摘 要：近年來，地方政府出現(xiàn)的一系列偏離正確方向的施政行為，都與地方政府公司化傾向有關(guān)。地方政府為逐利而拼命追求規(guī)模擴張，像公司追求利潤那樣追求財政收入增長，以公司管理方式來進行社會管理，以企業(yè)競爭方式處理地區(qū)關(guān)系問題，其不良后果是影響民生福祉提升，引發(fā)市場秩序混亂，使政府公信力下降，阻礙資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會建設(shè)。地方政府公司化傾向的形成原因是多方面的：過度市場化、行政性壟斷、不合理的分稅體制和片面的績效考核標準都起了催生婆的作用。對其進行有效治理，必須從頂層設(shè)計開始，實現(xiàn)包括政治體制在內(nèi)的一系列觀念和體制創(chuàng)新。
　　關(guān)鍵詞：地方政府；公司化；政府轉(zhuǎn)型
　　中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2011）04-0003-09
　　
　　如果給地方政府公司化傾向下一個定義，大致可以表述為：地方政府在自己所轄的行政區(qū)域內(nèi)，以追求自身利益最大化為目標，以對各種行政資源的控制和支配為資本，以商業(yè)行為和超經(jīng)濟強制為背景的市場交易為經(jīng)營手段，以獲取民眾廉價勞動力的使用為用工和人事管理策略，以偽公共利益最大化的所謂“經(jīng)營城市”為理念，以官員老板化為從政之道，圍繞著“政績”和升遷而形成的一整套類似于公司制的官場規(guī)則體系，或可稱為地方政府公司化傾向。
　　近年來，地方政府出現(xiàn)的一系列偏離正確方向的施政行為，都與地方政府公司化傾向有關(guān)。這是在市場經(jīng)濟條件下，政府的列車誤入了企業(yè)的軌道，模擬企業(yè)方式行使政府職能，其后果已經(jīng)引起了社會的多種紊亂和不滿。對此，必須采取有效措施加以治理和整頓，使其回歸正確軌道。
　　一、 地方政府公司化傾向的表現(xiàn)形式
　　1.政府為逐利而拼命追求規(guī)模擴張
　　作為公司制企業(yè)，賺錢或?qū)崿F(xiàn)利潤最大化無疑是其核心目標，公司的一切努力都必須圍繞這個目標而展開。政府卻不能這樣，它必須以社會管理和公共服務(wù)為職能，本應(yīng)成為社會公共利益的營造者和守護神。但是，我們的一些地方政府卻不是這樣，而是把自己變成了一個在市場上不停拼殺的“大公司”，不遺余力地片面追求GDP增長，財政收入成為“公司”的利潤。
　　為了做大GDP這個營業(yè)額，由地方政府推動的“投資饑渴”和“擴張沖動”［1］，從來沒有停止過。除了1960年、1990年、1997年、2008年底到2009年初幾個短暫時期之外，多數(shù)情況下需要防止的是“經(jīng)濟過熱”。中國的經(jīng)濟周期與政治周期具有明顯的正相關(guān)關(guān)系。每一次黨的代表大會和政府換屆之后，幾乎都引發(fā)一次強勁的經(jīng)濟擴張。這種擴張不是自然經(jīng)濟周期的體現(xiàn)，而是各級政府靠行政力量推動的結(jié)果。2009年在反危機、“保增長”的背景下，中央下達了4萬億元的投資計劃，隨后地方政府就跟進了幾十萬億元的盤子，僅湖北一省就達12萬億元之多。在“跨越式發(fā)展”、“超常規(guī)增長”、“彎道超車”、“逆勢而上”、“轉(zhuǎn)危為機”等口號下，又引發(fā)了一場爭速度、上項目、鋪攤子、盲目擴張的老毛病，開工了一批明顯缺乏科學論證的項目，被關(guān)閉的“五小”企業(yè)有些又死灰復(fù)燃，使此前“轉(zhuǎn)方式”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”所取得的一些成果得而復(fù)失。一年后當危機緩解反過味來，才又重新向“轉(zhuǎn)方式”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”的正確方向回歸，并且把政策級別上升到“主線”、“主攻方向”的更高層次上。
　　為什么搞科學發(fā)展難，搞盲目擴張卻這樣輕車熟路，就是因為我們的地方政府在體制深處存在一種內(nèi)在的“擴張沖動”。就像一個野心勃勃的公司一樣，為了把自己做大，通過上市、兼并重組、投資新項目和設(shè)立子公司等，不斷進行數(shù)量和外延擴張。地方政府主導的數(shù)量擴張，在招商引資、城市改造、圈占土地、強拆強建、過度融資和濫設(shè)開發(fā)區(qū)等方面表現(xiàn)得淋漓盡致。
　　這種擴張欲表現(xiàn)為“好大狂”。什么都追求“大”。 有不少城市領(lǐng)導者好大喜功，對“大”字近乎于崇拜并充滿了激情。全國有180多個城市聲稱要建“國際大都市”。據(jù)說如果不追求一個“大”字，城市就沒有規(guī)模，就沒有人氣，市場容量和GDP都受到限制，在競爭中就要落伍，云云。于是，在這樣的城市里，一時間掀起了一股強勁的“大”字風。蓋個樓，修條路，引進個項目，辦個學習班，等等，都要與這個“大”字聯(lián)系在一起。如果一個干部，在公開場合不能一連氣說上幾個“大”字，似乎就有思想“保守”，不“與時俱進”之嫌?！按蟆背闪顺鞘凶顣r髦的用語，“大項目”、“大廣場”、“大馬路”、“大學城”、“大劇院”、“栽大樹”、“大思路”、“大手筆”等等，成了一些人的口頭禪。豈不知大有大的難處。在“大”的好處沒看到多少時，由于“大”而引起的各種問題，即人們常說的“大城市病”卻接踵而至。
　　2.像公司追求利潤那樣追求財政收入增長
　　地方政府既然成了一個“大公司”，追求規(guī)模擴張只是其中間目標，進一步的目標是要實現(xiàn)“利潤”，這個“利潤”就是財政收入。從近年來財政收入飆升的情況來看，足見其動力十足之勢。2006年，全國稅收收入完成37 636億元，比2002年翻了一番多，比上年增長21.9%，增收6 770億元，增收額超過1995年全年稅收收入總額［2］。2007年，全國財政收入超過5.1萬億元，稅收收入完成49 449萬億元，比2006年同期增長31.4％［3］。2008年全國財政收入完成6.13萬億元，同比增長19.5%。2009年全國財政收入完成6.85萬億元，同比增長11.7%。2010年上半年財政收入比2009年同期漲幅又超過20%。我國稅收連年高速增長，反映了經(jīng)濟發(fā)展國力增強的成就。但是，凡事有利亦有弊，在稅收高增長的背后，企業(yè)負擔重，個體業(yè)戶開辦成本居高不下，數(shù)量急劇減少也是不爭的事實。居民收入水平增長速度長期低于經(jīng)濟增長速度。20世紀80年代我國GDP年均增長9.3%，90年代為10.1%。而城鄉(xiāng)居民人均收入年均增長率20世紀80年代為7.5%，90年代降為5.2%［4］，2000年后這一趨勢并未好轉(zhuǎn)，且有惡化的兆頭。從職工工資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重看在逐年下降，1991年為15.3％，1996年為13％，2000年下降到12％，2005年下降到11％。