王顯勇

(1.清華大學(xué)法學(xué)院,北京 100084; 2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京 100070)＊

論社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)及其管理運(yùn)營(yíng)

王顯勇1,2

(1.清華大學(xué)法學(xué)院,北京 100084; 2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京 100070)＊

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展要求明確社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)及其管理運(yùn)營(yíng)的法律途徑。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì),學(xué)界提出了公共基金說(shuō)、財(cái)政資金說(shuō)、半財(cái)政資金說(shuō)等觀點(diǎn),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政收入,屬于國(guó)家所有。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金可以采用信托制和委托授權(quán)制兩種管理模式,應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律制度予以進(jìn)一步完善。

社會(huì)保險(xiǎn);社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金;法定信托;社會(huì)保險(xiǎn)法

一、問(wèn)題的提出:社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于誰(shuí)的,如何管理運(yùn)營(yíng)

(一)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的現(xiàn)狀

中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家,正在實(shí)施全球規(guī)模最大的社會(huì)保障計(jì)劃。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展使得社會(huì)保險(xiǎn)基金以較高速度增長(zhǎng),依據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2009年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2009年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)16116億元,比上年增長(zhǎng)2420億元,增長(zhǎng)率為17.7%?；鹬С龊嫌?jì)12303億元,比上年增長(zhǎng)2378億元,增長(zhǎng)率為24.0%。目前,五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已經(jīng)超過(guò)上萬(wàn)億元,全國(guó)企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)余近2千億元,全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)3千億元。然而,我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)制度不完善,社會(huì)保險(xiǎn)基金面臨大案頻發(fā)、通脹侵蝕、保值增值等各類(lèi)問(wèn)題。

2006年上海社保大案之后,各地各類(lèi)“社?；鸢讣睍r(shí)有發(fā)生,違規(guī)問(wèn)題資金被審計(jì)發(fā)現(xiàn)。隨著個(gè)人賬戶的逐步做實(shí),到2020年,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存將在10萬(wàn)億元以上,但近年來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金賬戶投資的收益率不到2%,而在過(guò)去9年里,CPI平均為2.2%,面對(duì)高于收益率的CPI,社?；鹗艿酵浀木薮笄治g[1]。根據(jù)鄭秉文的研究,中國(guó)十年間CPI平均漲幅為2.2%,而五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收益率僅為2%,加上工資的平均增長(zhǎng)率,資金購(gòu)買(mǎi)力實(shí)際下降了1個(gè)百分點(diǎn)。以央行公布的一年期定期人民幣存款利率2.25%計(jì),在2010年4月CPI漲幅已達(dá)2.8%,實(shí)際上存入銀行的社保基金已在“縮水”[2]。這些事例暴露了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題,立法層次較低,監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法乏力,基金保值增值問(wèn)題嚴(yán)重,基金支付環(huán)節(jié)問(wèn)題突出。同時(shí)也說(shuō)明社會(huì)保險(xiǎn)基金內(nèi)在的增值沖動(dòng)與目前只能用來(lái)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債與銀行存款之間的矛盾糾結(jié)。

(二)問(wèn)題的提出:錢(qián)是誰(shuí)的,如何管理運(yùn)營(yíng)

社會(huì)保障國(guó)家作為法治國(guó)家的新藍(lán)圖,社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)日益增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)要求建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)基金法律制度,保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全、流動(dòng)與增值。社會(huì)保險(xiǎn)基金法治化運(yùn)行首先需要明確兩個(gè)重要的問(wèn)題:錢(qián)是誰(shuí)的,如何管理運(yùn)營(yíng)。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中,存在著各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)基金,既有社會(huì)統(tǒng)籌基金,又有個(gè)人賬戶基金,還有全國(guó)社會(huì)保障基金與企業(yè)年金基金,這些基金是屬于誰(shuí)的,它們是自我管理運(yùn)營(yíng),還是他人代為管理運(yùn)營(yíng),如果是他人代為管理運(yùn)營(yíng),又是通過(guò)什么途徑來(lái)進(jìn)行的。這些問(wèn)題需要闡釋社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律屬性,明確管理運(yùn)營(yíng)的法律途徑。權(quán)屬界定是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ),是明確責(zé)任、有效管理、良性運(yùn)營(yíng)、有力監(jiān)督的前提,管理運(yùn)營(yíng)是社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的核心問(wèn)題,只有有效的管理運(yùn)營(yíng)才能使社會(huì)保險(xiǎn)制度永續(xù)運(yùn)行。

