農(nóng)地征用問題是關(guān)系國計民生的重要問題。長安區(qū)近年經(jīng)濟發(fā)展迅猛，政府在“十二五”規(guī)劃中對該區(qū)發(fā)展進行了全局性的跨越式發(fā)展規(guī)劃，大面積的征地在長安區(qū)勢在必行。在各種機遇和挑戰(zhàn)下，長安區(qū)政府提出要農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變。意通過征地，既解決建設(shè)用地問題，又促進農(nóng)民增收。

一、長安區(qū)發(fā)展前景

長安區(qū)是西安市南部主城區(qū)，東臨藍田，南靠寧陜，西接戶縣，北連雁塔，距西安市中心鐘樓僅8.7公里，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。隨著地鐵等重要交通路線的貫通，長安發(fā)展前景越發(fā)廣闊。長安區(qū)在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中提出：要經(jīng)過五年努力，基本形成空間布局合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展強勁、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進的西安國際化大都市新型城區(qū)發(fā)展格局?！边€指出“要促進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變?！边@意味著長安區(qū)農(nóng)民、農(nóng)地將迎來一個歷史性的轉(zhuǎn)革，大量農(nóng)民將被征地，向市民轉(zhuǎn)化。

二、長安區(qū)征地過程中存在的問題

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策本身存在弊端

長安區(qū)此次規(guī)劃，解決征地問題是一重點。此次征地涉及的征地面積廣，牽扯農(nóng)村人口多，城市建設(shè)用地有限，此次征地是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)之上提出的整體規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策從理論設(shè)計上很好的解決了城市建設(shè)用地與耕地18億畝紅線的矛盾，但是在操作中容易被政府期望過高，引起大肆推行城市擴建。這一過程主靠政府操作，農(nóng)民知識、權(quán)利等限制參與度不高，易造成農(nóng)民利益侵害問題。另外農(nóng)村建設(shè)用地平整、復墾的成本高，以及復墾的農(nóng)地質(zhì)量問題難以保障。

2.對農(nóng)村仍缺乏實際考察，征地資金預算難度大

征地資金預算不僅僅是對農(nóng)民的補償、更應該把農(nóng)地補充資金放在首位。農(nóng)村的宅基地，即有石頭砌得近1米深的地基，還有地表的一圈鋼筋水泥的圈梁，如今農(nóng)村全是水泥路，這樣的情況要平復成耕地何其困難。據(jù)江蘇省的典型測算，每整理1 畝農(nóng)地需要投入2000 元左右的資金，每增加1 畝耕地需20000元左右的資金，整理1畝宅基地需要5萬到10萬元資金。另外，秦嶺北麓的大峪鄉(xiāng)、王莽鄉(xiāng)近年由于開采石頭，亂挖亂采，形成大片近十米深的坑洼地帶，這些低洼地帶已經(jīng)挖到當?shù)厮畬?，有的采石場干脆就地深挖，開塘養(yǎng)魚。王莽鄉(xiāng)近年地下水位降低明顯，大多村民把這歸結(jié)于采石場亂挖亂開行為。西安市1986-2002年間潛水水位平均下降了5.72m，每年下降近0.5米，按照這樣的趨勢，開采魚塘肯定不是一個可持續(xù)發(fā)展計劃，那么在規(guī)劃中是否要把這些坑洼地帶完全用于開發(fā)魚塘，近年這些地區(qū)在長安區(qū)整體規(guī)劃中該如何利用，資金預算能否到位，困難較大。

3.農(nóng)村信息不對稱，個別村領(lǐng)導利用信息優(yōu)勢掠取土地賠償金

由于征地問題都是自上而下進行的，農(nóng)民知道要征自家地的時候已經(jīng)是征地決定下達后一兩年后或者多年后，在之前一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導就利用開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、搞特色農(nóng)業(yè)之名，利用貸款，提早開始給自己囤積土地，以待日后獲得大量國家補償。對于承包權(quán)在少數(shù)領(lǐng)導手中的土地，征地補償款分配方案仍不合理、不明確。另外，村民反映自家宅基地、承包地款基本能按照征地補償方案補償，但是對于村里面集體用地到底有多少，村里從來都沒有公開過，農(nóng)民并不知情，最后分到自己手里的那部分補償很少，大家對村委會和上級政府部門人員是否竊取了大家的補償表示懷疑，可是無處查證。

4.被征地農(nóng)民的長期社會保障問題依然嚴峻

長安區(qū)近年發(fā)展起了一批知名企業(yè)，形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，但是經(jīng)濟的發(fā)展還難以解決長安區(qū)80多萬農(nóng)業(yè)人口的長期生計保障問題。首先，長安區(qū)農(nóng)業(yè)戶口人口占長安區(qū)人口的85.76%，需要社會保障的人口總量大；另外，長安區(qū)“十二五”規(guī)劃重大項目中用于發(fā)展房地產(chǎn)、商業(yè)社區(qū)投資等第三產(chǎn)業(yè)投資302.7億元，用于成中村改造項目729.6億元，兩者總計占15大工程總投資比重的62%以上。這兩個重大項目深度分析是一個性質(zhì)，就是房地產(chǎn)項目，這樣的項目帶動就業(yè)的能力是有限的；還有，在國家就業(yè)形勢日益嚴峻的今天，各地人才蜂擁長安也是不爭的事實，被征地農(nóng)民有什么優(yōu)勢能夠和社會廣大的求職者競爭？補償費用讓農(nóng)民享受了短期的“富裕”生活，城鎮(zhèn)消費明顯高于農(nóng)村，當被征地農(nóng)民積蓄用完的那天他們的生活保障又在哪里？