需要說明的是，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的職工數(shù)指城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員，約1.1億，尚不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)從業(yè)人員和個體勞動者等［5］。從上述數(shù)據(jù)可以看出，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，國民收入分配格局中國家稅收增長的速度大大快于居民收入增長速度，這是一種很不正常的情況。所以出現(xiàn)這種“國富民窮”的情況，與地方政府公司化帶來的逐利化傾向有很大關(guān)系。在目前的稅務(wù)工作指導理念上，形成了一種偏好，就是追求稅收總量最大化。似乎每年稅收增長速度越快，稅收總量越大，政府的工作成績就越大，財政狀況就越好，反映出來的經(jīng)濟形勢也就越樂觀。其實，這種認識是很狹隘也是很片面的。稅收是國民收入再分配的一個重要環(huán)節(jié)，是政府對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要手段，是國家管理公共事務(wù)和提供公共用品的前提條件。因此，稅負總體水平和征稅合理區(qū)間的確定，必須用是否有利于社會整體利益最大化這個標準來衡量。征稅不足，政府職能不能有效發(fā)揮，有害于社會整體利益。征過頭稅，使納稅人不堪重負，失去活力，同樣不可取。應(yīng)審時度勢，依據(jù)不同條件下國民經(jīng)濟運行的具體情況，采取彈性的適度征稅政策。稅收總量可以有增有減，結(jié)構(gòu)性的有增有減就更應(yīng)該靈活把握了。就目前我國情況而言，有些企業(yè)和社會群體的稅負已經(jīng)不輕。在這種情況下，地方政府繼續(xù)采取稅收總量最大化方針，只能進一步扼殺社會發(fā)展的活力，造成更嚴重的社會不和諧。
　　
　　3.以公司管理方式來進行社會管理
　　政府公司化傾向還表現(xiàn)在其管理方式的扭曲上。城市公用設(shè)施，其性質(zhì)是公共用品，而非私人用品。建造這類設(shè)施的出發(fā)點應(yīng)該是服務(wù)于社會公益事業(yè)，而非商業(yè)性盈利目的。因此，由政府出資建設(shè)這類設(shè)施和補貼其日常運營，是早有定論的事。即使部分地引進市場機制，也只能是政府嚴格監(jiān)管下的模擬市場運營和與主體分割開來限定范圍的市場化運作。這種市場化運作只能作為實現(xiàn)公用設(shè)施社會職能的補充手段加以運用，而非主要途徑和根本出路。
　　然而，目前國內(nèi)有些城市由于制定了大而無當?shù)某鞘邪l(fā)展規(guī)劃和改造計劃，在財政拮據(jù)的情況下，拿不出更多的錢來用于城市公用設(shè)施建設(shè)，于是便打起了民資的主意。他們打著市場化經(jīng)營、投融資體制改革的旗號，把擬建的公用設(shè)施項目向社會招商，“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”；有償出讓公園、動物園、公交線路、公路、停車場經(jīng)營權(quán)；把城市土地、道路、橋梁、污水處理、供水、供氣、供暖、環(huán)衛(wèi)、公交、出租客運、公園、廣場、消防等有形資產(chǎn)和依附于其上的名稱、形象等無形資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的范圍。總之，要通過上述種種辦法廣開財源，為大規(guī)模的城建籌集資金。
　　嚴格禁止民資進入公共設(shè)施投資領(lǐng)域，顯然是一種僵化的不恰當?shù)淖龇ā５?，民資進入公共領(lǐng)域，有一個前提條件絕不能放棄，這就是保證公共物品的性質(zhì)和社會職能不被改變。如果把公共物品演化成為私人盈利目的服務(wù)的物品，那就是對社會公共利益的侵犯。不能因為有什么人愿意出幾個錢緩解了政府當前的燃眉之急或迎合了政府為追求“政績”而確定的擴張偏好，就輕易轉(zhuǎn)讓這種社會公益權(quán)。
　　私人資本的天性是盈利，不賺錢的買賣它是不會干的。私人資本不會因為進入了公共領(lǐng)域而改變自己的這一本性。要盈利，就要計算投入產(chǎn)出，就要收費，就不會免費讓人們盡情使用，就注定要限制公眾對原本是公共物品的使用和消費的自由。路，你不能隨便走了，要走你先交錢；公園，你不能隨便進了，要進你先交錢；公交車，你當然可以坐，但票價要上調(diào)；煤氣，你可以用，但你總不能讓我虧損吧。這些由私人投資建造的公共設(shè)施，必然通過收費或提高收費標準來收回投資成本，最終達到盈利的目的，由此導致地價上漲，企業(yè)經(jīng)營成本加大，居民消費價格上揚，投資和商業(yè)環(huán)境惡化等一系列不良反映。
　　有些地方政府官員津津樂道，聲稱“不花政府一分錢”搞成了多少個大項目，豈不知這些費用都通過價格渠道，層層轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)、居民戶的頭上。本來應(yīng)該由政府出錢辦的事情，政府卻通過“投融資體制改革”一句托詞推向了社會，但它的稅收和收費不但不減，還變著法地增加，這不是典型的要從一頭牛身上剝下兩張皮嗎？
　　2010年初，由贏利性公司投資和管理的沈陽森林動物園由于經(jīng)營不善，資金困難，僅用雞架低標準喂養(yǎng)，至使11只老虎短期內(nèi)相繼死去。為了收拾殘局，沈陽市政府緊急撥出?？?00萬用于老虎等動物救治和恢復(fù)動物園正常管護。從這一事件中，應(yīng)當吸取什么教訓，不是非常值得深思的一件事情嗎？
　　權(quán)力過于集中，“一把手”說了算。這種現(xiàn)象普遍存在于地方黨政機構(gòu)中，折射出領(lǐng)導干部“老板化”傾向非常嚴重。書記成了“董事長”，市長成了“總經(jīng)理”。在系統(tǒng)內(nèi)部，有不少部門的下屬已經(jīng)很習慣把上級主管稱為“老板”。自上而下，只能服從，民主協(xié)商已成鮮見之物。對下，命令之風盛行，動不動就口出狂言，“你到底能不能干，不能干就換人”，成為一些官員的口頭禪。對涉及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等重大決策問題，有些地方領(lǐng)導人靠拍腦門定盤子。這些人到了一個地方，不下真工夫解決實際問題，而熱衷于出所謂“新思路”，制定所謂“大戰(zhàn)略”，搞所謂“大開發(fā)”，動不動就幾橫幾縱，幾區(qū)幾帶。而且這樣的所謂“戰(zhàn)略”還沒有定數(shù)，經(jīng)常變來變?nèi)?。一會兒抹去了這一“橫”，一會又添加了那一“帶”，既象一個蹩腳的畫師在打草圖。又象一個無比自信的高級軍官站在地圖前擺兵布陣、指揮打仗一樣。這樣去搞地區(qū)規(guī)劃，制定發(fā)展目標，其結(jié)果會是什么樣子，可想而知。
　　公務(wù)員的工資福利分配，本來應(yīng)該按照公共財政的規(guī)則去執(zhí)行。一個統(tǒng)一的國家政府體系，其公務(wù)員的工資應(yīng)是一個高低有序、左右協(xié)調(diào)的均衡系統(tǒng)。但在“陽光工資”、“地方津貼”等名義下，各個地方政府竟然象公司一樣各自為政，以各種名義為本“公司”的“雇員” 漲工資，發(fā)福利，使地方政府公務(wù)員工資福利規(guī)則碎片化，產(chǎn)生了巨大的地區(qū)反差和系統(tǒng)紊亂。
