源于美國(guó)的次貸危機(jī)暴露出金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面存在的監(jiān)管缺陷，引起了全球監(jiān)管者對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的高度重視，并紛紛采取措施改進(jìn)和加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的必要性

金融消費(fèi)者是消費(fèi)者的一種類型，是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸。美國(guó)1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》定義金融消費(fèi)者是為個(gè)人、家庭成員或家務(wù)目的而從金融機(jī)構(gòu)得到金融產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人。在我國(guó)，雖然金融消費(fèi)者的概念逐漸被廣泛地使用，但還不是一個(gè)法律概念，各金融領(lǐng)域的部門法均未提及金融消費(fèi)者這一概念?，F(xiàn)階段，我國(guó)是將其作為在銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托等金融領(lǐng)域購(gòu)買相關(guān)商品、接受相關(guān)服務(wù)的自然人、法人的統(tǒng)稱。在金融服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展和金融消費(fèi)者群體迅速壯大的背景下，一般認(rèn)為，金融消費(fèi)者的基本權(quán)利主要包括:安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、求償求助權(quán)、隱私權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理論主要有三。一是公共物品和自然壟斷理論。金融機(jī)構(gòu)具有“公共物品”和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，消費(fèi)者的“天然”弱勢(shì)地位和福利損失問(wèn)題難以依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，根本方法還是需要法律形式或國(guó)家公權(quán)力的介入，通過(guò)對(duì)金融消費(fèi)者施以特別保護(hù)，實(shí)現(xiàn)雙方實(shí)質(zhì)上的平等。二是信息不對(duì)稱理論。金融商品的復(fù)雜性和專業(yè)化使金融市場(chǎng)存在明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。金融消費(fèi)者在接受金融服務(wù)、購(gòu)買金融產(chǎn)品時(shí)，主要依賴于對(duì)信息的充分掌握和正確評(píng)估，如果信息權(quán)利受損，將會(huì)蒙受較大損失。應(yīng)通過(guò)教育和信息披露等監(jiān)管手段對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束，減少逆向選擇的機(jī)會(huì)，提高自我風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和保護(hù)能力。三是“外部效應(yīng)”理論。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，通常微觀金融組織總是傾向于生產(chǎn)更多的金融商品以謀求利潤(rùn)最大化，這種單個(gè)機(jī)構(gòu)非理性的外部負(fù)效應(yīng)行為將導(dǎo)致市場(chǎng)失效和金融乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危機(jī)。因此需要代表社會(huì)公眾利益的國(guó)家對(duì)金融經(jīng)營(yíng)的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)進(jìn)行必要的干預(yù)，增進(jìn)金融消費(fèi)者信心。

本次次貸危機(jī)使得各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局普遍意識(shí)到，只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，勢(shì)必會(huì)破壞金融業(yè)賴以生存及發(fā)展的基礎(chǔ)，影響到金融體系的穩(wěn)定性。因此，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，成為后金融危機(jī)時(shí)期各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局反思和改革的重要內(nèi)容。

危機(jī)暴露出金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管缺陷

監(jiān)管理念上的空洞和體制上的空缺。次貸危機(jī)爆發(fā)前，美國(guó)住房貸款市場(chǎng)上的次級(jí)抵押貸款的發(fā)放大大超出了社會(huì)公眾的還款能力和風(fēng)險(xiǎn)承受水平，寬松的管制政策下的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利誘惑貸款經(jīng)紀(jì)人的掠奪性貸款活動(dòng)泛濫。市場(chǎng)的失敗暴露出美國(guó)過(guò)分崇尚以新自由主義為價(jià)值取向的金融監(jiān)管理念和“多頭雙線”的監(jiān)管體制不能適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展，也缺少對(duì)消費(fèi)者的應(yīng)有保護(hù)，結(jié)果縱容了金融機(jī)構(gòu)的不審慎行為，最終引發(fā)了系統(tǒng)性的金融危機(jī)。

對(duì)信息披露缺乏監(jiān)督。從雷曼“迷你債券”風(fēng)波到“掠奪性貸款”，此次金融危機(jī)充分暴露出金融產(chǎn)品的不當(dāng)銷售，特別是一些大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)信息的透明度不夠，消費(fèi)者不能獲得有關(guān)金融交易條款的充分信息，也反映出監(jiān)管當(dāng)局過(guò)于相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，缺乏前瞻性和適當(dāng)性的信息披露規(guī)則及方法。