二、社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)

(一)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)

1.公共基金說(shuō)。鄭功成用三個(gè)公式來(lái)認(rèn)識(shí)統(tǒng)賬結(jié)合模式:社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶=部分現(xiàn)收現(xiàn)付+部分完全積累;社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶=社會(huì)公平待遇+個(gè)體差異待遇;社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶=公共基金+私有基金[3]。勞動(dòng)和社會(huì)保障部組織編寫(xiě)的《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理》認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)基金形成的資產(chǎn)不屬于國(guó)有資產(chǎn),是受益人共有的資產(chǎn),但由政府受托管理[4]。郭士征認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)基金不是財(cái)政性資金而是歸參加保險(xiǎn)的全體勞動(dòng)者所有[5]。

2.財(cái)政資金說(shuō)。杜儉認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)基金的屬性為財(cái)政性資金[6]。朱柏銘認(rèn)為,社會(huì)保障基金就其性質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)是一種財(cái)政資金。社會(huì)保障屬于為全體國(guó)民所共享的公共物品,社會(huì)保障支出無(wú)疑是一種財(cái)政性支出[7]。俞金紅認(rèn)為,社會(huì)統(tǒng)籌基金是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的形式,個(gè)人喪失了對(duì)這部分基金的所有權(quán),而全部集中到國(guó)家手中[8]。

3.半財(cái)政性質(zhì)說(shuō)。程曉燕認(rèn)為,社會(huì)統(tǒng)籌基金既有來(lái)自于參保企業(yè)和個(gè)人的私有資金,又有來(lái)源于國(guó)家的稅收補(bǔ)貼和財(cái)政支付保證資金,社會(huì)統(tǒng)籌基金是屬于所有參加社會(huì)基金養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工及符合養(yǎng)老金領(lǐng)取條件的退休職工共同共有的半財(cái)政性質(zhì)的基金[9]。

4.法律待定說(shuō)。周寶妹、郎俊義認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)并不單一,既非公共財(cái)產(chǎn),又非集體財(cái)產(chǎn),更非私人財(cái)產(chǎn),而是三者的統(tǒng)一體,其性質(zhì)尚待法律進(jìn)一步明確和完善[10]。

(二)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)分析

1.社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金權(quán)屬的兩種類(lèi)型。從經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)說(shuō),社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于專(zhuān)款專(zhuān)用的社會(huì)性公共后備基金,屬于參加社會(huì)保險(xiǎn)的全體勞動(dòng)者所有。但是從法律屬性上看,參加社會(huì)保險(xiǎn)的全體勞動(dòng)者不可能都成為所有者,必須要有代表機(jī)制,目前主要有社會(huì)自治制和國(guó)家所有制兩種模式。德國(guó)堅(jiān)持社會(huì)自治的模式,社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是在公法上擁有自治管理權(quán)的法律實(shí)體。美國(guó)、日本、英國(guó)等采用國(guó)家所有制,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于國(guó)家所有,美國(guó)、日本實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)基金預(yù)算模式,英國(guó)實(shí)行預(yù)算內(nèi)管理模式。

2.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于財(cái)政收入,理應(yīng)屬于國(guó)家所有。第一,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度,國(guó)家是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中的保險(xiǎn)人,國(guó)家理應(yīng)對(duì)通過(guò)強(qiáng)制性方式籌集的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金擁有所有權(quán),具體由社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)收支、管理和運(yùn)營(yíng);第二,強(qiáng)制性征收的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于國(guó)家財(cái)政收入體系的組成部分,理應(yīng)屬于國(guó)家所有。根據(jù)財(cái)政學(xué)者的觀點(diǎn),社會(huì)保險(xiǎn)基金收入屬于財(cái)政收入的形式[11]。根據(jù)財(cái)稅法學(xué)者的觀點(diǎn),公共收入分為私法上非強(qiáng)制收入和公法上強(qiáng)制收入,其中公法上強(qiáng)制收入主要包括稅捐及非稅公課,非稅公課指規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)及特別公課,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)屬于受益費(fèi)[12]。因此,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于公法上的強(qiáng)制收入中的受益費(fèi),理應(yīng)屬于國(guó)家所有;第三,根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定,社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。這也意味著社會(huì)保險(xiǎn)基金屬于國(guó)家所有,不足支付時(shí)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)足。