　　4.以企業(yè)競爭方式處理地區(qū)關(guān)系問題
　　地方政府公司化傾向不僅表現(xiàn)在對內(nèi)關(guān)系方面，而且表現(xiàn)在對外關(guān)系上。正常的地方政府之間的關(guān)系，應(yīng)是同一個體系中不同分支的行政協(xié)作關(guān)系，而不是企業(yè)間那種商業(yè)競爭關(guān)系。但是，我們的地方政府卻不是這樣，互相之間視若競爭對手，非要比出個勝敗高下，拼出個你死我活不可。在招商引資中，互相壓價。你的地價低，我比你更低，甚至零地價，許諾的“優(yōu)惠政策”幾乎達到荒唐的程度。有的地方官員不僅自己熱衷于率領(lǐng)龐大代表團赴各地開招商會，而且把招商引資的指標分解給下屬，作為硬任務(wù)驅(qū)趕著他們不擇手段去完成。這種地區(qū)間招商引資的惡性競爭，使國家利益遭受的巨大損失無可估量。
　　近年來，不少地方政府的GDP大比拼愈演愈烈。中央確定的增長率為8%，省則在9%到10%，市12%，縣則要定到14%了。各個地區(qū)還互相攀比，你定的增長速度是11%，我定的指標就絕對不能比你低；你上了百億元的大項目，我無論如何也要超過你；你的某個項目占地兩平方公里，我非搞它三平方公里不可；你有幾個實力雄厚的大集團，我就把眾多小舢板拼成“航空母艦”。 據(jù)說，如果沒有這種“膽識”和“魄力”，在新的一輪競爭中，就會被甩得更遠。有個地區(qū)的兩個旗虎相當?shù)某鞘?，誰也不服誰，到年底誰也不愿先公布數(shù)字，后公布的肯定比另一城市多那么幾億元。這如同國際上的軍備競賽，最后搞得筋疲力盡，沒有贏家?，F(xiàn)在是到了“裁軍”的時候了。作為一個明智的地方政府，應(yīng)主動退出這種大比拼。早退早解放，晚退晚解放，不退不解放。
　　地方政府之間的企業(yè)式競爭，除了表現(xiàn)在GDP大比拼愈演愈烈，盲目上指標、上項目外，還表現(xiàn)在對外部資源或公共資源的爭奪上。一是爭投資。上級政府的投資，尤其是中央政府的投資，對于地方政府來說，無疑是一塊肥肉，不吃白不吃。只要有這種資金的存在，肯定聞風而動，動員一切力量和關(guān)系進行攻關(guān)和爭取，生怕被別人搶去。2009年中央政府4萬億元刺激計劃下達后，地方政府為此而展開的爭奪，幾乎達到了空前熱烈的程度。二是爭政策。特區(qū)的成功，使人們看到了特殊政策所帶來的好處。因而通過游說政策制定者而獲取特殊政策支持，成為地方政府搶占競爭制高點的捷徑。小到扶貧救災(zāi)資金額度、“債轉(zhuǎn)股”額度、核銷地方債務(wù)額度，大到設(shè)立保稅區(qū)、自由港、各種改革實驗區(qū)等，都成為地方政府競相爭奪的對象。三是爭招牌。名人故里之爭就是突出一例，僅2010年上半年竟達10處之多，其中既有歷史上真真實實存在的名人，也有宗教、小說、神話故事中出現(xiàn)的名人。有些名人故里竟有七八個地方在爭，更有甚者，水滸故事中的西門慶、潘金蓮的“故里”，也被一些地方寶貝一般地爭奪著［6］。 “華南虎”事件，“曹操墓”事件，之所以被炒得沸沸揚揚，都可以找到地方政府在幕后操縱的蛛絲馬跡。其所以樂此不疲皆因背后隱藏的地方利益。
　　二、地方政府公司化傾向的危害
　　1.影響民生福祉的提升
　　按照現(xiàn)在社會所倡導的主流價值理念，政府應(yīng)當是為人民服務(wù)的政府，但政府具有公司化傾向后，在很多情況下，自身利益與民眾利益是矛盾的。在這種情況下，又由于缺乏有效的制度制約，政府則會把自身的利益擺在第一位，首先保證政府這個公司利益的最大化，與“公司”利益無關(guān)的東西都會統(tǒng)統(tǒng)靠邊站。因為政府是由不同的官員和公務(wù)員組成，官員的利益不完全等同于政府的利益，因而在政府公司化的傾向中，官員可以更好把自己的利益置換成政府的利益。所以，我們常?？吹剑谝恍┑胤秸氖┱袨橹?，常常打出的是公共利益的招牌，實際謀取的是政府成員自身的小集團利益。
　　
　　在眾多民生問題中，房價的持續(xù)攀升深深地刺痛了老百姓的心。追根溯源，中國的房價飆升和地方政府公司化傾向有很大關(guān)系。土地財政的存在已經(jīng)是一個公開的秘密。不少地方政府每年的賣地收入相當于財政收入的60%以上，其財務(wù)運轉(zhuǎn)已經(jīng)離不開土地財政了。在這種情況下，地方政府并不希望房價降下來，對中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策采取陽奉陰違的做法予以抵制。這是中央調(diào)控措施屢屢失效的根源所在?！百嶅X的速度永遠趕不上房價上漲的速度”，老百姓買房子，不僅花光了現(xiàn)時積蓄，而且提前消耗了未來幾十年的必要消費能力。
　　在當今的中國，勞工保護問題也是一個備受關(guān)注的全局性問題。在這個問題上，熱衷于招商引資的地方政府在勞資紛爭方面，更在意保護投資者的利益，工人的勞動保護、生產(chǎn)環(huán)境、工資待遇諸方面，即便是很低水平的要求，大多得不到政府有力的支持。工會的根本職能應(yīng)該是代表勞動力所有者的利益，依法維護工人的合法權(quán)益?，F(xiàn)在，不少工會沒能起到這樣的作用。因為工會本身就是依附于政府的一個部門，自身的生存仰賴于政府的庇護，它不可能違背政府的意志站在工人一邊來維護工人的合法權(quán)益。正因為地方政府的屁股更多地坐在資方和老板一邊，而工人的權(quán)益得不到有效保護，致使工人的利益長期受到損害。在雇傭勞動者中，尤其是農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者中，有大批人員的工資水平長期低于勞動力價值。經(jīng)濟發(fā)達的珠江三角洲，前幾年外來務(wù)工人員的月工資僅600元左右，十幾年時間僅增加了68元，幾乎沒什么變動。這樣的工資水平，有人說一天賺的錢僅夠買4碗炸醬面，養(yǎng)家糊口極為困難，更談不上什么教育、培訓、娛樂支出了。這樣的工資標準，不是個別現(xiàn)象，在建筑業(yè)、加工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)，非常普遍，而且經(jīng)常被拖欠。
　　隨著市場化改革的深入，老百姓不僅在生育、住房、醫(yī)療和教育方面壓力加重，生活成本居高不下，不僅面臨著“生不易”的困境，還要面對著未來“死不起”的痛苦。在國內(nèi)絕大多數(shù)城市，少則一萬多元多則數(shù)萬元的墓葬費用也令一般家庭雪上加霜。壟斷性質(zhì)的殯葬行業(yè)使全國多數(shù)城市都出現(xiàn)了“天價墓地”。而頗具諷刺意味的是近來在經(jīng)濟發(fā)達的寧波市竟由民政局推出了低于7 800元的“經(jīng)濟適用墓”［7］。不僅反襯出殯葬費用的高昂，也更給這個老百姓“死不起”的社會增添了一個悲憤的注腳。殯葬服務(wù)，本就應(yīng)該完全屬于公益性質(zhì)，作為社會公共產(chǎn)品來供給?，F(xiàn)在有了“經(jīng)濟適用墓”，就意味著當?shù)卣兿喑姓J墓地市場化已經(jīng)是合法的了，這種高安葬費用也是合理性的了。這就好比地方政府建少部分經(jīng)濟適用房滿足低收入人需求，再在拼命搞土地財政推高房價一樣荒唐。
　　2.政府職能錯位引發(fā)市場秩序混亂