金融創(chuàng)新失控。1999年美國(guó)出臺(tái)《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》把銀行與資本市場(chǎng)之間防火墻拆除以后，金融資產(chǎn)的證券化催生了金融衍生產(chǎn)品的無(wú)節(jié)制創(chuàng)新和泛濫，嚴(yán)重脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求。金融衍生產(chǎn)品本身十分復(fù)雜，甚至銀行家們都不知道風(fēng)險(xiǎn)傳遞到了哪里，金融消費(fèi)者根本沒(méi)有能力弄清楚金融衍生產(chǎn)品的整體情況。以金融衍生產(chǎn)品為代表的金融創(chuàng)新不斷突破已有的金融監(jiān)管框架，各類金融監(jiān)管準(zhǔn)則嚴(yán)重滯后于金融創(chuàng)新的速度，造成了衍生產(chǎn)品領(lǐng)域的監(jiān)管空白，誤導(dǎo)了市場(chǎng)參與者的判斷。同時(shí)，衍生產(chǎn)品復(fù)雜隱秘的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制與不斷延伸的金融產(chǎn)業(yè)鏈又進(jìn)一步加大了監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管難度。

監(jiān)管外部環(huán)境的弊病。一是制度機(jī)制不完善。缺乏專事保護(hù)金融消費(fèi)者的機(jī)構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管模式下對(duì)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。隨著創(chuàng)新性金融產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，未建立消費(fèi)者投資認(rèn)證制度，不區(qū)分一般金融消費(fèi)者與合格金融消費(fèi)者，使得缺乏專業(yè)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的人進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域而遭受損失。二是銀行內(nèi)控和自律監(jiān)管不健全。董事會(huì)和管理層忽視了受股東和金融消費(fèi)者托管的責(zé)任，未能履行審慎的管理職責(zé)。銀行公司治理失敗和自我約束機(jī)制失效帶來(lái)了巨大的社會(huì)成本。三是責(zé)任意識(shí)淡薄。一些銀行不負(fù)責(zé)任的對(duì)金融消費(fèi)者過(guò)度放貸，并沒(méi)有對(duì)其收入來(lái)源、還款能力等進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查和分析，然后又不負(fù)責(zé)任的將這些次級(jí)貸款包裝成MBS、CDO、CDS等極其復(fù)雜的產(chǎn)品兜售給廣大投資者，其中包括不少普通的金融消費(fèi)者。最終危機(jī)的爆發(fā)不僅害了這些金融機(jī)構(gòu)，也使得很多的普通金融消費(fèi)者背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。四是消費(fèi)者自我保護(hù)能力不足。與金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的速度相比，金融知識(shí)普及教育的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，公眾金融知識(shí)較為貧乏，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致一些不具備金融專業(yè)知識(shí)的金融消費(fèi)者“貿(mào)然進(jìn)入”而承擔(dān)了過(guò)高的消費(fèi)成本。

美英等國(guó)采取的修復(fù)性措施

美國(guó)創(chuàng)立消費(fèi)者金融保護(hù)局。目的是保證美國(guó)消費(fèi)者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)，得到清晰、準(zhǔn)確的信息，同時(shí)杜絕隱藏費(fèi)用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機(jī)構(gòu)設(shè)立在美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)，但保持獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，局長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命。由于消費(fèi)者金融涉及面很廣，該機(jī)構(gòu)可以監(jiān)管各類銀行和非銀行機(jī)構(gòu)，包括所有資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的信貸機(jī)構(gòu)和各類金融中介，并且可以獨(dú)立制定監(jiān)管條例并監(jiān)督實(shí)施。