三、國(guó)外典型制度模式

(一)美國(guó)模式:國(guó)家所有、法定信托、特別債券投資

美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金主要包括美國(guó)社會(huì)保障信托基金和醫(yī)療統(tǒng)籌信托基金,兩者都來(lái)自工薪稅,統(tǒng)一由“社會(huì)保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會(huì)”管理。美國(guó)將這些基金視為公共信托,遵循《社會(huì)保障法》和《信托法》的規(guī)定。美國(guó)有學(xué)者研究了在公共部門(mén)推行信托制度的原因,認(rèn)為在美國(guó)許多聯(lián)邦信托基金也能被看作與某種合約行為有關(guān)——政府會(huì)對(duì)選民群體作出承諾,通過(guò)一定的方式為政府特定的行動(dòng)建立基金。這些非常相似的屬性,使得在私人部門(mén)具有吸引力的信托制度設(shè)置,也在公共部門(mén)得到推行。在公共部門(mén),這意味著為了與一般稅收的收入相區(qū)別,信托基金的收入必須登錄記賬,這樣,才能使項(xiàng)目狀況易于被利益相關(guān)的群體監(jiān)督檢查[13]。

社會(huì)保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會(huì)是一個(gè)規(guī)格很高的機(jī)構(gòu),基本職能是負(fù)責(zé)社會(huì)保障體系的當(dāng)年資金流入和流出統(tǒng)籌管理,以及社會(huì)保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托基金的保值增值。具體來(lái)說(shuō),國(guó)內(nèi)稅收局(隸屬于財(cái)政部)負(fù)責(zé)征收社會(huì)保障稅,把社會(huì)保障稅存入國(guó)庫(kù),并立即自動(dòng)轉(zhuǎn)為信托基金,按照比例分別劃入老年遺屬基金、傷殘基金、住院保險(xiǎn)基金等3個(gè)信托基金賬戶。信托基金的支出主要是津貼和管理費(fèi),其中80%左右用于社會(huì)保險(xiǎn)支付,0.9%～1%左右用于支付管理費(fèi)用,剩余部分用于積累。在社會(huì)保障結(jié)余投資管理上,美國(guó)聯(lián)邦政府仍然奉行非常保守的政策,明確規(guī)定基金結(jié)余只能購(gòu)買(mǎi)聯(lián)邦政府的特別債券,而不得購(gòu)買(mǎi)其他任何證券。美國(guó)《社會(huì)保障法》第201款規(guī)定,為聯(lián)邦社會(huì)保障基金發(fā)行的特別公債義務(wù),應(yīng)當(dāng)有一個(gè)固定的兌換期,以滿足對(duì)基金的支付需求。不過(guò),社會(huì)保障基金中的DI信托基金購(gòu)買(mǎi)了少量的公共債券,即一般公眾也可以購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)債券,并且也只是聯(lián)邦政府發(fā)行的市場(chǎng)債券,而不是其他任何證券[14]。

(二)德國(guó)模式:社會(huì)自治、自我管理、現(xiàn)收現(xiàn)付

德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)資金主要來(lái)自雇員和雇主交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),不足部分由聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼。每個(gè)險(xiǎn)種一般都有獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)都是以具有權(quán)利能力的公法法人的形式組織起來(lái)的。法定的疾病、災(zāi)害和年金保險(xiǎn)義務(wù)并不都由國(guó)家承擔(dān),而是由工人和經(jīng)營(yíng)者組成團(tuán)體,通過(guò)該團(tuán)體的機(jī)構(gòu)履行[15]?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)的承辦機(jī)構(gòu)及其自主管理機(jī)構(gòu)憑借國(guó)家主權(quán)手段完成國(guó)家公共任務(wù)。它們作為所謂的非國(guó)家的公法法人發(fā)揮作用,并僅僅受到國(guó)家的監(jiān)督,這被稱為間接的國(guó)家管理,在一定程度上表現(xiàn)為與直接國(guó)家管理相抗衡的均勢(shì)力量。相應(yīng)地,國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也采取了相對(duì)寬松的法律監(jiān)督形式?！ǘB(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、勞動(dòng)保險(xiǎn)及事故保險(xiǎn)在德國(guó)的運(yùn)作方式可以被稱為介于完全國(guó)家與完全市場(chǎng)保險(xiǎn)體制之間的‘第三條道路’”[16]。