　　政府職能本應(yīng)定位于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面。但地方政府公司化傾向形成后，這種職能就發(fā)生了異化。在自身集團性利益的驅(qū)動下，政府既做市場裁判員，又做市場內(nèi)的運動員。自身也變成了一個“大企業(yè)”，而且是一個不講市場經(jīng)濟秩序、不講游戲規(guī)則、不講全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的大型經(jīng)濟實體。例如，在招商引資方面，項目洽談本應(yīng)該是企業(yè)之間的事情，應(yīng)該由經(jīng)濟組織出面實施。政府的職能是依法履行審批手續(xù)。但是，很多地方政府卻直接出面與投資者洽談。政府承諾各種優(yōu)惠政策，政府與投資者討價還價，等等，儼然以一個企業(yè)的面目出現(xiàn)在投資者的面前。政府還以“特事特辦”、設(shè)立“綠色通道”等超規(guī)則手段為引進的企業(yè)提供特殊便利。如銀行貸款、稅收政策執(zhí)行等，遇到有關(guān)執(zhí)法部門正常履行執(zhí)法程序，更高層級的政府部門就會積極出面，進行干預(yù)，給這些企業(yè)以特殊關(guān)照。由此產(chǎn)生了大量行政歧視和不公平行為。
　　地方政府行為的企業(yè)化，不僅自身的職能難以得到根本轉(zhuǎn)變，而且嚴重干擾了市場經(jīng)濟秩序，破壞了市場的游戲規(guī)則。某些有政府背景的企業(yè)，其管理者通過與政府官員的合謀，在“改制”、“重組”等名義下，侵占國有資產(chǎn)，借機發(fā)財。行政官員也通過暗箱操作借機獲利。在政府工程發(fā)包、政府采購等商業(yè)行為中，通過操縱招投標程序制造“公平”假象，內(nèi)定承包人和交易對象以獲取不正當?shù)母哳~利益?！傲P款經(jīng)濟”在很多地方大行其道。維持社會秩序的警察將罰款變成創(chuàng)收的工具，安全部門不是去進行安全設(shè)施的檢查而是靠蓋章來“創(chuàng)收”。明知有企業(yè)違規(guī)排污，明知是在蓋違規(guī)建筑，執(zhí)法部門開始不去制止，中間找上門罰款了事，而且把這變成了長期的生財之道。
　　食品藥品不安全，表面現(xiàn)象是商業(yè)道德和市場秩序問題，實質(zhì)是地方政府公司化傾向所帶來的嚴重后果。一個典型案例就是2008年震動世界的“三鹿”奶粉事件。對于“三鹿”所在的河北石家莊來說，“三鹿”這么一個大企業(yè)對于產(chǎn)出 GDP，產(chǎn)出稅收，產(chǎn)出就業(yè)機會，產(chǎn)出政績與尋租機會是十分重要的，因此是無論如何也要力保的。當發(fā)現(xiàn)奶粉有污染問題時，石家莊市這一級本能的反應(yīng)就是想盡辦法捂著蓋著，不到萬不得已絕不上報，更不能公開。倘若“三鹿”奶粉的污染沒有嚴重到造成數(shù)以百計的嬰幼兒住院治療，恐怕直到現(xiàn)在大家還對“三鹿”的問題一無所知。
　　地方政府公司化是破壞金融秩序和造成金融風險的一個重要根源。2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模迅速擴張。到2010年6月末，根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，地方政府融資平臺形成的貸款余額是7.66萬億元，也有海外學者高估到11萬億元［8］。然而，與地方政府的龐大債務(wù)相比，其還款能力卻令人擔憂。由于一些地方（特別是縣級以下政府）融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺的項目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業(yè)銀行埋單。針對地方政府融資平臺產(chǎn)生的種種混亂狀況，國務(wù)院不得不在2010年6月10日專門發(fā)出《通知》進行清理和規(guī)范。
　　3.使政府公信力嚴重受損
　　政府公信力是政府依賴于社會成員對普遍性的行為規(guī)范的認可而賦予的信任，并由此形成的社會秩序。政府行使公共權(quán)力的合法性來自公民的認可和支持，實際上就是某種信任。政府作為一個為社會成員提供普遍服務(wù)的組織，其公信力程度通過政府履行其職責的一切行為反映出來，實際上是公眾對政府履行其職責情況的評價。近年來，地方政府公信力嚴重下降，是一個不爭的事實。這可以從大量群體性事件的爆發(fā)中得到佐證。比如甕安事件，湖北石首事件，都是從偶然發(fā)生的人身死亡事件開始，迅速演變成一場有上萬人參加的針對地方政府的群體性事件。人們把這類事件稱為“無直接利益沖突”的群體性事件。參加的人群來自社會各個方面，與原發(fā)事件本身沒有厲害關(guān)系。那么為什么又會一哄而起呢？這就可以追溯到長時期積累起來的對地方政府的不滿情緒和不信任態(tài)度。比如企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用和集資等等，地方政府都過度地涉足了微觀經(jīng)濟活動，參與了大量的與民爭利項目，對群眾的欠債太多。這些問題又得不到及時解決，造成的民怨太深。所以一旦突發(fā)事件產(chǎn)生以后，就造成了有大量無直接利益關(guān)系的群眾參加進來。
　　在現(xiàn)代公共政策的制定中，誠實是保證決策信息真實完整的基礎(chǔ)，而信息真實完整則是決定決策是否科學的生命線，因此，誠實乃公共政策的最優(yōu)選擇。一個誠實的政府才是一個勇于負責任的政府，才是一個具有現(xiàn)代行政道德意識的政府，才能得到公眾的認可。任何對公眾不誠實的行政行為，都是在自毀形象。面對諸多公共衛(wèi)生事件、群體上訪事件、環(huán)境污染事件、罷工請愿事件、傷亡事故事件等，由于地方政府公司化傾向所產(chǎn)生的利益局限，當?shù)卣诤芏嗲闆r下都采取回避、隱瞞等態(tài)度，直至最后無從逃避時才出面糾錯。這其中，政府與民眾的關(guān)系變成了“貓鼠游戲”，博弈大于合作，這顯然與我們打造以人為本的服務(wù)型政府的目標是背道而馳的。在此種情況下，地方政府被整個動員起來控制事態(tài)的發(fā)展。除了媒體這個“異己”力量之外，人們只能寄希望于中央政府出面。因此，下級政府的行為結(jié)果在客觀上已經(jīng)把社會風險引向中央政府。
　　
　　由于地方政府公司化傾向的出現(xiàn)，很多地方法規(guī)和政策的出臺都具有明顯的自利性傾向。凡是有利于增加稅收和收費、提高政府人員收入和福利、減輕部門責任和工作量的決策，出臺得都很快，落實得都比較及時。而許多服務(wù)于社會和民眾又需要政府增加支出且操心費力的決策，卻常常議而不決，甚至不了了之。久而久之，人們對政府的任何一項決策都持懷疑太度，都保持一種警覺，就怕政府又以“改革”、“調(diào)整”、“完善”等名義向自己的口袋里伸手。這樣，即使是正確的政策和決策，由于社會和民眾本能的防范反應(yīng)，勢必大大影響政策和決策的落實效率?，F(xiàn)在，有些正常的改革推行不下去，與這種逆反心理不無關(guān)系。