英國(guó)提出金融產(chǎn)品“合適并且合理”原則。一是加強(qiáng)對(duì)貸款人的保護(hù)。2009年11月1日起，F(xiàn)SA(英國(guó)金融服務(wù)管理局)加強(qiáng)了對(duì)銀行以及房屋互助協(xié)會(huì)與客戶日常接觸的監(jiān)管，從直接信貸、支付、存款賬戶到交易和利率的變更。二是加強(qiáng)事后投訴處理的信息披露以及消費(fèi)者賠償。FSA要求金融機(jī)構(gòu)公布如何處理消費(fèi)者投訴，在半年內(nèi)收到500起及以上的金融機(jī)構(gòu)，需要再進(jìn)行兩年一次的披露。還提出加快銀行破產(chǎn)后金融服務(wù)賠償計(jì)劃(FSCS)對(duì)客戶的賠付期限，簡(jiǎn)化賠償程序，確?？蛻粼谄咛靸?nèi)得到賠償。三是把是否有效保護(hù)消費(fèi)者利益作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。四是加強(qiáng)事后追償和懲罰。此外，2010年3月11日，F(xiàn)SA、OFT(公平交易署)、FOS(金融申訴專員署)聯(lián)合發(fā)布了《消費(fèi)者投訴處理辦法》，明確了金融機(jī)構(gòu)、FSA、OFT和FOS在公平處理消費(fèi)者投訴方面的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)建立各方合作機(jī)制，首次提出應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)和大規(guī)模投訴的程序和措施，重塑消費(fèi)者信心。

普遍加強(qiáng)金融教育和知識(shí)普及。英美通過(guò)深化校園教育、加大財(cái)政支持、鼓勵(lì)社會(huì)參與等方式大力推進(jìn)金融知識(shí)普及。一是擴(kuò)大和深化校園金融教育。美、英、日等國(guó)的義務(wù)教學(xué)大綱中均含有金融教育內(nèi)容。二是擴(kuò)大教育覆蓋范圍。危機(jī)后各國(guó)日益重視弱勢(shì)群體的金融教育，加強(qiáng)政府推動(dòng)和財(cái)政支持，開設(shè)了專司金融教育的官方網(wǎng)站，擴(kuò)大金融教育惠及面。三是強(qiáng)化政府主導(dǎo)推動(dòng)。英、美兩國(guó)均在財(cái)政部設(shè)立金融教育組織協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)教育部、產(chǎn)業(yè)部等相關(guān)部門參與金融教育。四是加大財(cái)政支持。從2009年起，美國(guó)政府每年將撥付2.5億美元的金融教育經(jīng)費(fèi)，美聯(lián)儲(chǔ)亦從公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)和有償服務(wù)收益中提取一定比例，用于支持金融知識(shí)普及工作。英國(guó)財(cái)政部2007年金融教育預(yù)算就達(dá)1150萬(wàn)英鎊，危機(jī)后更是逐年遞增，F(xiàn)SA每年用于金融教育的支出約為2000萬(wàn)英鎊，占其年度預(yù)算的7%左右。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的有益探索

明確監(jiān)管目標(biāo)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立伊始，就確立了監(jiān)管工作新的理念、“四個(gè)監(jiān)管目標(biāo)”和“六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條和《商業(yè)銀行法》第1條均提到“保護(hù)存款人和其他客戶的合法利益”，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條還將“維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”寫入監(jiān)管目標(biāo)，體現(xiàn)了監(jiān)管層對(duì)相對(duì)弱勢(shì)地位的金融消費(fèi)者利益保護(hù)的特殊性和重要性認(rèn)識(shí)的提高。2006年正式施行的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次使用了“金融消費(fèi)者”，指出商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新應(yīng)“滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求、充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益”，反映出銀行監(jiān)管當(dāng)局的理念轉(zhuǎn)向。

完善規(guī)章體系。銀監(jiān)會(huì)在公平對(duì)待消費(fèi)者方面不斷實(shí)踐，陸續(xù)發(fā)布了一系列法律法規(guī)和指引。如:2009年4月發(fā)布的《進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》、2009年7月發(fā)布的《進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等，對(duì)公平原則都有所體現(xiàn)。同時(shí)，指導(dǎo)銀行業(yè)協(xié)會(huì)頒布一系列自律公約和服務(wù)規(guī)范對(duì)銀行加以要求，督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)制定行內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，開始對(duì)公平對(duì)待消費(fèi)者原則進(jìn)行實(shí)踐。隨著“三個(gè)辦法，一個(gè)指引”的出臺(tái)，致力于滿足借款人的實(shí)際貸款需求，進(jìn)一步強(qiáng)化貸款合同或協(xié)議約束借貸雙方權(quán)利、義務(wù)，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，成為我國(guó)信貸管理制度中的一項(xiàng)制度性、革命性變革。