德國(guó)社會(huì)保障實(shí)行社會(huì)化管理原則,在管理方式方面實(shí)行自主管理原則,在基金收支方面實(shí)行自收自支與調(diào)劑相結(jié)合原則。社會(huì)化管理原則表現(xiàn)在,社會(huì)保障管理主體主要是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),它具有社團(tuán)法人地位,在財(cái)務(wù)和組織上是獨(dú)立的。自主管理原則表現(xiàn)在雇主和雇員通過(guò)代表大會(huì)和董事會(huì)自己管理社會(huì)保險(xiǎn),董事會(huì)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決定機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算,監(jiān)督財(cái)務(wù)支出。自收自支與調(diào)劑相結(jié)合原則表現(xiàn)在基金原則上自收自支,但也進(jìn)行必要的調(diào)劑。因此,德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,除了每年只保留次年第一個(gè)月的波動(dòng)儲(chǔ)備金以外,基本上沒(méi)有或沒(méi)有大量的儲(chǔ)備金,在投資運(yùn)營(yíng)上限于銀行存款這種比較保守的投資手段。

(三)日本模式:國(guó)家所有、法定委托、多元化投資

日本的公共年金分為兩個(gè)層次:第一層次是國(guó)民年金,又稱基礎(chǔ)年金;第二層次是與收入聯(lián)動(dòng)的厚生年金和共濟(jì)年金。這兩個(gè)層次的年金均由政府來(lái)管理,因此稱為公共年金。政府將每年的國(guó)民年金和厚生年金收支節(jié)余部分積累起來(lái),形成年金儲(chǔ)備金。日本將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等納入國(guó)庫(kù)預(yù)算,原由大藏省資金運(yùn)營(yíng)部列入國(guó)家財(cái)政投融資計(jì)劃統(tǒng)一使用。大藏省將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的大部分用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或貸款給公團(tuán)、地方政府和其他機(jī)構(gòu)用于興建住宅,醫(yī)院、道路等公益設(shè)施、福利設(shè)施,或貼息貸款給基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

2001年“基礎(chǔ)年金”和“厚生年金”的儲(chǔ)備金改由厚生省管理,厚生省大臣負(fù)責(zé)投資計(jì)劃,并對(duì)進(jìn)入資本市場(chǎng)的投資比例做出嚴(yán)格規(guī)定。2003年日本通過(guò)《年金資金運(yùn)用基金法》,對(duì)日本養(yǎng)老基金資產(chǎn)的投資管理架構(gòu)進(jìn)行了改革。根據(jù)該法,日本設(shè)立年金資金運(yùn)用基金會(huì),作為一個(gè)獨(dú)立法人組織,接受厚生省的委托,負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)民年金和厚生年金資產(chǎn)的管理和投資。經(jīng)厚生大臣批準(zhǔn),年金資金運(yùn)用基金會(huì)可以將部分投資和管理職能委托給金融機(jī)構(gòu)或內(nèi)閣指令的其他公司。此外,日本相關(guān)法律對(duì)基金投資運(yùn)作的各相關(guān)主體賦予了受托人義務(wù),各主體履行職責(zé)時(shí),必須為基金的利益履行一個(gè)謹(jǐn)慎專(zhuān)家的注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù),并不得為個(gè)人或基金之外的第三方謀取利益而從事對(duì)基金不利的活動(dòng)[17]。