　　地方政府公司化傾向的一個必然結(jié)果是，有些官員好大喜功，特別喜歡濫提華而不實、盲目擴張的口號。他們提出的目標，往往不是從實際和規(guī)律出發(fā)，而是從彰顯政績的短期功利出發(fā)，只要能得到上級的賞識，有利于官位的升遷，什么目標都敢提，什么指標都敢超，什么速度都不覺得快，反正都是嘴皮子上的工夫。至于這些目標和口號最終能不能實現(xiàn)，他們根本不在乎。不要說十年八年之后，少則三兩年，多則四五年，我還不知道到哪里去做官呢？到那時，“昔人已乘白云去，此地空于黃鶴樓。黃鶴一去不復(fù)返，白云千載空悠悠”。哈哈，物換星移，世事滄桑，人海茫茫，有誰還管這檔子事。這樣玩世不恭，把政府的信譽和政治承諾當兒戲耍，長此以往，你說話做事還有何信用可言，你制定的那些個規(guī)劃藍圖還有誰當回事？這是一種很不負責任的表現(xiàn)。
　　4.阻礙建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會
　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，是我們實現(xiàn)科學發(fā)展的一個重要目標。但是，在此進程中卻遇到重重阻力，其中之一就是來自地方政府公司化傾向。比如環(huán)境問題，往往是中央政府言者諄諄，地方政府卻聽者藐藐，太湖和淮河這樣中央政府下大決心治理的重污染區(qū)，花費幾十億資財，卻邊治理邊污染，不僅成效甚微，而且越治越污。至少，治理污染的動力不如追求GDP的動力大。在治污問題上，一些地方以政府名義出臺“土政策”、“土規(guī)定”，明文限制環(huán)保部門依法行政，明目張膽保護違法行為，給環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設(shè)置障礙，嚴重阻礙了環(huán)境保護法律法規(guī)的貫徹落實，導致不少“特殊”企業(yè)長期游離于環(huán)境監(jiān)管之外。受地方保護主義影響，一些基層環(huán)保部門在上級督辦、當?shù)卣深A(yù)、群眾上訪三層壓力下工作，結(jié)果是頂?shù)米〉恼静蛔?，左右為難。當然，也有的環(huán)保部門在當?shù)毓賳T的重壓下，對嚴重的污染事件睜一只眼閉一只眼，采取放縱態(tài)度。還有一些違法排污企業(yè)的老板，戴著“紅頂商人”、“人大代表”等多種政治“光環(huán)”的帽子，在地方政府的庇護下，甚至敢于暴力抗法，毆打執(zhí)法人員。全國各地曾發(fā)生過不少這類事件。
　　在資源問題上，我國產(chǎn)業(yè)政策嚴格限制高耗能、高污染、資源型的“兩高一資”產(chǎn)能的擴張。但是，不少區(qū)域的地方政府卻我行我素，為了追求地區(qū)產(chǎn)值，繼續(xù)在輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業(yè)增加投資，擴大規(guī)模，造成新的產(chǎn)能過剩。中國水資源分布是南多北少，為了把GDP搞上去，不少干旱缺水地區(qū)的地方官寧可把居民用水扣下來，也要讓廠礦企業(yè)敞開用水，因此甚至出現(xiàn)了缺水地區(qū)的企業(yè)水價反倒比水資源充足地區(qū)的企業(yè)水價還便宜的怪事。
　　三、地方政府公司化傾向形成的原因
　　1.過度市場化生養(yǎng)出的怪胎
　　地方政府公司化傾向的形成，是伴隨著體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的現(xiàn)象。在改革開放前的計劃經(jīng)濟時期，雖然也存在著地方政府的局部利益和形形色色的地方主義，但在中央權(quán)威和高度集中統(tǒng)一管制制度的約束下，地方政府只能是國家機器上的一個零部件，難以形成類似于公司那樣的以贏利為目的的經(jīng)濟實體。改革開放后，隨著商品經(jīng)濟的興起和市場化改革的推進，商品意識逐步深入人心，各種商品交易活動迅速擴展開來。這種市場取向的改革其主流是應(yīng)當充分肯定的，但也一度出現(xiàn)了全民經(jīng)商、軍隊搞盈利性的生產(chǎn)經(jīng)營、包括公檢法在內(nèi)的黨政機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)的局面，“官倒”曾經(jīng)盛行一時。后來人們發(fā)現(xiàn)這樣做并不是發(fā)展市場經(jīng)濟的正道，經(jīng)過中央政府的明令整頓和禁止，才使黨政機關(guān)退出了這類商業(yè)性經(jīng)營活動。這種清理在一定程度上凈化了市場環(huán)境，規(guī)范了市場秩序，但并沒有完全斬斷政府機關(guān)伸向市場的手。政府機關(guān)從先前小打小鬧的商業(yè)行為中償?shù)搅颂痤^，因為懾于輿論和制度的壓力，已經(jīng)不能把這種赤裸裸的交易再進行下去。而謀求自身利益的沖動又不能就此罷手，這就需要尋找一種與自己身份和職能較相吻合的方式和途徑，把盈利性的商業(yè)活動做得更巧妙些，在形式上更符合公權(quán)力的運行規(guī)則，既賺了錢，彰顯了政績，又不至于引起公眾的強烈不滿。這樣的游戲規(guī)則終于被發(fā)明出來，其關(guān)鍵詞有這樣幾個：經(jīng)營城市、推向市場、拆遷改造。
　　所謂經(jīng)營城市，就是地方政府把城市當作一種綜合性的、多元化的、龐大的特殊資產(chǎn)或經(jīng)濟實體加以經(jīng)營，在這種經(jīng)營中實現(xiàn)價值增值，在有限增進社會福利的同時實現(xiàn)政府自身收益最大化。所謂推向市場，就是把一些本來應(yīng)該由政府辦的公益性事業(yè)，如學校、醫(yī)院、幼兒園、公共交通、公園等通過“改制”、出售等手段推向市場，自負盈虧，把內(nèi)部負擔外部化，以逃避政府責任。所謂拆遷改造，不用多說，對其含義人們早已耳熟能詳，這就是向地要錢。地方政府的這三項重大“舉措”，其共同特點就是在“公共利益”、“地區(qū)發(fā)展”的堂皇招牌下，把政府參與的經(jīng)商活動擴大到整個城市和地區(qū)的各個領(lǐng)域。它自己成了一個最大的大老板。與先前的政府機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)相比，過去是小范圍的單兵或游擊隊作戰(zhàn)，現(xiàn)在是大規(guī)模的兵團作戰(zhàn)了。之所以演變到這種地步，一個非常重要的原因就是在關(guān)于市場經(jīng)濟的基本理念上發(fā)生了偏差，這就是“過度市場化”，把不該由市場做的事情交給了市場。地方政府這個“守夜人”變成了龐大的在市場上謀利的機器，沒有劃清自身與市場的合理邊界。因此，地方政府公司化傾向可以說是過度市場化生養(yǎng)出的怪胎。吳敬璉老先生批評的“壞的市場經(jīng)濟”、“權(quán)貴資本主義”，其指向恐怕主要就在這里。
　　2.行政性壟斷的孿生兄弟
