我國地方政府融資平臺貸款發(fā)展現(xiàn)狀

一般而言，地方政府投融資平臺按出資者和管轄權可分為省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級;按項目投向分為政府融資型、國資經(jīng)營型、產業(yè)投資型、創(chuàng)業(yè)投資型和投資擔保型;按項目能否自身產生現(xiàn)金流或直接還款來源又分為公益型、經(jīng)營型或綜合型三種。

據(jù)央行2009年第4季度披露，全國已有3800多家地方融資機構及8220多家政府投融資平臺公司。據(jù)2010年4月20日銀監(jiān)會主席劉明康表述:截至2009年末，地方政府融資平臺貸款(以下簡稱“平臺貸款”)余額為7.38萬億元，同比增長70.1%，占一般性貸款余額的20.4%;2009年當年新增平臺貸款3.05萬億元，占當年新增一般性貸款的34.5%。溫家寶總理在2010年國務院第四次全體會議上，把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入2010年調控重點工作。

我國地方政府明確的債務總額已超過8萬億元，其中7萬多億元來自銀行貸款。從平臺貸款類地方債務占地方政府財力之比來看:債務率已從50%左右上升至如今的97.8%;部分地區(qū)平臺貸款債務率超過200%。從銀行機構方面看:工行、中行、建行、交行的平臺貸款分別為7200億元、4243億元、6463億元、1390億元，不良率為0.03%#12316;0.07%不等，再加上國開行及農行，國有大型銀行平臺貸款估計超過27000億元;大型銀行、股份銀行、地方性銀行的平臺貸款大約各占45%、30%、25%。2009年全國土地出讓收入約1.45萬億元，約占總財政收入20%，地方土地收入部分占地方財政收入約30%。而今地方債務總額高達8萬億元，若按6%年利率計算，2010年要支付4800億元利息;按平均債務期限10年，平均每年還本8000億元，本息合計1.28萬億元，意味著全國土地收入的80%或全年財政總收入的1/6將用于償還本息。靜態(tài)看，這會使地方財力保障實際上大幅減少;在?？芍湄斄蛢攤€息上，部分地區(qū)地方財政面臨空前的壓力。動態(tài)看，平臺貸款增加又會增加地方政府可用資金。

某省地方融資平臺貸款發(fā)展現(xiàn)狀

平臺貸款情況

截至2009年末，除郵儲和外資銀行以外，某省銀行業(yè)金融機構共向省內208家各級政府平臺提供授信總額3394億元;貸款余額1749億元，比2009年年初增加1189億元，增幅達212.4%，大大超過70%這一全國平均水平。

其中，省級13家平臺的貸款余額591億元，占比33.8%;國有商業(yè)銀行平臺貸款余額占全部平臺貸款的40.3%，較2009年年初上升14.6個百分點，超過傳統(tǒng)優(yōu)勢上的國開行;國開行平臺貸款占全部平臺貸款之比為32.7%，較2009年年初下降了21.2個百分點;農村金融機構平臺貸款144.2億元，相應占比為7.47%，較2009年年初上升了3.98個百分點。

從某省農合機構貸款看，抵質押貸款占比41%，保證貸款占比31%，信用貸款占比28%。對省級平臺貸款共計11億元，占其平臺貸款8%，市級及市轄區(qū)級平臺貸款109億元，占平臺貸款的79%，縣級平臺貸款則占13%。農合機構與其他銀行一樣，承貸主體仍集中在市及市級以上平臺。

某省平臺貸款主要特征

集中化較高。盡管共向208家平臺發(fā)放貸款，但前20名的平臺，其貸款總額為1172億元，占比為67%;且多家平臺列各家銀行新增平臺貸款前5位，客戶集中度較高。集中于省級平臺和省內三個區(qū)域重點城市，占比約79%，地區(qū)集中度也較高。還款期限較集中，2011年到期516億元，2012#12316;2014年到期447億元，2015#12316;2019年到期607億元，分別占31%、28%、39%。

中長期化。期限在5年以上的長期平臺貸款余額998.2億元，占比為57.1%;2年以上的中期貸款比重在90%以上。投向以城建、鐵路、公路等“鐵公基”項目為主;多為固定資產貸款或兼有其配套流動資金貸款。貸款期限平均約7年，期限長期化非常明顯。

杠桿率較高。2009年末，全省平臺貸款余額與全省地方財政收入之比為178.4%，高于全國平均水平;且貸款余額前20位的平臺，其資產負債比率多超過100%。從銀行看，平臺貸款占其一般貸款余額比重超過30%有8家銀行，如:國開行64.9%，農發(fā)行30.26%，交行30.6%，另有招行、光大、華夏、興業(yè)、中信等5家股份制銀行。

還款來源或保證方式依賴于政府可支配財力。平臺貸款采用保證貸款(財政承諾、列入財政預算、通過人大決議等及平臺之間互保)和信用放款分別占15.1%、33.3%，而抵質押貸款余額占51.6%，其中又以國有土地使用權抵押、公共事業(yè)收費權等特許經(jīng)營權、應收賬款(收益)質押為主;實際上多依賴于政府可支配財力。