四、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營(yíng)制度及其完善

(一)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)制度

我國(guó)《勞動(dòng)法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》等對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營(yíng)作出了原則性的規(guī)定,國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委頒布的一些政策與法規(guī)進(jìn)行了具體規(guī)定。綜合起來(lái),目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營(yíng)制度主要表現(xiàn)為:(1)用人單位以及職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其基金積累要轉(zhuǎn)入財(cái)政部門(mén)在銀行開(kāi)設(shè)的“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶”,實(shí)行收支兩條線;(2)社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法收支、管理和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,并負(fù)有使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的責(zé)任;(3)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道主要有:銀行存款,按同期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款利率計(jì)算;購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券;國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他用途。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益全部并入基金并免征稅費(fèi);(4)社會(huì)保險(xiǎn)基金專(zhuān)款專(zhuān)用,任何組織和個(gè)人不得擅自動(dòng)用或挪用。

(二)學(xué)界關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營(yíng)的主要觀點(diǎn)

1.政府機(jī)構(gòu)管理模式。鄭秉文主張,應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金進(jìn)行分離,分離出來(lái)的社會(huì)統(tǒng)籌部分留在省里,實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,省級(jí)政府負(fù)責(zé)投資管理。中央負(fù)責(zé)制定一個(gè)統(tǒng)一的投資政策和方案,并為其專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)一個(gè)投資方案計(jì)劃。以地方性投資工具和部門(mén)性的投資工具為主,中央政府債券為輔;以“準(zhǔn)債券市場(chǎng)”和“金融債市場(chǎng)”的投資為主,以銀行協(xié)議存款為輔[18]。

2.分權(quán)式管理模式。李珍認(rèn)為,將社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政管理權(quán)交給社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門(mén),社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給具有相對(duì)獨(dú)立性的社?；鸸芾砭?統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門(mén),監(jiān)督權(quán)交給社保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由社?；鸸芾砭忠婪ㄐ惺菇y(tǒng)籌賬戶基金的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),根據(jù)基金保值增值要求和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向,將統(tǒng)籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對(duì)象和國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[19]。

3.基金法人制。張淳建議我國(guó)實(shí)行社會(huì)保障基金法人制度。他認(rèn)為,從信托法的角度來(lái)看,作為信托財(cái)產(chǎn)的社會(huì)保障資產(chǎn)的所有權(quán)在這種基金設(shè)立后便當(dāng)然系由該基金本身享有[20]。

4.他益信托模式。程曉燕認(rèn)為,在社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶基金的管理問(wèn)題上,應(yīng)當(dāng)依法建立由參保企業(yè)作為委托人、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人、參保勞動(dòng)者作為受益人所構(gòu)成的他益信托法律關(guān)系[21]。

(三)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營(yíng)法律制度的模式選擇

1.兩種管理運(yùn)營(yíng)模式、兩種投資方式:一種是美國(guó)所采用的法定信托管理模式,這種模式的好處主要在于將社會(huì)保險(xiǎn)基金與一般財(cái)政收入相隔離,利益相關(guān)的群體易于監(jiān)督檢查;另一種模式是德國(guó)和日本所采用的委托授權(quán)管理模式,德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是在公法上擁有自治管理權(quán)的法律實(shí)體,日本設(shè)立政府年金資金運(yùn)用基金會(huì),作為一個(gè)獨(dú)立法人組織,接受厚生省的委托,負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)民年金和厚生年金資產(chǎn)的管理和投資。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的投資方式主要有兩種:一種是美國(guó)和德國(guó)采用的不進(jìn)入資本市場(chǎng)的投資方式;一種是日本所采用的進(jìn)入資本市場(chǎng)的投資方式。

我國(guó)學(xué)者所主張的各種觀點(diǎn)大致也可以劃分為信托模式和委托授權(quán)模式。張淳和程曉燕的觀點(diǎn)可以歸類(lèi)于信托模式,區(qū)別在于前者將基金擬制為法人,后者主張他益信托。鄭秉文主張的政府機(jī)構(gòu)管理模式和李珍主張的分權(quán)式管理模式可以歸類(lèi)為委托授權(quán)模式,區(qū)別在于鄭秉文主張由省級(jí)政府負(fù)責(zé)投資管理,李珍主張將資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給社?；鸸芾砭?。就社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的投資方式,我國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)也可以劃分為不進(jìn)入資本市場(chǎng)和進(jìn)入資本市場(chǎng)兩種,其中大多數(shù)學(xué)者主張社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,不能進(jìn)入資本市場(chǎng),只能夠投資于固定收益金融工具為主的對(duì)象和國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。但是也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以進(jìn)入資本市場(chǎng)。