長安區(qū)在實施農(nóng)村合作醫(yī)療試點之后又試點了農(nóng)村養(yǎng)老保險，目前正在普及。雖然按政府計劃，2011年所有年滿60周歲的11.2萬農(nóng)民每年能領(lǐng)到960元的保障金，但是還有70多萬農(nóng)民的社保還很遙遠。有調(diào)查研究表明：長安區(qū)如今短期補償和長期保障的矛盾、補償模式單一與多種生計資源的矛盾是長安區(qū)被征地農(nóng)民保障問題的主要矛盾，新型社會養(yǎng)老保障顯然不能解決該問題。長安區(qū)被征地農(nóng)民的社會保障問題依然嚴峻。

三、對于長安區(qū)征地的建議

1.嚴格非農(nóng)用地的審批制度

長安區(qū)征地已經(jīng)不是一兩年的事，對于臨近市區(qū)的農(nóng)村家家戶戶多少都是有耕地的，無論政府怎么操作，城中村改造也好、征地也好、耕地保障工作要落實好。在土地緊缺的今天，國土資源局首先要認真全面地做好統(tǒng)計工作，做到心中有數(shù)，收發(fā)得當。對于已審批土地，應盡快解決一些用地單位占地卻閑置，沒有合理利用的問題。例如開發(fā)區(qū)真空問題，一些象征性的活動廠房虛設(shè)問題；合理的調(diào)整一些土地利用不當問題，該幫助的要通過政府行為去幫助，該取締的應該嚴格依法取締，落實已審批土地的利用效率，提高土地利用率。另外，要嚴格落實土地批復制度。長安區(qū)這塊熱土是培育有實力，具有社會價值企業(yè)的地方，要嚴格防止一切不合理、不合法，利用私人關(guān)系之便囤地、炒地的行為。

2.嚴格落實耕地補充方案

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施為城市建設(shè)提供了方便，但同時對保護耕地提出了挑戰(zhàn)。前面已經(jīng)分析，農(nóng)村宅基地要恢復成的農(nóng)地，成本大、土地質(zhì)量低；另外農(nóng)村開山、開荒，取石取沙對大量土地造成的不可恢復性破壞，使補充耕地更加困難。因此，要明確耕地補充責任，到底哪一層政府干，怎么個干法，資金誰出，這些都應該有明確的制度規(guī)定，決不能因為補充耕地耗資大，而挪用征地補償款。另外對于不同狀況的土地要從總體把握，因地制宜，長遠規(guī)劃，切不可將一些挖沙取石留下的大坑就地開挖魚塘，這并非長遠之計。

3.注重宣傳國家征地政策，公開公正征地工作

據(jù)了解，農(nóng)民大多只知道國家征地給補償，但是并不清楚到底怎么補。既然征地勢在必行，應該加強征地相關(guān)政策宣傳，讓大家明白征地的目的，明白征地補償?shù)脑瓌t。征地過程中，區(qū)、縣國土資源局對擬征用地塊的位置、范圍、面積、人均耕地面積和土地利用現(xiàn)狀等進行現(xiàn)場踏勘階段一定要把工作做實，做細，充分考慮到被征地村村民的特殊情況，嚴格按照相關(guān)政策文件制定補償方案，并向被征地村民公開。最好明確規(guī)定被征地村村委會：要組織各生產(chǎn)隊開會學習征地事宜及補償方案，并在會上明確土地聽證的目的和重點，告知有意見的人參加聽證，防止村委會班子人員代村民行事，侵害個別村民利益的事件發(fā)生。

4.切實逐步落實失地農(nóng)民社會保障

社會保障問題是與一個國家和地區(qū)經(jīng)濟實力緊密聯(lián)系的社會事業(yè)，不是朝夕之事。失地農(nóng)民的長期生計問題確是個大問題，需要政府長遠考慮，穩(wěn)步推進。長安區(qū)作為全國較早的農(nóng)村合作醫(yī)療實驗區(qū)、農(nóng)村養(yǎng)老保障實驗區(qū)，近年在醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面已經(jīng)做出了一些成績。長安區(qū)政府應該繼續(xù)做好醫(yī)療和養(yǎng)老保障事業(yè)。醫(yī)療保障中出現(xiàn)的新問題要及時解決；基本養(yǎng)老保險，要擴大宣傳，開展村養(yǎng)老保險協(xié)辦人員培訓班，為普及農(nóng)村新型養(yǎng)老保險做服務。另外，政府應清楚，年滿60周歲的農(nóng)村人口占長安區(qū)農(nóng)業(yè)人口不到1/8，一旦農(nóng)民失地，城市消費水平對失地農(nóng)民的沖擊是巨大的。因此，政府一方面要從就業(yè)培訓方面想辦法讓失地農(nóng)民創(chuàng)收；另一方面，要繼續(xù)加強醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入來幫失地農(nóng)民減少開支。對于失地農(nóng)民，政府不但要做好住房安置，還應提供一些鄉(xiāng)村文化配套設(shè)施，讓失地農(nóng)民能夠很快適應城鎮(zhèn)生活，而且要逐步提高長安區(qū)養(yǎng)老、就業(yè)、教育等長期社會保障水平，不斷擴大社會福利，這樣才能順利完成長安區(qū)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)規(guī)劃目標。

（作者單位：石河子大學經(jīng)濟與管理學院）