[摘要]民辦高等教育的公共性決定了政府在民辦高等教育發(fā)展中具有不可推卸的公共責(zé)任。當(dāng)前政府應(yīng)基于法定的職責(zé)和民辦高等教育管理中存在的問題，將角色作如下定位：一是要真正確立“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)”的理念，從法理和制度上摒棄對(duì)民辦教育的體制性歧視，制定和完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境，履行好支持者的角色。二要科學(xué)規(guī)劃民辦高等教育發(fā)展，合理有序地定位公辦高校與民辦高校的市場(chǎng)分布，充分發(fā)揮高等教育規(guī)劃者的作用。三是健全公共財(cái)政資助制度，減輕民辦高校資金壓力，承擔(dān)起財(cái)政資助者的責(zé)任。四是強(qiáng)化對(duì)民辦高校宏觀調(diào)控，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管制度安排，履行好教育監(jiān)管者的責(zé)任。五是強(qiáng)化政府的服務(wù)，降低辦學(xué)成本，承擔(dān)起服務(wù)者的責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]民辦高等教育；政府角色；責(zé)任

[中圖分類號(hào)]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672－0717(2011)04－0052－04

作為一種高等教育服務(wù)，民辦高等教育在給受教育者帶來種種收益或滿足的同時(shí)，又具有明顯的正外部效應(yīng)，具有較強(qiáng)的社會(huì)、文化功能，能給國家?guī)磔^大的社會(huì)收益。因此，作為社會(huì)公眾利益的代表，政府理所當(dāng)然地應(yīng)對(duì)民辦高等教育發(fā)展問題承擔(dān)起重要責(zé)任。當(dāng)然，政府并非是“全能”的，政府的責(zé)任應(yīng)該是有限的。因此，當(dāng)前政府應(yīng)基于法定的職責(zé)和民辦高等教育管理中存在的問題，扮演好支持者、規(guī)劃者、資助者、監(jiān)督者和服務(wù)者的角色，為民辦高等教育健康發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境。

一、民辦高等教育發(fā)展的支持者

民辦高等教育的發(fā)展為我國高等教育事業(yè)、社會(huì)進(jìn)步的做出了巨大的貢獻(xiàn)。其重大的成績(jī)與巨大貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到政府及公眾的全力重視和支持。但事實(shí)并不令人樂觀。一些地方政府及其職能部門對(duì)發(fā)展民辦高等教育的認(rèn)識(shí)不甚清晰。在他們看來，公辦教育姓“公”，民辦教育姓“民”，民辦學(xué)校的投資人投資興辦民辦學(xué)校與投資創(chuàng)辦企業(yè)一樣，目的均在營利；民辦教育可有可無，甚至認(rèn)為我國公辦教育已經(jīng)很發(fā)達(dá)，能夠滿足社會(huì)成員接受教育的需要，完全沒有必要再舉辦民辦教育。正是受這種“官尊民卑”傳統(tǒng)心態(tài)的左右，我國民辦教育仍受到體制性的歧視，并為此將支付巨大的體制成本。比如：民辦學(xué)校為政府財(cái)政節(jié)省了大量教育經(jīng)費(fèi)，卻不能從國家財(cái)政“盤子”上分到一分錢，在土地征用免收土地出讓金，減免、免征校舍配套費(fèi)用，減免工程招標(biāo)費(fèi)、預(yù)算審查費(fèi)等相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目、服務(wù)性和經(jīng)營性收費(fèi)減免方面，都不能與公辦學(xué)校一視同仁；民辦學(xué)校作為一個(gè)非營利非企業(yè)的公益機(jī)構(gòu)，卻因其“利用國家非財(cái)政性收入辦學(xué)”而要繳納企業(yè)所得稅(有的還要交納營業(yè)稅)。其結(jié)果是：辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)成本高揚(yáng)，投資者信心不足；學(xué)校發(fā)展水平不穩(wěn)定，辦學(xué)支出結(jié)構(gòu)不合理；教學(xué)質(zhì)量難以保證，社會(huì)認(rèn)同感低。如此下去，民辦學(xué)校最終消失在百姓的視野，中國最終回到公辦學(xué)校一統(tǒng)天下的局面。因此，當(dāng)前政府應(yīng)切實(shí)貫徹國家對(duì)民辦教育“大力支持”的方針，認(rèn)真履行民辦教育“支持者”角色，為民辦高等教育發(fā)展?fàn)I造出良好的生態(tài)環(huán)境。

