般不會導(dǎo)致政府與非政府組織之間產(chǎn)生大的糾紛。那么，非政府組織的被取締或消亡究竟是由于政府制度的過多限制還是非政府組織本身的原因呢？從政府和非政府組織維護自身的利益來看，都不會承認自己有過錯，那么可能有四種情形：第一，政府認為自身無過錯，非政府組織認為自身無過錯；第二，政府認為非政府組織過錯，非政府組織認為自身無過錯；第三，政府認為自身無過錯，非政府組織認為政府過錯；第四，政府認為非政府組織過錯，非政府組織認為政府過錯。

圖4 政府無過錯或過錯、非政府無過錯或過錯利益分布矩陣

在這種情境下，我們假設(shè)規(guī)則（1）非政府組織的被取締或消亡是由于非政府組織本身的原因或政府制度的限制性造成的，至少有一方承擔責任；（2）承擔責任的一方必然會帶來利益的損失，而另一方則會獲利。根據(jù)上述假定，無責任的一方獲得1，承擔責任的一方獲得－1；如果政府與非政府組織雙方都不承認過錯，各得0。于是，得到如圖4所示的政府與非政府組織利益分布矩陣。

圖5 非政府組織與上級行政復(fù)議部門博弈矩陣

上述無論哪一種結(jié)果，總體收益都不會超過0，即使是第一種結(jié)果，政府、非政府組織都不承認自身有過錯的情況下，雙方利益最大化的最優(yōu)策略的總體收益仍為0，現(xiàn)實中這在政府與非政府組織矛盾的解決中是行不通的。因為，根據(jù)規(guī)則（1），至少有一方要承擔責任，那么，解決矛盾的途徑按照正常的方式會上升到法律層面，在法律解決問題前，首先會有個行政復(fù)議過程，由相關(guān)上級行政部門復(fù)議下級政府是否有過錯或承擔責任。那么政府與非政府組織的矛盾博弈就轉(zhuǎn)化為非政府組織和上級行政復(fù)議部門的博弈。

法院對行政復(fù)議的要求是公正，但是行政復(fù)議部門作為政府的同行，不可避免地會有偏袒的可能出現(xiàn)；而對于非政府組織，對復(fù)議的結(jié)果也有兩種態(tài)度，即到法院上訴和不上訴。非政府組織之所以上訴，至少以下兩個條件成立：第一，非政府組織認為政府對非政府部門的取締和消亡要負相關(guān)行政責任；第二，行政復(fù)議部門確實存在偏袒政府的動機。但行政復(fù)議部門是否能主持公道，非政府組織不敢確認。由此，我們可以得到博弈利益分布矩陣，如圖5所示。

這個矩陣有一個最優(yōu)策略（上訴、公正），最大收益為2，也就是說雙方權(quán)衡利弊的結(jié)果是：非政府組織堅持上訴，要為自己討個公道；而行政復(fù)議部門會主持公道——至少從形式上主持公道。這也恰恰與現(xiàn)在政府與非政府組織糾紛處理現(xiàn)實相符，盡管行政復(fù)議部門基本上由政府的同行組成，但從形式上看卻是很公正的——它由“上級部門處理此類問題的相關(guān)官員，并與下級機關(guān)沒有關(guān)系”的人組成，一般的程序還會在指定時間內(nèi)來完成舉證。就是這個雙方都認為最優(yōu)的選擇，帶來的卻是最糟的結(jié)果：一方面，非政府組織失去了對行政復(fù)議部門的信任和依靠法律途徑來解決問題的信心，多采取極端的方式來解決政府與非政府組織矛盾；另一方面，政府對非政府組織的合作信心和忍耐性都會下降，并增加更多非政府組織成立前需要遵守的相關(guān)規(guī)制。

三、政府與非政府組織博弈分析的啟示

政府與非政府組織之爭由來已久，影響到整個和諧社會的構(gòu)建，雖然不少有識之士不斷建言和政府不斷出臺相關(guān)措施，但新的政府與非政府組織之爭卻此起彼伏，通過對政府與非政府組織關(guān)系之爭的博弈分析，至少可以獲得如下的啟示：

第一，加強溝通，建立信任合作關(guān)系。國家應(yīng)該在宣傳政府與非政府組織相互信任中承擔主體地位，通過各種媒體引導(dǎo)良好的政府與非政府組織互信關(guān)系。將政府與非政府組織互信的建設(shè)與誠信社會的建設(shè)相結(jié)合，通過出臺相關(guān)的制度和法規(guī)確保政府與非政府組織互信的建設(shè)能夠落到實處，并彰顯成效。但是，信任也是有風險的，需要雙方共同努力。因為政府信任非政府組織，是認為非政府組織行為對政府是有益的或者至少是不損害政府利益的。一旦非政府組織的行為沒有按政府的意愿發(fā)生，信任就達不到預(yù)期效果，而政府還將為此將承擔損失。因此，在這一信任關(guān)系中，政府要引導(dǎo)非政府組織的行為及其價值訴求，非政府組織要擴大自己行為以及價值訴求的透明度以增加政府信任。