　　地方政府公司化的一個重要特點，就是在很多領(lǐng)域有條件實行寡頭統(tǒng)治，即實行壟斷。壟斷是一種限制競爭的行為，可分為經(jīng)濟性壟斷和行政性壟斷兩種。經(jīng)濟性壟斷是由市場主體通過參與市場競爭，運用各種競爭策略與手段，獲取市場力量的集中與經(jīng)濟能力的增長而形成的，它是競爭發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。它的存在具有一定合理性，只有當它濫用優(yōu)勢地位限制競爭的正常進行時，法律才予以規(guī)制。而行政性壟斷則完全不同，它始終是行政機關(guān)或其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制競爭的行為。主要表現(xiàn)為地區(qū)行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業(yè)經(jīng)營行為、行政性公司濫用優(yōu)勢行為等。它們不屬于政府為維護社會經(jīng)濟秩序而進行的正常經(jīng)濟管理，也不屬于政府為實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等經(jīng)濟和社會政策。在行政性壟斷力量的庇護下，使落后和低效經(jīng)濟活動大量存在，扭曲了市場競爭過程。中國的反壟斷其重點應(yīng)該是這種行政性的壟斷。
　　行政性壟斷可以說早已存在。在計劃經(jīng)濟時期，雖然不用“壟斷”這個詞，但大一統(tǒng)的國有經(jīng)濟，無所不包的計劃體制，本身就具有強烈的行政壟斷色彩。向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，行政權(quán)力始終沒有退出競爭性領(lǐng)域，只不過由直接實物控制轉(zhuǎn)到了金融、資本、資源、制度、規(guī)則等更多領(lǐng)域，在某些方面反而擴大了行政壟斷的范圍。地方政府公司化傾向的產(chǎn)生，光有市場化這個條件還不行，還必須有行政權(quán)力與市場的聯(lián)姻，即行政壟斷的存在為條件。因此，完全可以說地方政府公司化與行政壟斷是一對孿生兄弟。
　　
　　3.分權(quán)財稅體制倒逼出創(chuàng)收沖動
　　地方政府公司化傾向的形成，與不合理的財稅體制有很大關(guān)系。1994年實行了分稅制，大量優(yōu)質(zhì)稅源集中到中央政府，解決了中央財政困難，中央財政的確富起來了，但地方財政的狀況卻不容樂觀。有人作了這樣形象的描述：“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政喊爹叫娘，鄉(xiāng)級財政集體逃荒”。然而，在財權(quán)上收的過程中，也同時出現(xiàn)了事權(quán)下移的情況。地方財政在全國財政收入中占30%左右，但必須承擔教育統(tǒng)籌等60%的公共產(chǎn)品開支［9］?？h、鄉(xiāng)兩級政府一直要提供義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護和行政管理等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。比如，九年制義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔，現(xiàn)在實際上卻要求地方政府負責。由于事權(quán)與財權(quán)的不對稱，而中央對地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財政狀況更為困難。于是，囊中羞澀的地方政府為了彌補收入不足，把手伸向了社會、伸向了企業(yè)、伸向了土地、伸向了公用事業(yè)。
　　這種倒逼出來的牟利行為，其初衷不排除有解決公益事業(yè)難題的正當目的。但由于其手段和途徑的不正當性，正象法律上不會承認“毒樹之果”一樣，不能把它看做是政府的合理行為。況且一旦把魔鬼從籠子里放出來，就很難約束它的行為，公益和自肥的界限再也劃不清了。于是，在“公共利益”的名義下，大量侵害民眾利益的事情發(fā)生了。從這種分析中我們不難看出，地方政府公司化的產(chǎn)生，固然其內(nèi)因難辭其咎，但也不能否認頭重腳輕的財稅制度是其形成的一個重要的外部條件。
　　4.片面的績效考評引偏方向
　　上級政府對下級政府片面的考評辦法，是導致地方政府公司化傾向產(chǎn)生的重要原因之一。在目前的層級架構(gòu)體系下，地方政府及其組成人員尤其是主要官員的業(yè)績評價，起決定因素的力量主要來自上級機關(guān)和部門。只要能得到上級部門和首長的信任與肯定，認為你政績顯著，工作能力強，就意味著你的仕途前景向好。因此，上級用于考核下級的評價標準和指標體系，就成了下級的行動準則和奮斗目標。這些年來，一方面中央政府對地方實行財政包干體制，超收多留，客觀上推動了地方政府經(jīng)濟擴張的積極性；另一方面，人事體制中的考核也側(cè)重經(jīng)濟增長的指標，GDP的增長速度與地方官員的晉升發(fā)生了更為直接的關(guān)聯(lián)。這都深刻影響了地方政府的行為取向。以經(jīng)濟增長為中心的考評體系之所以片面，是因為它忽視了保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)、完善社會保障、維護社會穩(wěn)定、縮小收入差距和提高自主創(chuàng)新能力等方面的內(nèi)容。而這些內(nèi)容正是各級政府必須履行的責任所在。把上述需要付出成本的負效益外部化，這也正好與地方政府公司化的內(nèi)在邏輯是一致的。
　　獎勵先進、懲罰后進是所有組織結(jié)構(gòu)中重要的激勵手段，在公司的治理結(jié)構(gòu)中，對績效和努力程度的評估效率是公司活力的保證。在政府這個層級結(jié)構(gòu)中，為了使上述考評更有效率和約束力，也使用了類似于公司的考評方法。不過這種考評更多了一些“政治化”的色彩。一個目標一旦被“政治化”，就意味著不計成本、不惜代價也要全力以赴去完成。上級政府定的目標，下級政府為了表現(xiàn)自己的積極性，會層層加碼，在一個地區(qū)，把一切能夠動員的資源全部動員起來，投入到完成某項任務(wù)中去。在地方政府實現(xiàn)政治化目標的過程中，這種手段常常被運用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標，除了會承受經(jīng)濟上的處罰之外，其晉升之路也就是“政治生命”也會受到極大的影響。當前地方政府中盛行的“目標管理責任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現(xiàn)形式。將激勵手段極端化，一方面會造就上下同心的團結(jié)局面和令人驚訝的運作效率，另一方面也會制造出大量的浮夸風和隱瞞風。面對這樣的考評，對于地方政府來說，運用類似于“公司制”的工作方式加以應(yīng)對，應(yīng)該是一種相對來說成本較低收益較大的選擇。
　　四、地方政府公司化傾向的治理
　　1.從思想認識上厘清關(guān)于政府的一些基本理念
　　對地方政府公司化傾向進行治理，必須從思想認識上厘清關(guān)于政府的一些基本理念。我們的許多地方政府，在對自己行為方式合理性的認識上，其基本理念在很多情況下是倒置的。目前所要急需做的工作，不是解讀領(lǐng)會那些艱深的理論難題，而是關(guān)于現(xiàn)代政府的思想啟蒙。