承貸使用、還貸主體未完全一體化。承貸平臺，有的并不對應具體項目或同時對應多個項目。在資金安排和使用上，有的是從多家銀行融資后統(tǒng)一安排，集中在幾個項目使用。有30%左右平臺貸款難以明確對應具體項目;在已明確項目的平臺貸款中，未到達項目資金要求的貸款余額累計74.3億元，占項目貸款余額4.81%;有465.2億元授信未能提取貸款。這反映出平臺由地方政府多部門主管或單部門牽頭組建，其融資功能之外的功能相應也有較大差別，還貸來源與保證方式也并非與項目完全對應。

深化對地方融資平臺貸款的認識

在現(xiàn)階段，地方平臺貸款的發(fā)展有其客觀上的必然性、必須性和規(guī)范運行的必要性。

必然性

第一，在我國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”中，投資及進出口相對權重較大，尤其在中西部，投資的權重更大。綜合投資主體、資金來源、項目準入領域等因素，政府主導型投資或政府主導型經(jīng)濟色彩較濃厚，各種地方政府主導的投融資平臺相對應成了投資的生力軍。而從全國融資渠道看，以銀行貸款為主的間接融資占融資比重約80%。銀行自然而然地對地方融資平臺進行貸款。

第二，1994年分稅制改革取得了初步成功，財政收入占GDP比重及中央財政收入占總財政收入比重逐步提高，達到了預定目標。但與此同時，也出現(xiàn)了財權層層上收、事權逐級下放的傾向。而我國財政轉移支付制度還處在逐步完善的階段，地方政府要做、愿做的事較多，但財源有限。我國《預算法》明確表明，除國務院另有規(guī)定外，不允許地方政府公開舉債。此外，債券市場發(fā)展也非常滯后。因此，先是從上海，繼而廣東、天津、江蘇、浙江、重慶等地方政府以搭建投融資平臺，向銀行舉債。起初，平臺貸款主要來自國開行，國開行以其獨有的低利率優(yōu)惠的技術援助貸款、可充作資本金的軟貸款等優(yōu)勢占得先機。當時局面屬“貸方市場”，政府找銀行。2009年以來，由于各家銀行蜂擁而至，搶占市場，甚至變成了“借方市場”，銀行找政府。

第三，無論資本市場，民間資金或外資，它們在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，在相當長時間內，無法替代銀行融資;且從“資產”上看，平臺實際控制著大量資源，而融資主體中，平臺的作用仍不可或缺。

必須性

2009年，我國采取“擴內需、保增長、保穩(wěn)定、促發(fā)展、惠民生”一系列非常舉措應對國際金融風暴。受國家4萬億元投資計劃刺激，且要求地方迅速解決項目配套資金，客觀上把未來相當一段時間內的部分項目提前開工或擴大規(guī)模加速進行。

地方政府依托資源壟斷優(yōu)勢和政府信用，整合公共資源，把分散于政府各部門掌握的經(jīng)營性資產、非經(jīng)營性資產、國有企業(yè)資產、自然資源等有效整合。同時，協(xié)調政府的建設職能，一定程度上打破了各自為陣的局面。設立各類融資主體，并使之成為應對危機中最活躍的融資主體，便于向銀行舉債，用于以往陷于資金瓶領和項目準入門檻高的交通、城建、水利等基礎設施和城鄉(xiāng)公用事業(yè)項目建設，并協(xié)調資金落實十大產業(yè)振興計劃。這才使政府迅速以較少的財政資金撬動了數(shù)倍的信貸資金，鞏固了政策導向下對銀行盈利驅動的基礎，有利于金融機構功能的發(fā)揮。

此外，以各級政府為背景的融資平臺克服了商業(yè)性承貸主體在信貸資金投入與經(jīng)濟發(fā)展需求在政策、數(shù)量、渠道、方式等方面對接難度。尤其2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加強信貸結構調整，促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，以監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)文的形式明確表述，也進一步說明了其必須性。在全國2009年9.59萬億元新增貸款中，平臺貸款新增超過3萬億元，占比約30%。從平臺方面的反映來看，僅40%的平臺認為資金能夠滿足需要，各省、市地方政府提出約20萬億元投資計劃客觀上需要平臺貸款發(fā)揮作用。

規(guī)范運行必要性

在后金融危機時代，國內外經(jīng)濟形勢更為復雜，既要擴內需、調結構、促發(fā)展、保民生;又要擠泡沫、防過熱、管理預期通脹并防滯脹。地方融資平臺的風險已部分暴露。

從宏觀層面上看:

其一，政府平臺貸款信息不透明、不對稱，部分平臺、部分地區(qū)、部分時段存在過度負債風險。

其二，大規(guī)模的平臺貸款，形成了較大信貸存量和增量需求，并加劇了銀行低成本資金市場競爭，也一定程度上加快銀行增資擴股，直接影響了宏觀貨幣政策的調整空間。

其三，平臺的行政化色彩較濃，市場化運行不夠。風險轉移機制也不靈活，與市場化改革大方向有沖突。

其四，部分平臺貸款還款來源不確定性較大，且與房地產宏觀調控政策有一定沖突。平臺貸款還款和其對土地整理開發(fā)的投入，也是房地產價格上漲誘因之一，而部分地區(qū)房價之高，不僅是經(jīng)濟問題，甚至是社會問題隱患凸顯。