關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題。一是保證服務(wù)的質(zhì)量和安全性。銀監(jiān)會(huì)將質(zhì)量可靠、安全有保障的產(chǎn)品和服務(wù)視為消費(fèi)者的基本權(quán)利，要求在信用卡、理財(cái)產(chǎn)品等創(chuàng)新業(yè)務(wù)推出后，充分考慮消費(fèi)者的非專業(yè)性、金融知識(shí)不健全的弱勢(shì)，保障消費(fèi)者賬戶、資金的安全性。嚴(yán)禁將存在缺陷和重大風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品不負(fù)責(zé)任地推薦給消費(fèi)者，對(duì)于有不可避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)充分告知，并提供防范措施。進(jìn)一步提高營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的窗口服務(wù)水平，加大對(duì)普通消費(fèi)者的服務(wù)力度，為消費(fèi)者提供舒適的金融服務(wù)環(huán)境。二是建立客戶投訴處理機(jī)制。建立健全了客戶投訴處理制度和投訴應(yīng)急預(yù)案，銀行分支機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，職能部門協(xié)同配合，保障客戶投訴妥善處理和限時(shí)處理。三是積極推動(dòng)公平金融服務(wù)。出臺(tái)了促進(jìn)房地產(chǎn)貸款、助學(xué)貸款、小額農(nóng)貸、青年創(chuàng)業(yè)貸款的指導(dǎo)意見，實(shí)行差別化信貸政策，確保真實(shí)信貸需求的滿足。四是注意保護(hù)消費(fèi)者隱私。針對(duì)消費(fèi)者對(duì)于有的銀行“歧視”普通客戶，VIP客戶得到過(guò)份關(guān)照、普通客戶備受冷落等情況，要求銀行業(yè)通過(guò)合理調(diào)整服務(wù)方式，體貼普通客戶，尊重消費(fèi)者的人格尊嚴(yán)。

加強(qiáng)宣傳教育。一是引導(dǎo)銀行業(yè)開展金融消費(fèi)教育。銀監(jiān)會(huì)引領(lǐng)銀行業(yè)從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、從行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展考慮，主動(dòng)開展對(duì)消費(fèi)者的金融知識(shí)普及教育。如:加強(qiáng)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)自助設(shè)備的宣傳，培育客戶使用現(xiàn)代自助機(jī)具的技能和習(xí)慣;加強(qiáng)網(wǎng)上銀行的知識(shí)教育，引導(dǎo)客戶逐步接受使用先進(jìn)的金融服務(wù)產(chǎn)品;加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)教育，增強(qiáng)消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是關(guān)注消費(fèi)者利益訴求。發(fā)揮銀監(jiān)會(huì)公眾教育服務(wù)區(qū)、銀行業(yè)協(xié)會(huì)的載體作用，廣泛開展對(duì)消費(fèi)者的金融知識(shí)的普及宣傳，進(jìn)一步加強(qiáng)與消費(fèi)者和社會(huì)各界的溝通，搭建一個(gè)與消費(fèi)者和社會(huì)各界有效交流的平臺(tái)，傾聽消費(fèi)者和社會(huì)各界的意見，不斷改進(jìn)銀行服務(wù)。三是誠(chéng)信宣傳，保障消費(fèi)者的知情選擇權(quán)。銀監(jiān)會(huì)督促銀行業(yè)在宣傳中的義務(wù)并不僅限于法律所規(guī)定的“不從事引人誤解的虛假宣傳”，而是應(yīng)向消費(fèi)者提供真實(shí)、正確、全面、實(shí)用并可比較的資訊，以便消費(fèi)者能做出切合自己需要的選擇。

當(dāng)前需要正視的主要問(wèn)題

法律法規(guī)尚不健全。一是尚無(wú)關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的基本立法?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只是針對(duì)一般商品和服務(wù)消費(fèi)過(guò)程中如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的專門法律，其第2條對(duì)消費(fèi)者的定義過(guò)于狹窄，僅將“生活消費(fèi)”納入保護(hù)范圍，“金融消費(fèi)”由于消費(fèi)對(duì)象的本質(zhì)差別而有顯著不同，難以適用。二是消費(fèi)者保護(hù)的金融法律數(shù)量少且原則性強(qiáng)，缺乏可操作性。《商業(yè)銀行法》第三章只有5條規(guī)定了對(duì)存款人的保護(hù)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條立法目的中有保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益的規(guī)定，但是在第三章“監(jiān)督管理職責(zé)”中卻沒(méi)有一條關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的特別規(guī)定。三是效力層次較低，影響了金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行使，對(duì)政府機(jī)構(gòu)執(zhí)法也造成了影響。如:目前消費(fèi)者與銀行之間的投訴糾紛，主要依靠銀監(jiān)會(huì)2007年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。在現(xiàn)有監(jiān)管體制和行業(yè)自律體制都沒(méi)有對(duì)金融消費(fèi)者給予足夠關(guān)注時(shí)，金融消費(fèi)者的投訴往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。這種做法容易激化金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的對(duì)抗，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害。