　　為什么要設(shè)立政府，政府的目的是什么？這似乎是小兒科的常識性問題，其實不然。我們從有些地方政府行為方式中可以看出，在他們的意識中，政府就是官府，就是權(quán)力的自然擁有者。我的工作就是發(fā)號施令，我要拆你的房子你就得搬，我要占你的地你就得滾。這與現(xiàn)代政府的要義差得太遠了，與人民政府的宗旨就更不合拍了。英國學者洛克在17世紀發(fā)表的名著《論政府》中，批判了君權(quán)神授，肯定了議會選舉、三權(quán)分立，是資產(chǎn)階級現(xiàn)代政府理論的奠基之作。在這部書中，洛克明確指出：“在自然狀態(tài)中人們就有財產(chǎn)權(quán)，政府成立后便必須保護它，而不能侵犯這種權(quán)力。”“政府的目的就是保護財產(chǎn)”［10］。這就是“風可進，雨可進，國王不能進”典故的理論詮釋。這部書盡管是為當時的新興資產(chǎn)階級立命的著作，但它至少能給我們以下重要啟示：現(xiàn)代政府的權(quán)力不是與生俱來的，必須在授權(quán)范圍內(nèi)行事，并對授權(quán)主體負責。它的根本目的是保護私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。如果我們揚棄其階級性的局限，其借鑒意義對我們是有啟迪的。作為現(xiàn)代的人民政府，必須在人民及其代表大會的授權(quán)范圍內(nèi)工作，并對其負責：對公民的合法財產(chǎn)必須保護而不能侵犯。如果這一觀念牢牢地樹立起來，地方政府公司化傾向中那些與民爭利的行為就失去了合理性價值基礎(chǔ)。
　　無政府主義的產(chǎn)生，是有一定背景的。政府作為國家機器的一部分，是從社會中產(chǎn)生出來又凌駕于社會之上的上層建筑。它既有“善”的一面，也有“惡”的一面，列寧在《國家與革命》中稱其為生長在社會肌體上的“贅瘤”。恩格斯1891年為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本寫的導言中說過，即使是無產(chǎn)階級專政的國家，“最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害”［11］。馬克思在講到巴黎公社的經(jīng)驗時，對防止公社成員由人民公仆變?yōu)槿嗣竦闹魅说闹贫仍O(shè)計很感興趣，作了較為詳細的介紹。由此可以看出，任何政府都是有“害”的，就是人民民主的政府也不例外。正因為如此，曾有些極端主義者主張無政府主義，這當然是不正確的。但是，如何規(guī)范政府行為，限制政府濫用權(quán)力，讓政府行政在法制的基礎(chǔ)上運作，則是一刻也不能放松警惕的事情。而我們在對政府權(quán)力的約束上，限制它“惡”的一面發(fā)展膨脹上，恰恰沒有做到或存在很大差距，才不得不去品嘗地方政府公司化這只苦果。
　　關(guān)于什么是“好”政府，我們的觀念也存在極大偏差。政府并非是“全能政府”，它的管理范圍要有邊界，的標準判斷政府的好壞，認為政府管的事越多越有能力，越負責任，什么事都去找政府，政府也到處伸手去管各種各樣它不該管的事情。久而久之，沒有了是非邊界，即使一個從利民開始的政府，也無法保證它越過邊界陷入自肥的泥沼。政府要做它應(yīng)該做的事，不該它做的事一定要緊緊勒住它的韁繩，不能讓它放蕩不羈。我去過澳大利亞首都堪培拉，即使白天，街道上沒幾個人，到了傍晚以后，更是冷清寂寞，據(jù)說年輕人在那里是很難過的。因為它只承擔政治中心的責任，當?shù)卣⒉黄谕ㄟ^自己的努力把其它方面的諸多事業(yè)都發(fā)展起來。而我們的地方政府普遍存在求全求大心理。凡是省會城市或其它稍大一點的城市，有幾個不是聲稱要建成這個“中心”，那個“中心”，讓所有功能集于一身。結(jié)果搞得產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，資源過度向中心城市集中，所有城市幾乎一個面孔。北京擁堵，幾近無計可施，才對過去全能發(fā)展的思路作出反省，但為時已晚。過去我們也曾經(jīng)倡導過“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。如果能把這種“積極性”鎖定在正確軌道上，當然是件好事。但是，現(xiàn)在看來，有時地方政府的積極性上來以后，反而讓人擔心起來。比如，最近召開的中央經(jīng)濟工作會議，就提前給地方政府打預(yù)防針，不要借“十二五”開局之年的由頭濫鋪攤子，亂上項目，就怕它們的“積極性”走偏方向。這種事一旦發(fā)動起來，就很難收攏住，上述地方政府公司化傾向產(chǎn)生的那些個弊端就會隨之而來。
　　
　　有人對地方政府公司化的所謂“正面作用”加以肯定，認為它是中國經(jīng)濟快速發(fā)展的最重要因素之一［12］。筆者對此不以為然。因為在一個布滿毒素的環(huán)境中，即使播下的是龍種，長出的恐怕也只能是跳蚤。沿此路徑走下去，其正面作用將會遞減，負面作用將會不斷膨脹。對此必須有一個長遠的考慮。
　　2.從頂層設(shè)計上重構(gòu)政府轉(zhuǎn)型的有效路徑
　　“要加強改革頂層設(shè)計，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”。這是中央近來強化改革取向的一個重要信號［13］。在改革領(lǐng)域要啃下地方政府公司化這塊硬骨頭，沒有頂層設(shè)計的通盤考慮和強大力度是不行的。
　　地方政府公司化的一個直接后果就是中央權(quán)威受損。地方政府對中央決策常采取機會主義的做法，為了維護地方政府這個大“公司”的局部利益，上有政策，下有對策，如坊間所傳的“中央政策不出中南?！?。在中國這樣一個大國，歷史上就有“藩鎮(zhèn)割據(jù)”、“安史之亂”的禍患，統(tǒng)治者為了維護統(tǒng)一不得不采取“削藩”等措施。新中國成立后的計劃經(jīng)濟時期，“一收就死，一放就亂”，長期陷入“收死放亂”的惡性循環(huán)。在目前地方政府公司化傾向業(yè)已形成，尾大不掉的情況下，中央政府采取傳統(tǒng)的上收權(quán)力的做法難以奏效，各種宣傳教育、紀律約束的措施作用也不大。近來房地產(chǎn)調(diào)控力度空前，由于地方政府從中作梗，使政策效應(yīng)屢屢失效就是明證。讓民眾和其它社會組織來監(jiān)督地方政府，由于缺少相應(yīng)的制度保障和切實可行操作辦法，也難有作為。寄希望于地方政府翻然悔悟，進行自律性糾偏，更是一相情愿。低層次的技術(shù)性的所謂“轉(zhuǎn)變政府職能”，已經(jīng)進行多年，無非是在減少審批項目，改進審批程序，建政府服務(wù)大廳，少數(shù)機構(gòu)分分合合上小打小鬧，甚至換湯不換藥，見不到有多少實質(zhì)性進展。面對這種錯綜復(fù)雜的局面，要使地方政府從“公司化”的泥沼中拔出腳來，實現(xiàn)由“公司型”政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一般化的改革力度肯定是不行的，必須著眼于全局和長遠，從頂層設(shè)計開始重構(gòu)政府轉(zhuǎn)型之路。