其五，各家銀行對平臺貸款風險認識、評估及經(jīng)營管理水平參差不齊，極易一哄而上。

而從微觀層面上看:

其一，部分平臺運作不規(guī)范，資金使用不合規(guī)定。

其二，平臺資本金來源較少，且補充渠道有限，未形成鼓勵內源性增加資本金機制。

其三，多頭授信、過度授信交叉存在，有的不僅銀行不清楚，甚至部分地方政府也不甚明了，有的停留在只管本級，而不論所轄。

其四，資金籌集、融資、使用、還款責任主體不明，有的未真正納入地方預算和以后的預算計劃范疇。

防范化解平臺貸款風險的對策建議

要明確風險、認識風險之所在，不忽視、不夸大風險，要有風險防范化解措施而非停留在紙上論“險”，更不能簡單“一刀切”。

地方政府:借得出、用得好、還得上

借得出。要從總量、結構、品種、承貸主體、還款來源等方面綜合權衡，防止過度負債。根據(jù)國際經(jīng)驗，可通過國債負擔率、赤字率、償債率、國債依存度等指標衡量政府債務。有人認為《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的加入歐盟國家“政府財政赤字不超過3%，國債負擔率不超過60%”的趨同標準是對歷史經(jīng)驗總結，可加以合理運用以防范政府債務風險。我國地方債務高限估計在10萬億元，負債率約40%#12316;50%，處于20%#12316;60%的合理區(qū)間內。此外還要根據(jù)不同地區(qū)、不同平臺按平臺貸款與GDP之比、平臺貸款與地方財政收入之比、當期歸還平臺貸款與地方財政收入之比建立總量控制指標和分類具體指標，在承債能力上保證借款借得出。

用得好。按市場化目標，行政化手段加強平臺貸款管理。按資本金、借款和直接經(jīng)營收入、間接引致收入測算，平臺由各部門各自負責向政府集中指導轉變、由行政決策向市場選擇轉變、由政府舉債向資本運作轉變、由無償投入向有償匯報轉變。實行平臺名單制、項目準入清單制、資金使用和項目進展通報制等，提高信息透明度、增強有效監(jiān)督，確保平臺貸款資金合理使用。

還得上。要從總量、借貸主體及平臺貸款品種、結構(尤其期限結構)科學安排借款、還款計劃。尤其近期要加強產業(yè)振興平臺的建設和應用，擴展平臺貸款應用領域，整體上提高平臺貸款的項目自償性，并避免還款在主體上、期限上過于集中，防止出現(xiàn)技術性不良。并考慮允許地方政府在一定預算內發(fā)行地方債，與平臺貸款進行結構性配合調整;允許民間資金以市場化方式進入原先只能由政府平臺投資的公用、金融等領域;加大BOT、BT及TOT、PPP等方式應用;按償債總量、期限設立償債率和提取償債準備金性質的償債公基金，從而確保還款來源。

銀行:控總量、優(yōu)存量、調增量、保質量、促發(fā)展

建立監(jiān)督層——銀行——政府主管部門的信息溝通機制，克服銀政、銀監(jiān)、銀行之間在平臺貸款上的信息不對稱，科學應用“逐包打開——逐筆還原——清理歸類——整體保全”的成果，尤其是建立銀行業(yè)之間的協(xié)作合作機制和適度競爭機制的相互制衡。

各家銀行要根據(jù)自身情況和區(qū)域經(jīng)濟特點，建立對平臺貸款的項目評估、風險識防和經(jīng)營管理辦法。加強對地方經(jīng)濟發(fā)展的分析預測，對已發(fā)放貸款未來現(xiàn)金流和當期資金使用建立監(jiān)控模式，在銀行內部，也要建立前、中、后臺協(xié)調配合的信貸評估，賬戶監(jiān)控、支付清算、風險轉移與法律框架重構等規(guī)則。不能因為懼怕風險而對平臺貸款望而卻步或由于內外協(xié)作不好而錯失良機。

建立和完善平臺貸款的資產分類機制和資產轉讓機制。平臺貸款風險在短期內或難以暴露，但長期卻存在隱憂，尤其會造成銀行、財政雙風險。如果說2009年大規(guī)模放款一定程度上造成銀行在平臺貸款上的沖動，那么在2010年就應該在規(guī)范平臺貸款上避免出現(xiàn)“一刀切”。

因此，把平臺貸款視為一種產品來加強管理和經(jīng)營，建立和完善資產分類、資產轉讓機制，以完善正常的收入、轉移、退出機制，把更多的精力用于平臺貸款的規(guī)范運行上。

注:本文僅代表個人觀點，不代表所在單位和學術機構意見

(作者系西南財經(jīng)大學兼職教授、省級金融機構高管)