摘 要：本文通過對稅收非均衡理論的歸納和剖析，從經(jīng)濟(jì)學(xué)均衡的視角，考察稅收縱向超常規(guī)增長和橫向非平衡增長的質(zhì)量和效果以及對財政運行體系產(chǎn)生的影響和沖擊。在分析稅收非均衡增長財政風(fēng)險的形成機理及傳導(dǎo)機制的基礎(chǔ)上，揭示了稅收非均衡增長造成財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式、狀態(tài)及可能危害，并提出了相應(yīng)的防范和治理建議：即繼續(xù)推行結(jié)構(gòu)性減稅，同時改革稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)稅收改革向規(guī)范中央和地方稅收關(guān)系方向轉(zhuǎn)變。
　　關(guān)鍵詞：稅收非均衡增長；財政風(fēng)險；稅制改革；分稅制
　　中圖分類號：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2011）04-0098-05
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　　一、稅收非均衡增長的風(fēng)險闡釋：稅收增長理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯
　　稅收非均衡的概念來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的非均衡概念對應(yīng)的思維“映射”。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，非均衡是與均衡相對應(yīng)的概念。狹義的均衡又叫瓦爾拉斯均衡，指市場上供給與需求相等。非均衡即供求不等。在非均衡學(xué)派看來，即使市場不出清，經(jīng)濟(jì)也可以處于廣義的均衡狀態(tài)，即存在非瓦爾拉斯均衡狀態(tài)。
　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，稅收是公共產(chǎn)品的價格。公共產(chǎn)品的供給和需求達(dá)到均衡時，即公共產(chǎn)品滿足公共需要時，可獲得最佳的稅收效果和公共產(chǎn)品效率產(chǎn)量。
　　稅收的增長依賴于公共需要，這里的公共需要在觀念形態(tài)上是一種欲望、理念；在價值形態(tài)上是政府需求，是政府購買力，是財政資金，是總需求的一部分。而公共產(chǎn)品是為公眾服務(wù)的產(chǎn)品或服務(wù)，是有特定用途的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)上的意義，是總供給的一部分，體現(xiàn)為被政府需求所購買的那部分社會產(chǎn)品，是公共需要的使用價值形態(tài)。
　　從價值形態(tài)來講，稅收（或財政收入）對應(yīng)于公共產(chǎn)品的供給，財政支出對應(yīng)于公共需求的滿足。如果稅收增長不能有效用之于滿足公共產(chǎn)品的需要，甚至背離這一需求，從而導(dǎo)致需求和供給產(chǎn)生不一致，也必然會影響社會經(jīng)濟(jì)體系中的總供給和總需求，這種由于稅收增長和公共需要滿足的矛盾導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)體系的不均衡，筆者稱之為稅收的非均衡增長。
　　稅收非均衡增長，即以經(jīng)濟(jì)學(xué)的非均衡為鏡像，將之借鑒到稅收增長的波動和平穩(wěn)性之中，從縱向和橫向兩個維度來考察稅收增長的質(zhì)量和效果，及對財政體系產(chǎn)生的影響和沖擊。具體來講，就是通過稅收的超常規(guī)增長和不平衡增長來考察其產(chǎn)生財政風(fēng)險的可能性、程度及影響，進(jìn)而提出改進(jìn)和解決措施。
　　筆者認(rèn)為，稅收的非均衡增長是一種動態(tài)變化的不均衡。這種非均衡持續(xù)時間過長而得不到糾正，有可能影響經(jīng)濟(jì)體系的不均衡，從而影響財政體系的不均衡，即財政收入和支出的矛盾，財政風(fēng)險由此可能產(chǎn)生。
　　二、稅收非均衡增長財政風(fēng)險的形成機理及傳導(dǎo)機制
　　1.財政增收及其風(fēng)險研究的邏輯起點
　　財政風(fēng)險的研究始于20世紀(jì)90年代中期，世界銀行專家Brixi就財政風(fēng)險矩陣進(jìn)行了比較深入的研究，主要側(cè)重于“或有負(fù)債”（contingent government liabilities）研究。而我國財政風(fēng)險研究始于20世紀(jì)90年代中期，財政部向國務(wù)院匯報工作提出了財政風(fēng)險問題，指出財政運作有風(fēng)險。國內(nèi)也有一批學(xué)者如劉尚希等在90年代初期就開始了此方面的相關(guān)研究。