政府全力支持民辦高等教育的發(fā)展，首先意味著政府要轉(zhuǎn)變忽視民辦高等教育的觀念，正視民辦高校在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高等教育大眾化進(jìn)程中所發(fā)揮的巨大作用，真正確立“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)”的理念，從法理和制度上摒棄對(duì)民辦教育的體制性歧視。要充分認(rèn)識(shí)到，公辦教育并不是天然的教育“先進(jìn)生產(chǎn)力”的代表，民辦教育并不只是適應(yīng)低層次的低級(jí)教育。如果讓公辦教育“優(yōu)先”壟斷，只能制造教育資源短缺；教育資源短缺也只能強(qiáng)化進(jìn)一步的壟斷和權(quán)力尋租與腐敗，并使得教育利益非國家化。其次，政府就應(yīng)不斷清理并糾正各類歧視民辦教育政策，改善民辦教育發(fā)展制度環(huán)境，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上適時(shí)擇機(jī)頒布和實(shí)施專門適用于我國民辦高等教育發(fā)展的“民辦高等教育法”，明確民辦高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略定位和顯性隱性作用，清晰界定民辦高等教育發(fā)展的管理體系和體制，明確政府和其他社會(huì)組織在促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展中的各自角色分工以及各級(jí)政府的職責(zé)，剛性標(biāo)識(shí)政府在發(fā)展民辦高等教育中承擔(dān)的道義和法律責(zé)任，細(xì)化和完善政府對(duì)民辦高等教育優(yōu)惠扶持政策，為民辦高等教育健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法規(guī)制度環(huán)境。

二、民辦高等教育發(fā)展的規(guī)劃者

政府宏觀規(guī)劃，對(duì)于優(yōu)化高等教育資源配置，引導(dǎo)不同類型的高校正確定位，避免重復(fù)辦學(xué)，規(guī)避高等教育發(fā)展的大起大落，具有不可替代的重要作用。

但是，就當(dāng)前民辦高等教育行政管理實(shí)踐來看，教育行政部門非常重視對(duì)民辦高校的控制，而對(duì)“引導(dǎo)、規(guī)劃、服務(wù)”這一職能卻普遍忽視。一是各級(jí)政府還沒有把對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃作為一項(xiàng)重要工作列入議事日程，也沒有將民辦教育發(fā)展真正納入當(dāng)?shù)亟逃c社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中。二是政府對(duì)民辦高校與公辦高校的市場(chǎng)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。有的地區(qū)在公辦高校布局調(diào)整和“擴(kuò)招”的過程中，沒有顧及到民辦高校的發(fā)展，擠占了民辦高校的生存空間。特別是一些公立大學(xué)的獨(dú)立學(xué)院，利用強(qiáng)勢(shì)的權(quán)利資源搶占、強(qiáng)占、擠占本應(yīng)屬于民辦高校發(fā)展的市場(chǎng)區(qū)域，不僅使我國高等教育市場(chǎng)分布混亂，還致使民辦高校在競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)，導(dǎo)致民辦高校計(jì)劃內(nèi)招生數(shù)難以完成。三是政府對(duì)民辦高等教育的發(fā)展方向、前景，民辦高校的分布區(qū)域、規(guī)模、數(shù)量、層次以及學(xué)科布局等方面，均缺乏宏觀的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃，民辦高校事實(shí)處于無約束的自主狀態(tài)。政府“規(guī)劃者”角色的缺位，直接導(dǎo)致了我國民辦高等教育市場(chǎng)秩序混亂，民辦高校陷入了惡性競(jìng)爭(zhēng)之中，這不僅浪費(fèi)了教育資源，影響了教育資源的合理配置，更損害了民辦高校的形象，直接削弱了民辦高教的整體競(jìng)爭(zhēng)力，使我國民辦高等教育發(fā)展陷入邊緣化的境地。因此，為了防止盲目發(fā)展、錯(cuò)誤定位而引發(fā)的市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)充分發(fā)揮其擁有“信息超前性和完整性”等優(yōu)勢(shì)，切實(shí)做好高等教育發(fā)展規(guī)劃，制訂出民辦教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃與導(dǎo)向，包括對(duì)民辦教育發(fā)展的總體規(guī)劃，民辦教育發(fā)展的布局、層次和類別的導(dǎo)向等，充分發(fā)揮高等教育規(guī)劃者的作用。