2.委托授權(quán)管理模式還是法定信托管理模式。目前大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)對(duì)于隸屬于第一支柱的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金采用國(guó)家所有的模式,鄭秉文指出德國(guó)、法國(guó)的分散管理型的社會(huì)自治模式并不適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)[22]。至于在國(guó)家所有的前提下,是采用委托授權(quán)的模式,還是采用法定信托模式,目前觀點(diǎn)不一。我們認(rèn)為,只要制度設(shè)立合理,委托授權(quán)模式和法定信托模式都是可行的。

就委托授權(quán)模式來(lái)說(shuō),這是我國(guó)目前沿用的模式,只要稍加改革就能予以完善。我們認(rèn)同李珍的觀點(diǎn),社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分開(kāi)管理運(yùn)營(yíng),在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之外設(shè)置專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)在法律的授權(quán)下管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金。另外,還是要保留社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶,從而能夠使社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠做到專(zhuān)款專(zhuān)用。

就法定信托模式而言,其可以隔離政府對(duì)基金的不當(dāng)干預(yù),也可以將社會(huì)保險(xiǎn)基金與一般財(cái)政收入相隔離,做到專(zhuān)款專(zhuān)用,并且群眾易于監(jiān)督。我們不贊成基金法人制和他益信托模式。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于國(guó)家財(cái)政收入,既然是國(guó)家所有,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金目前還無(wú)法實(shí)行社會(huì)自治模式,也不能實(shí)行基金法人所有制,法定信托模式可能是更好的制度選擇。只有國(guó)家作為社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的初始所有人才能成為委托人,基金本身就不能成為委托人,參保企業(yè)也不能作為委托人,而且這種信托應(yīng)當(dāng)屬于公益信托,而不是私益信托。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》或者《社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法》等立法中明確社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法定信托管理模式,由財(cái)政部門(mén)代表國(guó)家作為委托人,受托人是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者另行設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),受益人是參保勞動(dòng)者,勞動(dòng)保障部門(mén)作為信托監(jiān)察人。具體來(lái)說(shuō),可以用圖1來(lái)表示。

3.進(jìn)入資本市場(chǎng)還是不進(jìn)入資本市場(chǎng)。我們認(rèn)為,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶分賬管理后,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金用于現(xiàn)收現(xiàn)付,沒(méi)有多少基金結(jié)余,也就不存在所謂的統(tǒng)籌基金保值增值的問(wèn)題。因此,屬于政府直接和間接管理的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金,基于經(jīng)辦主體的性質(zhì)和基金用途的考慮,不宜進(jìn)入資本市場(chǎng),而是主要通過(guò)銀行存款或者購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的方式運(yùn)營(yíng)。這與大多數(shù)學(xué)者的看法是一致的。

圖1 社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法定信托管理模式

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Studies on the Legal Nature and Operation of Social Security Funds

WANG Xian-yong1,2

(1.L aw School,Tsinghua University,Beijing 100084,China; 2.L aw School,Capital University of Economics and B usiness,Beijing 100070,China)

The development of China’s social insurance system requires the accurate definition of the legal nature and operation of social security funds.For the legal nature of social pool funds,there are academic points of view such as public funds,financial funds,half of fiscal funds and so on.Social pool funds should be part of the financial revenue,and belong to the state. Trust management and authorized management are two methods to operate the social pool funds, and our current legal system should be further improved.

Social insurance;Social security funds;Trust;Social insurance law

D922.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào):1003-7217(2011)03-0119-05

2010-11-22

北京市屬高等學(xué)校人才強(qiáng)教深化計(jì)劃中青年骨干人才項(xiàng)目(PHR201108329)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)課題《社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)法律制度研究》(02791054210126)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中青年教師科研提升項(xiàng)目的資助

王顯勇(1976—),男,湖南永州人,法學(xué)博士,清華大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師,研究方向:經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)保障法。

(責(zé)任編輯:王鐵軍)