業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)不合規(guī)。一是復(fù)雜的金融產(chǎn)品并未得到金融機(jī)構(gòu)充分的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示。在美國(guó)次貸危機(jī)的影響下，我國(guó)有關(guān)個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品的大規(guī)模受害事件也時(shí)時(shí)見諸報(bào)端，前有花旗、渣打等外資銀行的QDII類理財(cái)產(chǎn)品全線虧損事件，暴露出“產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)提示不足”等侵害投資人利益的問(wèn)題，其后又有銀行個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品零收益事件引發(fā)軒然大波，將中資大小銀行紛紛卷入其中。二是隱私權(quán)保護(hù)欠缺。與一般消費(fèi)者相比，隱私權(quán)的保護(hù)在金融消費(fèi)領(lǐng)域尤為迫切。如:《商業(yè)銀行法》要求銀行辦理個(gè)人儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)應(yīng)該遵循為存款人保密的原則，銀行有權(quán)拒絕非法查詢個(gè)人儲(chǔ)蓄存款等規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)操作中難以有效保證。如:電子銀行業(yè)務(wù)的高速發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)安全漏洞并存導(dǎo)致個(gè)人信息泄密。金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)、銷售銀行卡、理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品時(shí)，由于技術(shù)失誤導(dǎo)致消費(fèi)者私人信息被惡意泄露和利用。三是消費(fèi)自主決定權(quán)缺失。在銀行的存貸款、銀行卡、代為收費(fèi)等業(yè)務(wù)中，消費(fèi)者的自主決定權(quán)受到不同程度的侵害，如:有的銀行要求消費(fèi)者必須接受其強(qiáng)制搭配的銀行卡、指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)，否則不予辦理銀行業(yè)務(wù)，增加了消費(fèi)者的使用成本和違約風(fēng)險(xiǎn)。

投訴渠道不通暢。一是消費(fèi)糾紛處理機(jī)制欠缺。我國(guó)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，基本上只能算是英國(guó)機(jī)制的“反向單一糾紛解決機(jī)制”(法院訴訟)。盡管2007年12月上海成立了金融仲裁院，以及為服務(wù)于北京奧運(yùn)會(huì)而建立了消費(fèi)者金融服務(wù)投訴聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，但現(xiàn)有這些嘗試性ADR機(jī)制(法院訴訟替代性紛爭(zhēng)解決機(jī)制，Alternative Dispute Resolution system)的運(yùn)行尚未在全國(guó)推廣。二是投訴處理平臺(tái)不完善。目前只有中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)的投訴熱線和上海銀監(jiān)局牽頭的金融消費(fèi)者投訴處理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，除此之外基本沒(méi)有比較成熟高效的投訴處理平臺(tái)。消費(fèi)者與商業(yè)銀行之間發(fā)生利益沖突，如何進(jìn)行調(diào)整，如何處理爭(zhēng)議，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)處理，處理程序如何，怎樣保證程序的公平公正等具體問(wèn)題，主要依靠銀監(jiān)會(huì)2007年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》進(jìn)行調(diào)解，認(rèn)可程度有限。