政府在制訂民辦高等教育發(fā)展規(guī)劃中，有三方面值得注意：一是規(guī)劃要體現(xiàn)公辦、民辦高教事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前民辦教育與公辦教育相比是弱勢(shì)群體，因此有必要采取扶持政策，促其發(fā)展。其二，要適當(dāng)控制民辦高校的數(shù)量發(fā)展，不能一哄而上，要把好準(zhǔn)入關(guān)，要真正了解申辦者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、辦學(xué)理念和辦學(xué)能力，同時(shí)有責(zé)任讓申辦者認(rèn)識(shí)出資辦學(xué)的“合理回報(bào)”和辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。其三，要合理有序地定位公辦高校與民辦高校的市場(chǎng)分布，明確規(guī)定普通高等教育、成人高等教育、繼續(xù)高等教育、職業(yè)教育等教育市場(chǎng)經(jīng)營主體，禁止各類高校越位、跨位、錯(cuò)位經(jīng)營。

三、民辦高等教育發(fā)展的資助者

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，民辦高等教育在給受教育者帶來種種收益或滿足的同時(shí)，又具有強(qiáng)烈的公益性，能給國家?guī)磔^大的社會(huì)收益。根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的收益原則，政府應(yīng)分擔(dān)一定比例的民辦高等教育成本，履行“財(cái)政資助者”職能，以減輕民辦高校的財(cái)政壓力，促進(jìn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)高等教育的公平。

事實(shí)上，政府對(duì)私立高等教育提供資助，業(yè)已成為約定俗成的做法。例如，美國每年對(duì)私立高校的撥款額就大約占到整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的15％左右。日本是財(cái)政資助制度最為完善的國家。日本政府先后制定了《私立學(xué)校振興團(tuán)法》(1970年)、《私立學(xué)校振興援助法》及其“實(shí)施條例”(1975年)等一系列法規(guī)政策，從法律規(guī)定了國家援助資金的來源、援助的范圍、計(jì)算方法以及援助學(xué)校和受援學(xué)校各自的權(quán)利與責(zé)任。正是有了這一精細(xì)化、可操作性強(qiáng)的財(cái)政資助政策，日本私立高校獲得了大量的政府財(cái)政援助金。這種資助占私立大學(xué)年經(jīng)常費(fèi)用總額的17％左右。目前，我國民辦高等教育面臨持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府應(yīng)借鑒美、日等國的做法，抓緊制訂《民辦高校援助辦法》，使對(duì)民辦高校的財(cái)政資助政策的具體化、制度化，從而真正履行財(cái)政資助者的責(zé)任。對(duì)民辦高校的資助，既可以直接的財(cái)政撥款資助方式，也可以是間接資助，諸如設(shè)立民辦高等教育發(fā)展基金、給予民辦高校稅收、貸款、土地等優(yōu)惠政策、逐步放開助學(xué)貸款對(duì)民辦高校學(xué)生的實(shí)際限制、鼓勵(lì)民辦高?；蚱淦髽I(yè)通過發(fā)行教育債券、成立教育投資基金、組建教育發(fā)展公司等方式融資。政府的財(cái)政資助，是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要保障。民辦高校如果沒有政府的財(cái)政資助而僅僅依靠以學(xué)費(fèi)、銀行貸款為單純的融資渠道，這必將使民辦高校喪失其社會(huì)性，最終將因債務(wù)危機(jī)而導(dǎo)致辦學(xué)困難。

四、民辦高等教育發(fā)展的監(jiān)管者

民辦高等教育健康發(fā)展離不開政府有效的宏觀監(jiān)管。眾所周知，民辦高校的運(yùn)營是以市場(chǎng)為背景的，但市場(chǎng)在調(diào)節(jié)民辦高等教育的運(yùn)營過程中會(huì)存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；而民辦高等教育是公益性事業(yè)，它具有產(chǎn)品的公共性、產(chǎn)品的外部性和服務(wù)規(guī)模效應(yīng)等。因此，為彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控的不足，確保民辦高等教育公益性的發(fā)揮，政府作為社會(huì)公眾利益的代表，還應(yīng)承擔(dān)起“監(jiān)管者”的角色。民辦教育經(jīng)費(fèi)自籌的性質(zhì)并不意味著政府可以放棄對(duì)這部分教育所承擔(dān)的責(zé)任，正如弗里德曼所指出的：“學(xué)校系統(tǒng)的投資方式和對(duì)教學(xué)及教育水平的監(jiān)督是完全不同的兩個(gè)問題，可以而且應(yīng)該分開處理?！币簿褪钦f，政府對(duì)民辦高等教育發(fā)展同樣應(yīng)負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任。