　　國內(nèi)諸多學(xué)者開展了財政風(fēng)險和增收風(fēng)險的研究。比如，劉尚希認(rèn)為在風(fēng)險防范方面公共風(fēng)險應(yīng)該是財政風(fēng)險的源頭［1］。趙曉等認(rèn)為國家超常規(guī)的財政收入增長是靠稅收收入劇增來支撐的，一方面多收稅壓抑私人部門投資和消費的積極性，另一方面擴(kuò)張公共投資，無疑增加了投資風(fēng)險［2］。武彥民在其著作中提到財政收入增加的風(fēng)險效應(yīng)，指出增收風(fēng)險的構(gòu)成：功能性增收、操作性增收和利益性增收，地方財政盡力提高收入集中率，導(dǎo)致過分加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，勢必會影響社會經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展［3］。王連山提到稅收風(fēng)險對財政安全的影響，稅收風(fēng)險的存在直接影響到財政收入的數(shù)量和質(zhì)量［4］。
　　2.稅收非均衡增長財政風(fēng)險的形成機理
　　從縱向和橫向兩個維度的數(shù)據(jù)關(guān)系來看，稅收非均衡增長變量，可以形成對財政風(fēng)險變量的沖擊。其形成路徑主要表現(xiàn)為：
　　第一，從縱向來看（時間序列），稅收增速長期高于GDP增速，長此以往或?qū)⑼ㄟ^經(jīng)濟(jì)體的其他因素，比如影響財富分配和生產(chǎn)資源配置，不利于擴(kuò)大稅基，對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響；經(jīng)濟(jì)增長放緩，反過來又影響稅收和財政收入，財政收入難以滿足日益擴(kuò)大的公共產(chǎn)品供給需求支出，從而導(dǎo)致財政風(fēng)險增大。
　　自1994年稅制改革以來，我國稅收始終保持著兩位數(shù)的增長速度，最高年份2007年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的31.06%，即使最低年份發(fā)生金融危機的2009年也有9.77%的增長率。而同期代表經(jīng)濟(jì)增長的GDP增速最高也不過13%（2007年）。
　　圖1 1988—2009年稅收收入增速和GDP增速
　　數(shù)據(jù)背后的一個事實是，稅收增長過快侵蝕稅基，引發(fā)民眾對于稅收負(fù)擔(dān)過重的擔(dān)憂以及對于未來稅收增長的預(yù)期，而在我國社會保障等制度性福利條件尚不具備的條件下，一方面是過快的公共產(chǎn)品支出需求擴(kuò)大，另一方面是稅收收入過快而經(jīng)濟(jì)趨緩因素影響下的稅基減損的長期效應(yīng)，多種誘因或?qū)⒁l(fā)公共風(fēng)險，即社會整體系統(tǒng)的福利需求和實際供給不匹配，從而導(dǎo)致誘發(fā)財政運行安全的風(fēng)險。
　　第二，從橫向來看（橫截面），由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)不同的區(qū)域或許稅收收入存在差異，稅收收入的多少直接決定了地方財力解決地方日益增長的公共產(chǎn)品需求的能力，對于發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，稅收收入實力的差異表現(xiàn)在靜態(tài)的存量和動態(tài)的流量增長之中。
　　從動態(tài)來看，各地稅收收入的流量差異通過稅收增速表現(xiàn)。流量等于前后期存量之差，那么用這個流量相對于前期的存量之比，則可以理解為稅收增速。近年來，各地的稅收增長有一種現(xiàn)象，先發(fā)展起來的地區(qū)稅收經(jīng)歷過一輪增長之后逐漸保持相對平穩(wěn)狀態(tài)，而后發(fā)展地區(qū)的稅收近年來增長較快，筆者姑且稱之為“爆發(fā)式增長”。也有另一種現(xiàn)象，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收維持高增長，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)增長不足，“強者愈強，弱者貧弱”，筆者將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收增長稱之為“低迷式增長”。
　　概括而言，稅收非均衡增長通過兩種不同的維度，即總體上的稅收增長與相應(yīng)稅基不匹配，稅收增長分布不平衡，在公共產(chǎn)品供給和需求失衡的狀態(tài)下，將系統(tǒng)內(nèi)公共風(fēng)險擴(kuò)大，甚至通過公共風(fēng)險逐步傳導(dǎo)并強化財政運行體系的風(fēng)險，使得財政運行風(fēng)險或可能為其他風(fēng)險“埋單”。
　　3.稅收非均衡增長財政風(fēng)險及傳導(dǎo)機制
　　稅收非均衡增長財政風(fēng)險及傳導(dǎo)分為三個層面：一是整體的財政風(fēng)險；二是地方財政風(fēng)險；三是中央和地方財權(quán)分配導(dǎo)致的制度性財政風(fēng)險。
　　第一，就整體財政風(fēng)險而言，也就是一般的財政風(fēng)險。
