黨國英

我對農(nóng)地保護前景有三憂：一憂對農(nóng)地保護的認(rèn)識不到位，二憂農(nóng)地保護重數(shù)量輕質(zhì)量，三憂保護機制有缺陷。為什么我講“農(nóng)地保護”，不是講“基本農(nóng)田保護”這個標(biāo)準(zhǔn)的官方說法，因為沒有視野更大的農(nóng)地保護政策體系，基本農(nóng)田保護的“紅線”就難守住。

近年來，不贊成基本農(nóng)田保護的聲音比較大，如果提出力度更大的農(nóng)地保護政策主張，估計反對的聲音更大。反對的聲音似乎主要來自學(xué)界，但在一些非正式場合，有官員也對這項政策持保留意見。反對意見的確欠妥。

以過去若干年的經(jīng)驗看，我國耕地面積的確不構(gòu)成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的絕對限制；真正影響農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)數(shù)量的是有效播種和生產(chǎn)面積。若農(nóng)產(chǎn)品價格與投入之比合適，農(nóng)民能見到足夠的收益，農(nóng)業(yè)播種面積就會增加，管護效能也會提高，農(nóng)產(chǎn)品就大抵會滿足供應(yīng)。按我國現(xiàn)有耕地面積，若都能得到有效利用，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)潛能的確很大。舉例來說，這兩年，山東德州市連續(xù)實現(xiàn)每畝耕地產(chǎn)出1噸糧食，若我國一半糧食生產(chǎn)用地達到這個水平，再加上其他土地的貢獻，糧食總產(chǎn)量會十分可觀，滿足我國人口高峰期的糧食需求會綽綽有余。但是，這絲毫不構(gòu)成不去積極保護農(nóng)地的理由。

農(nóng)地除了生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的功能以外，還有一種“敞地”功能。城市民眾在鋼筋混凝土建筑物的森林里生活，需要大面積的敞地來調(diào)節(jié)心理感受。這是一種公共需求。城市化水平越高，公眾的這種需求也大。有研究表明，這種需求受到抑制時，人的心理健康水平會下降。此其一。

其二，我國城市的開發(fā)強度很高，即城市圈里的敞地面積相對小，而人口密度與經(jīng)濟密度很低，建設(shè)用地的利用效益不高。若到達發(fā)達國家的一般水平，我國現(xiàn)有城市圈的建設(shè)用地還有很大利用空間，實在沒有必要大量占用耕地搞建設(shè)。

其三，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律來看，土地越多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率越高，抵御自然災(zāi)害的騰挪空間越大。土地多，可以降低對單產(chǎn)的要求，從而減少使用化肥農(nóng)藥，少灌溉，有利于發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境保護。我國大豆由大量出口轉(zhuǎn)為大量進口，主要原因是大豆是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)地面積短缺迫使我們追求單產(chǎn)水平，大豆生產(chǎn)就沒了比較優(yōu)勢?？傊瑢ξ覀冞@樣一個大國，農(nóng)地是多多益善。

有人說，少了農(nóng)地不可怕，可以通過進口解決糧食需求問題，且糧食出口大國從來沒有成功地對進口國實行過貿(mào)易禁運。這話本身不錯。但是，我們本來就不缺建設(shè)用地，為什么要再多占農(nóng)地，把糧食需求的滿足交給國際市場？再者，百姓餓肚子是“快變量”，而糧食進口涉及談判、運輸，需要時間，是“慢變量”，兩者稍有銜接差錯，就是很大的社會問題。滿足糧食需求的主動權(quán)還是自己掌握好，這也是中國人對世界經(jīng)濟的一種責(zé)任。

還有人說“18億畝耕地紅線”不科學(xué)，筆者對這個批評也不以為然?！?8億畝”數(shù)量的確定，可能沒有嚴(yán)格的依據(jù)，但這沒有什么。保護19億畝也未嘗不可，保護17億畝也不會天塌下來。農(nóng)地保護，總之是多多益善。官方為了行政的方便，自然需要一個數(shù)字作目標(biāo)，18億畝的標(biāo)準(zhǔn)相對能被接受，我看算不上什么荒唐。若要相對合理，我看可以講保護一切農(nóng)地，包括草原、濕地、可利用荒地、林地等等；還可以有一個數(shù)量概念，叫做保護50億畝農(nóng)地。這當(dāng)然是一個來自“大農(nóng)業(yè)”的農(nóng)地概念。

的確，建立一種“大農(nóng)業(yè)”的農(nóng)地概念十分必要，否則，保護“18億畝基本農(nóng)田”的質(zhì)量會下降。舉例來說吧。一些地方占了濕地（如灘涂、低洼草甸、河道）搞建設(shè)，說自己沒有占用基本農(nóng)田，但過度占用這些土地造成干熱風(fēng)頻發(fā)，小旱容易變成大旱，耕地的質(zhì)量下降了。這和占用耕地沒有什么區(qū)別。有些地方在“占補平衡”中，占了優(yōu)質(zhì)耕地，把未利用的其他農(nóng)地充作耕地，農(nóng)地還是少了，耕地質(zhì)量下降了。連續(xù)幾屆中央政府抓“退耕還林”，成績卓著，今后該抓濕地保護了。最好建立一種更大的農(nóng)地保護概念。

農(nóng)地保護需要一種機制，否則費力不見效。林權(quán)改革的成功給我們一個啟示，就是產(chǎn)權(quán)清晰很重要。不用害怕幾十年、乃至上百年的土地使用權(quán)界定給私人。只要規(guī)劃管理到位，私人使用權(quán)無損于土地的公益性。然而，僅僅有產(chǎn)權(quán)改革不夠，還需要一種來自政府對農(nóng)地公共性的規(guī)劃管理。偏偏這方面的問題很大。

除了法治建設(shè)不完備這個明顯缺陷之外，中央政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)運作也是不小的問題。國土資源部事實上只管了耕地保護和礦產(chǎn)資源保護，濕地管理在國家林業(yè)局，河道管理在水利部，海洋和一些島嶼管理在國家海洋局，還有一些跨界職能在環(huán)保部，有受保護動物的荒地可能被劃為保護區(qū)，也歸了林業(yè)局。這些部門往往各司其職，協(xié)調(diào)起來很不容易。能不能讓國土部承擔(dān)更多的綜合協(xié)調(diào)職能？筆者以為很有必要。★

(作者為中國社科院農(nóng)村研究所研究員）