當(dāng)前政府的宏觀監(jiān)管應(yīng)著力抓好以下幾方面工作：一是盡快建立獨(dú)立的、易于統(tǒng)合的民辦高等教育管理機(jī)構(gòu)，使管理職能專門化，以改變現(xiàn)在多頭管理的局面；二是要盡快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)各界參與的多元化、專業(yè)化、特色化的民辦高校教育評(píng)估認(rèn)證機(jī)制，設(shè)立統(tǒng)一的評(píng)估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)民辦院校質(zhì)量監(jiān)控；三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管制度安排，完善監(jiān)管方式，努力建立一種監(jiān)管民辦高校規(guī)范辦學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制；四是要正確處理好委派督導(dǎo)專員與尊重民辦高校自主權(quán)的關(guān)系，充分發(fā)揮督導(dǎo)專員作用。督導(dǎo)工作千頭萬緒，其核心是落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)辦學(xué)方向，嚴(yán)把資金關(guān)、教育質(zhì)量關(guān)。

五、民辦高等教育發(fā)展的服務(wù)者

服務(wù)型政府是政府行政改革的重要方向，也是政府在高等教育領(lǐng)域中需要扮演的另一種重要角色。當(dāng)前政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)角色，從權(quán)重一時(shí)的控制者、管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者、指導(dǎo)者，為高等教育良性發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。就民辦高等教育而言，政府應(yīng)著重在信息收集、關(guān)系協(xié)調(diào)、教育中介組織培育等方面為民辦高等教育發(fā)展提供相應(yīng)服務(wù)，以減少交易成本。

第一，政府應(yīng)為民辦高校運(yùn)營提供可靠的信息服務(wù)。良好的信息系統(tǒng)和信息服務(wù)，是提高市場(chǎng)效率、防范市場(chǎng)失靈的必要條件。與其它社會(huì)組織相比，政府收集信息擁有信息成本最低、最準(zhǔn)確、最便捷等特點(diǎn)。因此，政府應(yīng)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，建立全國性的民辦高等教育信息公開和服務(wù)制度，開放民辦高等教育信息市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育信息資源的社會(huì)共享。政府可將專業(yè)人才需求預(yù)測(cè)信息、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置預(yù)警信息、國家(民辦)教育政策信息以及(民辦)高校的招生就業(yè)信息、學(xué)費(fèi)、教學(xué)信息和人力資源信息等納入統(tǒng)一的民辦高等教育信息市場(chǎng)，準(zhǔn)確反映民辦高等教育供求狀況，引導(dǎo)民辦高等教育供求的合理調(diào)整并實(shí)現(xiàn)均衡，規(guī)避信息不對(duì)稱而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

第二，政府應(yīng)為民辦高校的發(fā)展提供各種關(guān)系協(xié)調(diào)服務(wù)?！罢龆嚅T”、“多頭管理”的現(xiàn)象是民辦教育管理工作中長(zhǎng)期存在的問題，這一問題并沒有隨著《民辦教育促進(jìn)法》及其“實(shí)施條例”的實(shí)施而解決，有關(guān)職能部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，它們往往從各自的利益角度制定政策，致使政策之間相互矛盾或產(chǎn)生交叉，導(dǎo)致許多政策無法落實(shí)或落實(shí)到位。因此，為提高政府管理效能，防范因政府部門之間扯皮而導(dǎo)致政策的空洞化，有必要建立以教育行政部門設(shè)立的專門管理機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，各部門間相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。江西等省成立的“民辦教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，可謂是我國民辦高等管理體制改革與創(chuàng)新的一次成功嘗試。該領(lǐng)導(dǎo)小組是由教育、人事、物價(jià)、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、工商、公安等部門負(fù)責(zé)同志組成的，小組由省市主管教育工作的領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，及時(shí)研究處理民辦高教發(fā)展中的重大問題，確保民辦高校在征地、稅收減免、教師待遇、學(xué)生待遇等方面享有與公辦高校相同的待遇。

第三，積極培育、扶持民辦教育的行業(yè)協(xié)會(huì)。為了避免“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”給民辦高校帶來的風(fēng)險(xiǎn)，政府還應(yīng)積極培育、扶持民辦教育行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)民辦學(xué)校鑒證、咨詢、協(xié)調(diào)、評(píng)估、監(jiān)督及溝通等作用，減少政府與民辦高校、民辦高校與社會(huì)之間的溝通障礙，減少因信息不暢而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，在民辦高校發(fā)展中，政府應(yīng)切實(shí)履行起政策支持者、教育規(guī)劃者、經(jīng)費(fèi)資助者、運(yùn)營監(jiān)督者和服務(wù)提供者的責(zé)任，要注重通過完善法規(guī)政策、實(shí)施科學(xué)規(guī)劃、強(qiáng)化宏觀管理、建立財(cái)政資助、提供積極服務(wù)等方式，引導(dǎo)民辦高校健康有序發(fā)展。

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(責(zé)任編輯 黃建新)