　　在我國，人們通常傾向于按照具體財政活動類型劃分財政風(fēng)險，這些風(fēng)險主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險：源于收入方面的財政風(fēng)險、源于支出方面的財政風(fēng)險、源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險、制度因素引發(fā)的財政風(fēng)險以及系統(tǒng)因素引發(fā)的財政風(fēng)險等。
　　這里的傳導(dǎo)，一般的邏輯思路，即稅收增長過快引發(fā)侵蝕稅基的風(fēng)險，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)增長一定的條件下，影響未來的稅收，從而導(dǎo)致收入不足難以應(yīng)付日益增長的支出需求，矛盾逐漸擴(kuò)大，誘發(fā)財政風(fēng)險。
　　第二，地方財政風(fēng)險程度如何，一方面取決于致險因素及危害程度，另一方面取決于當(dāng)?shù)刎斦膶嵙?，即抵御風(fēng)險的能力。由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的差別，地方財政風(fēng)險的程度和抗風(fēng)險的能力也有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的省份及地區(qū)，地方財政風(fēng)險的問題相對比較突出，且風(fēng)險形式呈多樣化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的省份及地區(qū)，抵御財政風(fēng)險的能力相對比較強，風(fēng)險形式也相對比較集中。
　　
　　地方財政風(fēng)險集中表現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險（隱形，比如地方融資平臺問題，顯性）、收入風(fēng)險、支出風(fēng)險及赤字風(fēng)險。
　　財政收入風(fēng)險，集中體現(xiàn)為財政吃緊，其內(nèi)在意義是財政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。由于財政收入增長乏力，收入結(jié)構(gòu)單一，加上存在“虛收”現(xiàn)象，預(yù)算安排的法定支出難以正常足額及時地支付。
　　第三，中央和地方財權(quán)分配導(dǎo)致的制度性財政風(fēng)險。近年來，中央和地方財力分配失衡現(xiàn)象十分突出，即中央財政占比越來越大，而地方財政相對不足。造成這種現(xiàn)象的一個非常重要的原因是分稅制改革，分稅制改革一方面提高了中央財力的比重，而同時由于財權(quán)和事權(quán)劃分的不合理和不匹配，導(dǎo)致大部分地方性公共產(chǎn)品供給不足，而另一方面，中央政府財力充裕，債務(wù)仍在不斷增加，諸多現(xiàn)象交織進(jìn)行，長此以往，無助于減弱地方財政風(fēng)險爆發(fā)的可能性，而同時整體性財政風(fēng)險也不會因此避免。
　　地方財力不足難以應(yīng)付地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給，地方只好通過融資平臺貸款來解決由于收入不足急需解決的、有利于拉動地方經(jīng)濟(jì)增長和提高官員業(yè)績的固定資產(chǎn)投資，由此導(dǎo)致銀行體系面臨金融風(fēng)險。因而，可能產(chǎn)生地方財政風(fēng)險未爆發(fā)，金融風(fēng)險先爆發(fā)的可能性。
　　同時，由于財政支出缺乏硬約束，地方人大對政府財政支出的監(jiān)督不足或乏力，導(dǎo)致對于民生領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供長期“缺位”。
　　三、稅收非均衡增長的財政風(fēng)險甄別：現(xiàn)象與本質(zhì)
　　近年來，諸多與稅收有關(guān)的現(xiàn)象成為社會的焦點。這些現(xiàn)象的背后，其實隱藏著稅收非均衡增長與財政風(fēng)險的關(guān)系。通過對這種關(guān)系的解釋，或許我們能更透徹地理解這種關(guān)聯(lián)背后的財政風(fēng)險是如何出現(xiàn)，以及如何來甄別。
　　第一，稅收增速連年超過GDP增速，特別是近年來稅收月度增幅過快，這種現(xiàn)象引發(fā)各界對宏觀稅負(fù)水平和社會財富分配失衡的討論。
　　關(guān)于中國宏觀稅負(fù)的言論之所以引起人們的廣泛爭議，筆者認(rèn)為，其主要原因在于官方宏觀稅負(fù)偏低的結(jié)論與民眾普遍感受過高相背離。
　　稅收增長過快，而同時經(jīng)濟(jì)趨緩和居民收入增長緩慢，不利于改善政府、企業(yè)和居民三者之間的關(guān)系。這種偏差如果長期不能得到糾正，會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來影響，在未來政府支出責(zé)任和公共產(chǎn)品提供面日益擴(kuò)大而稅源受影響的情況下，財政體系的穩(wěn)定性將受到?jīng)_擊，財政風(fēng)險不可不防。