　　頂層設(shè)計具有綱領(lǐng)性的意義，是抓總的，是管全局的。筆者認為一個重要的著力點和突破口就是應(yīng)該像當年放棄階級斗爭為綱那樣廢掉GDP崇拜。國內(nèi)生產(chǎn)總植這個指標，本身并沒有什么過錯，促其合乎理性的增長也沒什么不好。但是，把它搞到拜物教的程度，一個由人們生產(chǎn)出來的東西反轉(zhuǎn)過來變成統(tǒng)治人們的異己力量，地方政府及其官員為了追求它的增長，已經(jīng)達到了不計代價的狂熱程度，這樣就很不好了。GDP拜物教的存在，是地方政府公司化傾向的精神支柱、動力源泉、合理性保護傘。只要GDP崇拜一天不除，地方政府公司化就有活動和運作的土壤。它們就會在“保增長”、“促發(fā)展”、“第一要務(wù)”等招牌下大肆發(fā)展地方政府這個“公司”的各種“業(yè)務(wù)”。打掉GDP拜物教這個神壇上的怪物，對于治理地方政府公司化傾向，具有釜底抽薪的意義。在這一轉(zhuǎn)變過程中，我們的各種政策措施、用人標準、獎懲制度的導向，都要使政府的官員明白自己的職責不是拼命增加GDP，而是公共服務(wù)、保境安民、社會秩序和公平正義。只有斬斷GDP崇拜這條綱，才能把地方政府從“公司化”的羈絆中解脫出來。
　　積極推進政治體制改革，這是頂層設(shè)計的又一個重要著力點。解決地方政府公司化問題，同其它許多重大問題一樣，離開了政治體制改革的深入和跟進，是難有突破的。糾正地方政府公司化傾向，來自上頭的動力是必須的，但更重要的力量源泉應(yīng)該來自民眾。這就是民主的力量。沒有公民有序的政治參與，沒有公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實，消除地方政府公司化的那些弊端是不可能的。民主制的要旨就在于使執(zhí)政者即管理者的命運能夠被社會全體成員控制或者制約，而實現(xiàn)這種控制的手段就是通過選舉、罷免、彈劾、監(jiān)督、質(zhì)詢等民主程序決定執(zhí)政者的命運。而我們的一些地方政府之所以能像“公司”那樣去運作，以犧牲社會和公眾利益為代價以自肥，就是因為這些官員的命運主要掌握在他的“上級”手里，而不掌握在他的服務(wù)對象民眾手里。因此，他們在民眾面前才敢于經(jīng)常表現(xiàn)得那樣傲慢和無理，而為了向上“邀功請賞”則經(jīng)常搞“形象工程”和“政績工程”。解決這樣的問題，只有高層次的政治體制改革才能承擔起這樣的使命。政治體制改革不應(yīng)成為一個敏感的話題，積極穩(wěn)妥推進之，是無論如何也繞不過去的溝坎。已經(jīng)建立起來的具有中國特色社會主義的政治體制框架，是適合中國國情而且具有優(yōu)越性的體制。這一基本結(jié)論必須肯定下來。但是，并不是說這一制度中的任何局部或環(huán)節(jié)都沒有毛病或完善成熟到不需要改革了。正是基于這樣一種判斷，所以才有許多善良的人們期待著政治體制改革早日能有新突破。這完全是一種積極的力量。
　　3.頂層設(shè)計需有一系列具體制度創(chuàng)新作支撐
　　頂層設(shè)計是個綱，在這個綱的統(tǒng)帥下，還必須有一系列相互聯(lián)系且能形成整體效應(yīng)的制度創(chuàng)新相呼應(yīng)，作支撐。
　　首先，必須改革干部考核任用體制。在衡量干部優(yōu)劣的標準上，不能再讓那些只顧自己“政績”升遷，而不管日后洪水滔天的人屢屢得手。對那些習慣于按政府“公司化”方式運作的干部，不教而誅是不對的，如果在警示后他們還執(zhí)迷不悟，繼續(xù)我行我素，就應(yīng)該有切實的招數(shù)使他們付出難以承受的代價。
　　其次，應(yīng)該大力推進政府行政管理體制改革。政府行政管理體制改革的目標，是由統(tǒng)制型的“萬能政府”向有限的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變的核心是把資源配置的主導權(quán)交還給市場支配，減少強烈的數(shù)量擴張的行政動因，讓市場規(guī)則在不受干擾的情況下正常發(fā)揮配置資源的作用。這將伴隨著一系列重大改革，諸多行政部門的職能會發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，并將公權(quán)力的市場尋租行為逐出舞臺，使政府行為回歸服務(wù)本性。
　　最后，應(yīng)該大力推進財稅管理體制改革。政府財政服務(wù)于公共利益，為社會和公眾造福，這是公共財政的要旨所在。事實上地方政府財政的“公共”程度不完全、財政分配不透明、財政對競爭市場的干擾，財權(quán)不同程度的部門壟斷甚至個人操辦等情況，恰恰是導致地方政府公司化傾向的重要推手。地方政府的很多自利行為，都是在 “保財政”的名義下出籠的。因此，財稅體制改革的方向必須回歸它的公共性。無論組織財政收入，還是安排財政支出，不能以少數(shù)人的偏好為決策根據(jù)，不能被少數(shù)利益集團牽著鼻子走，必須以社會和公眾利益最大化為宗旨。必須徹底扭轉(zhuǎn)地方政府對“土地財政”的依賴，使土地出讓在陽光下運作。土地收入不能成為地方政府的小金庫，必須納入預(yù)算統(tǒng)一管理。從長期趨勢上看，各級政府必須實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)對稱，不能搞無米之炊，逼著地方政府通過非正常途徑搞錢去完成上級交辦的任務(wù)。
　　除此之外，還可從多個領(lǐng)域提出多個類似的改革項目，在此就不一一贅述。所有這些項目，都是相互聯(lián)系的。在實施改革的過程中，既要有各自的突破，又要有整體性的協(xié)調(diào)推進，以求取得實質(zhì)性進展。
　　
　　參考文獻：
　?。?］ 亞諾什?科爾內(nèi).短缺經(jīng)濟學［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，1986.
　?。?］ 新華社.中國經(jīng)濟：2007年數(shù)據(jù)的新年“意味”［N］.新華每日電訊，2008-01-01.
　?。?］ 中華人民共和國2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［N］.經(jīng)濟日報，2008-02-29.
　?。?］ 汪同三.2004年中國經(jīng)濟形勢分析［J］.山西財經(jīng)大學學報，2004，（3）.
　?。?］ 周玉清.企業(yè)職工工資過低與政府調(diào)控責任［N］.中國經(jīng)濟時報，2006-07-28.
　　［6］ 鄧聿文.“故里”之爭白熱化 因為地方政府公司化？［N］.每日經(jīng)濟新聞，2010-07-07.
　?。?］ 陳紹友，黃娟.寧波首推低于7 800元經(jīng)濟適用墓地［N］.錢江晚報，2010-10-27 .
　　［8］ 柏晶偉.地方政府要實現(xiàn)“陽光融資”［N］.中國經(jīng)濟時報，2010-12-07.
　　［9］ 梁發(fā)芾.賦予省級政府稅政管理權(quán)：再多錢也填不平權(quán)力欲壑［N］.中國青年報，2010-11-23.
　?。?0］ 洛克.政府論［M］.北京：商務(wù)印書館，1996.
　?。?1］ 恩格斯.馬克思恩格斯選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社.1972.336.
　?。?2］ 張鳴.地方政府公司化導致制度性冷漠［N］.南方周末，2007-06-28.
　?。?3］ 新華社.中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行［N］.人民法院報，2010-12-13.
　　（責任編輯：劉 艷）