公平服務(wù)不到位。如助學(xué)貸款微乎其微，下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款“雷聲大雨點(diǎn)小”，扶貧貸款出現(xiàn)了“扶富不扶貧”的怪圈，中小企業(yè)和非公有制企業(yè)融資依然困難重重。原因有四:一是制度設(shè)計(jì)上存在明顯缺陷，信用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與信貸市場(chǎng)準(zhǔn)入“門檻”過(guò)高，存在明顯的不合理性，銀行出于自身的經(jīng)濟(jì)利益和信貸風(fēng)險(xiǎn)，制定了一些針對(duì)性的限制條件，部分社會(huì)群體難以得到貸款扶持。二是貸款成本與收益難成正比。農(nóng)村小額信貸、扶貧貸款、下崗職工再就業(yè)貸款、國(guó)家助學(xué)貸款都是較強(qiáng)的政策性業(yè)務(wù)，所耗費(fèi)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他貸款業(yè)務(wù)且潛在的風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)辦銀行積極性不高。三是高度集中的授信制度約束。各銀行上級(jí)行上收信貸管理權(quán)限，基層銀行僅有貸款調(diào)查權(quán)和少數(shù)種類的風(fēng)險(xiǎn)低、流動(dòng)性強(qiáng)的個(gè)人資產(chǎn)質(zhì)押信貸業(yè)務(wù)，導(dǎo)致弱勢(shì)群體貸款難度進(jìn)一步加大。四是農(nóng)村金融服務(wù)水平低、弱勢(shì)農(nóng)民難以享受到現(xiàn)代的金融服務(wù)。農(nóng)村金融支付結(jié)算服務(wù)體系建設(shè)落后，金融產(chǎn)品嚴(yán)重匱乏，金融宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代金融知識(shí)和投資理財(cái)產(chǎn)品掌握的較少。

相關(guān)政策建議

加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)立法。一是完善《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，拓展金融消費(fèi)者概念的內(nèi)涵與外延，明晰金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)。二是完善《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，建議將“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”放入監(jiān)管目標(biāo)中，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位。三是進(jìn)一步完善信息披露制度，要求金融機(jī)構(gòu)必須做到全面、準(zhǔn)確、及時(shí)和持續(xù)披露其產(chǎn)品和服務(wù)信息。

健全金融消費(fèi)者保護(hù)組織。建議參照美英做法，在監(jiān)管部門設(shè)立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)在行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，建立民間金融消費(fèi)者保護(hù)組織。通過(guò)多層次的組織機(jī)構(gòu)，在金融消費(fèi)者教育、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)提示、反映金融消費(fèi)者合法權(quán)益、處理金融消費(fèi)者投訴等方面發(fā)揮積極作用。

建立合格的金融消費(fèi)者投資制度。隨著創(chuàng)新性金融產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，建立合理制度保護(hù)不同風(fēng)險(xiǎn)承受能力的金融消費(fèi)者非常必要。建議建立合格金融消費(fèi)者投資制度，區(qū)分一般金融消費(fèi)者與合格金融消費(fèi)者，為一般金融消費(fèi)者劃定交易禁區(qū)，避免缺乏專業(yè)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的人進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域而遭受損失。銀行開展金融創(chuàng)新必須嚴(yán)格遵循信息公開透明的原則，及時(shí)向客戶、監(jiān)管部門充分披露創(chuàng)新產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)、資金投向、潛在風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)信息。監(jiān)管部門要將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管和評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

完善公平金融服務(wù)。進(jìn)一步完善金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)銀行建設(shè)，消滅農(nóng)村金融服務(wù)空白點(diǎn)。同時(shí)，切實(shí)改進(jìn)信貸管理流程，加強(qiáng)小企業(yè)金融服務(wù)，推進(jìn)小額貸款穩(wěn)步發(fā)展。

搭建高效的金融消費(fèi)者投訴處理平臺(tái)。一是強(qiáng)化金融監(jiān)管者投訴處理功能。在各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪工作的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門的消費(fèi)者投訴受理部門，參照美聯(lián)儲(chǔ)的做法建立消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)消費(fèi)者投訴的次數(shù)和涉及金額進(jìn)行分類、調(diào)查、核實(shí)、調(diào)解，并通過(guò)定期的信息分析，識(shí)別潛在的消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，為規(guī)章政策的制訂提供參考，使消費(fèi)者的意見得到應(yīng)有的重視。二是為銀行業(yè)消費(fèi)者的糾紛提供一個(gè)自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制。銀行業(yè)協(xié)會(huì)可設(shè)立專門的處理消費(fèi)者投訴會(huì)員銀行的機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則。三是完善追償和事后賠償。賦予消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的事后追償權(quán)，完善法律救濟(jì)，同時(shí)提高對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)償。

構(gòu)建多維的金融消費(fèi)者教育網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、高等院校以及民間金融消費(fèi)者保護(hù)組織，對(duì)消費(fèi)者主動(dòng)開展多種形式的金融知識(shí)普及教育，構(gòu)建多維的金融消費(fèi)者教育網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高金融消費(fèi)者素質(zhì)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

(本文系安徽銀監(jiān)局課題，課題組組長(zhǎng)為施其武，成員:錢震寧、鄭立、張湲培、張雪冰)