第二，政府對非政府組織的管理體制要不斷改革，政府應(yīng)盡自己最大的努力幫助非政府組織成長。政府對非政府組織的管理，長期以來處于絕對權(quán)威地位，管理體制的改革，對政府來說一直比較難以接受。一般情況下，政府是不愿與非政府組織一道分享現(xiàn)有權(quán)力和利益的，這也就是為什么我國非政府組織行政化的一個主要原因。但是，某種思想或行為形成，它必將會在以后的發(fā)展中沿著既定方向自我強化。非政府組織的出現(xiàn)，并在世界政治舞臺上不斷得到認可，意味著政府必須盡快改變過去傳統(tǒng)的行政方式以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。所以，政府主導(dǎo)非政府組織的發(fā)展是我國目前國情下不可避免的選擇。從管理的角度來看，政府應(yīng)該明確認識到自己不再是公共管理的唯一主體，而只是公共管理的重要主體之一。政府要以自己的實際行動使非政府組織成為政府公共行政不可或缺的幫手，幫助非政府組織的成長，而不是單純地限制和不作為。

第三，政府與非政府組織的最終關(guān)系應(yīng)該是相互依賴而不是相互沖突。政府與非政府組織間的相互依賴關(guān)系不應(yīng)僅局限于互利的情境、局限于均衡的彼此依賴，同時還要對權(quán)力相互依賴的“敏感性”與“脆弱性”進行關(guān)注［6］。

政府與非政府組織間的相互依賴應(yīng)該培養(yǎng)成共同利益動機的依賴，非政府組織利益訴求應(yīng)該不以削弱政府組織的合法性權(quán)威為前提；而政府對公共的管理也不需要以犧牲非政府組織的發(fā)展空間為代價。政府與非政府組織間的相互依賴不是對公共事務(wù)的均衡管理依賴，而是一種互補性依賴；在重要的問題上政府與非政府組織要達到不以討價還價來協(xié)調(diào)利益。

在中國特定的政治管理體制下，政府與非政府組織最終關(guān)系的完善，相互依賴的敏感性與脆弱性尤其要關(guān)注。中國政府要求非政府組織的政治特性與政治傾向必須與政府保持高度一致。非政府組織的政治訴求越多，它與政府之間的利益關(guān)系沖突就越大，政府對它的限制就越多，兩者之間相互依賴關(guān)系建立的難度就越大。因此，降低非政府組織的政治色彩，是雙方最終和諧關(guān)系構(gòu)建的關(guān)鍵。

［1］姚國慶.博弈論［M］.天津：南開大學(xué)出版社，2003.

［2］（美）迪克西特，奈爾伯夫.策略思維［M］.王爾山，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［3］張 騰.合作博弈還是非合作博弈［J］.衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2005，（5）：18－19.

［4］徐湘林.政治特性、效率誤區(qū)與發(fā)展空間——非政府組織的現(xiàn)實主義理性審視［J］.公共管理學(xué)報，2005，（3）：7－11.

［5］劉祖云.政府與非政府組織關(guān)系：博弈、沖突及其治理［J］.江海學(xué)刊，2008，（1）：94－99.

［6］羅伯特·基歐漢，約瑟夫·奈.權(quán)力與相互依賴（第3版）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002.

Game Analysis between Government and Non－governmental Organizations

WANG Xue－wu1，2
（1.School of Management，University of Science and Technology of China，Hefei 230022，China；2.Office of Language Affairs Committee of Anhui Province，Hefei 230061，China）

The relation between government and non－governmental organizations（NGOs）is one of the essential and important relations of administration ethics.It is necessary to constitute the good relations between government and NGOs to assure that the administrative management would be carried on smoothly.Game theory，with the advantage of conflicts analysis，provides a new standpoint for analyzing and solving the problem in this respect.Game theory is used in this paper to expound the conflicts and selection process between government and NGOs.The research and conclusion of the paper could provide correlative suggestions for establishing harmonious relationship between government and NGOs.

government；non－governmental organizations（NGOs）；game playing；analysis

D63

A

1008－3634（2011）04－0013－05

2010－12－20

中國科學(xué)院知識創(chuàng)新工程重大項目（KACXI－YW－1024）

王學(xué)武（1967－），男，安徽桐城人，博士生。

（責任編輯 蔣濤涌）