　　第二，各地區(qū)間稅收（財政收入）增qC1DYG0hTm4cuX8X3mWT4IRLNFv/ZeU0K8HooYbyh84=長不均衡，流量增長的差異加劇了地區(qū)間財力存量的差距，這也加劇了地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的差異。這種現(xiàn)象體現(xiàn)了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，直接體現(xiàn)為地方公共產(chǎn)品需求和供給的矛盾。
　　經(jīng)對歷年來各地區(qū)稅收及財政收入增長率的計算和對比分析，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來，各地稅收增速基本保持在10%以上，而且普遍維持在高位，波動性較大，震蕩格局明顯。由于2000年以后各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相繼處于騰飛起步階段，因而，稅收收入基本都維持在高位，最高的已經(jīng)超過30%。
　　地方稅收增長一方面受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，另一方面稅收名義增長過快也與稅收前期基數(shù)偏低、統(tǒng)計因素以及征管因素有很大關(guān)系。比如，稅務(wù)部門為了保證稅收任務(wù)，往往存在稅收“寅吃卯糧”或推遲入庫等，造成當(dāng)年稅收收入與GDP不完全配比，當(dāng)年稅收收入不一定反映了當(dāng)年的實際經(jīng)濟(jì)成果，而且人為控制稅收入庫造成稅收征收“波幅”偏大等。
　　總之，各地區(qū)稅收總量增加，但增長實際上是不均衡的。盡管名義數(shù)據(jù)不一定完全反映出這種規(guī)律。
　　各地區(qū)稅收收入直接決定了各自的財力，進(jìn)而影響地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，而近年來，各地對于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的需求日益增多。受GDP驅(qū)動因素影響，地方政府前若干年一直致力于完善基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)國企改革等領(lǐng)域的投資項目，導(dǎo)致民生性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足甚至缺失。這種情形，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)均不同程度存在。
　　由于長期以來，我國各地社會保障體系投入不足，教育、衛(wèi)生等民生性支出不足，導(dǎo)致民眾基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品難以滿足，公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化更是差距很大。
　　第三，近年來中央和地方財政實力對比明顯，財力“金字塔式”分布，即中央財政實力的富足和地方財力的“捉襟見肘”，中央和地方財權(quán)和事權(quán)的不匹配，全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品供給不均衡等因素和現(xiàn)象，均引發(fā)社會各界對中央和地方財政關(guān)系的重新思考。由分稅制確立的中央和地方財政分配關(guān)系，越來越多地受到質(zhì)疑。
　　近年來，日益受關(guān)注的地方政府融資平臺問題暴露出地方債務(wù)的嚴(yán)重性，而依靠“土地財政”投資項目型公共產(chǎn)品融資的模式越來越成為詬病。
　　一方面，地方融資平臺債臺高筑，或引發(fā)財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移。據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款達(dá)7.66萬億元。
　　另一方面，“土地財政”推高房價加重了中產(chǎn)階層的財務(wù)風(fēng)險，抑制消費和降低儲蓄。2009年全國土地出讓收入為1.42397萬億元，比上年增長43.2%。眾多學(xué)者研究結(jié)果表明，地方政府稅收之外的“土地財政”推高了房價，透支了居民財富積累能力。
　　稅收增長對于增強政府財力十分有益，但各地稅收增長不均衡，又不能完全滿足公共產(chǎn)品生產(chǎn)的需求，因而，無論是地方融資平臺貸款還是“土地財政”都不是為解決民生性公共產(chǎn)品而設(shè)置的“工具”，幾種因素綜合，增加了債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險的可能性。
　　而造成這種局面的緣起之一是1994年分稅制改革，目前，舊的稅制體系明顯有利于中央財政而不利于地方財政，中央和地方出現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)不匹配的情形，地方財力的“捉襟見肘”，使得地方有了尋求“土地財政”和建立融資平臺的沖動。這種制度性缺陷不能得到糾正的話，長期來看，易將地方財政置于公共風(fēng)險的最前端，財政風(fēng)險積聚。
　　四、有關(guān)稅收非均衡財政風(fēng)險的防控與建議
　　無論是稅收的高增長還是不平衡增長，有效地預(yù)防和控制可能發(fā)生的財政風(fēng)險對于財政運行安全和整個社會經(jīng)濟(jì)的良性運轉(zhuǎn)具有重要意義。筆者給出幾點建議供參考。
　　第一，短期來看，從財政增項角度，通過結(jié)構(gòu)性減稅來降低稅收增長的幅度，緩解稅收增長過快帶來的財政收支結(jié)構(gòu)性矛盾。
　　所謂結(jié)構(gòu)性減稅就是“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的一種稅制改革方案。既區(qū)別于全面的、大規(guī)模的減稅，又不同于以往的有增有減的稅負(fù)調(diào)整，結(jié)構(gòu)性減稅更強調(diào)有選擇的減稅，是為了達(dá)到特定目標(biāo)而針對特定群體、特定稅種來削減稅負(fù)水平。
　　結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)稅制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的優(yōu)化，是有增有減的稅負(fù)調(diào)整，盡管稅收的基數(shù)和總量基本不變，短期不影響稅收總量的大變化，但卻對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有較大好處。實際上，結(jié)構(gòu)性減稅著眼于減稅，能起到減緩納稅人預(yù)期的作用。
　　結(jié)構(gòu)性減稅在2008年12月初召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出，取得了一定的成效，比如增值稅轉(zhuǎn)型改革與出口退稅政策的實施促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。實行結(jié)構(gòu)性減稅，結(jié)合推進(jìn)稅制改革，用減稅、退稅或抵免的方式減輕稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)投資和居民消費，是實行積極財政政策的重要內(nèi)容。應(yīng)該在當(dāng)前大規(guī)模稅制改革未啟動之前，繼續(xù)予以推行。
　　第二，長期來看，應(yīng)該推行相應(yīng)的稅制改革。主要應(yīng)該從兩方面入手：一方面，改革稅制結(jié)構(gòu)，另一方面重新確立合理和公平的中央和地方稅收關(guān)系。稅制改革從內(nèi)在機制上降低稅收增長的內(nèi)生動力，從外生制度上減少稅收分配的不平衡，從而調(diào)整良性的稅收增長格局，有利于降低財政風(fēng)險發(fā)生的內(nèi)在因素。
　　20世紀(jì)70年代末到90年代，世界各國都進(jìn)行了較大的稅制改革。其總的趨勢是:以所得稅為主體模式的發(fā)達(dá)國家普遍降低所得稅，日益重視流轉(zhuǎn)稅，向直接稅與間接稅并重的稅制模式方向轉(zhuǎn)換。以間接稅為主體模式的發(fā)展中國家，改進(jìn)流轉(zhuǎn)稅、加強所得稅，努力提高所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的地位。
　　當(dāng)前，我國直接稅和間接稅的比重不協(xié)調(diào)，直接稅所占比重過低，間接稅比重過高，這對于資源的合理配置和市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是不利的。通過建立起以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，可以優(yōu)化稅收征收與財政支出的關(guān)系，進(jìn)而還可能影響到財政預(yù)算體制改革，推動建立公民稅收社會的價值理念，從而保障財政收支穩(wěn)定平衡的運行機制，減緩財政風(fēng)險發(fā)生的可能性。
　　另外，還應(yīng)該理順稅收分配關(guān)系、改革稅費征管機制，降低稅費征管成本。要逐步完善中央稅與地方稅的劃分，以法律的形式明確中央和地方的稅收收入分配關(guān)系，從而保障中央和地方公共產(chǎn)品供給的穩(wěn)定運行。
　　
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　?。ㄘ?zé)任編輯：楊全山）
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