摘要：農(nóng)村最低生活保障制度是黨和政府為數(shù)千萬農(nóng)村困難群眾建立的一項救助制度，是對傳統(tǒng)的人道救助的制度化，被視為現(xiàn)代社會最兜底的社會保障制度。它為農(nóng)村孤寡殘幼等生活貧困、無依無靠的群眾提供了長期性的制度保證。但由于該制度本身的缺陷以及各級政府部門對它的歪曲理解和不規(guī)范執(zhí)行，致使該制度在具體的操作過程中暴露出很多問題，甚至背離了黨和政府建立它的初衷。因此，本文旨在認真分析這些問題產(chǎn)生的原因，然后針對這些問題提出相應(yīng)的改進措施，以進一步完善我國農(nóng)村低保制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；執(zhí)行不力；完善

收稿日期：2010-09-03

作者簡介：王莉（1979-），女，山東新泰人，泰山學院政法系講師，法律碩士，研究方向：訴訟法學。

農(nóng)村最低生活保障制度就是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種新型社會救助制度。

一、現(xiàn)狀及問題

2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”，黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，2007年中共中央1號文件（即《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》）對農(nóng)村最低生活保障問題高度重視，并就如何完善這一制度提出了明確要求。國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》決定，2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度迅速在全國各地實施成效顯著，截至2008年底，我國已將4282.3萬人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟，686.5萬人次享受農(nóng)村臨時生活救助[1](P.67-69)。

可見我國農(nóng)村最低生活保障工作有序推進，保障人數(shù)、覆蓋范圍不斷擴大，農(nóng)村低保工作確實取得了可喜的成就，幫助不少生活困難的村民解決了溫飽問題，進而促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是由于農(nóng)村最低生活保障制度本身的缺陷以及人們對它的錯誤理解，在實際的執(zhí)行過程中暴露出了很多問題，嚴重背離了政府建立它的初衷，也違反了社會的公平原則。這些問題主要表現(xiàn)為農(nóng)村低保工作進展緩慢，覆蓋面低，保障標準低且不同地區(qū)差距太大，缺少資金保證，民主評議流于形式等，嚴重的還有低保腐敗的出現(xiàn)，這些問題的存在阻礙著農(nóng)村低保的健康發(fā)展，不利于解決農(nóng)村貧困人口的基本生活保障問題，需要進一步探索和完善。因此，我國農(nóng)村低保任重而道遠。

二、原因分析

由于我國農(nóng)村低保尚處于探索階段，有些地區(qū)的農(nóng)村低保制度尚未建立起來，有些雖然建立起來了，但也存在多方面的問題。人們對它還沒有深入的理解，各項制度還不完善，種種困難制約著它的施行。歸納起來主要有以下幾點：

（一）制度本身不完善

農(nóng)村低保制度之所以在執(zhí)行過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，最重要的原因就是該制度本身存在一些問題。

首先，農(nóng)村低保制度沒有的專門的法律法規(guī)做堅強的后盾。建立完善的科學的可操作性強的制度，是農(nóng)村低保制度健康發(fā)展，順利推進的保證。目前在我國農(nóng)村實施最低生活保障制度，既無中央政府頒布的規(guī)范性文件，更無這方面的法律法規(guī)，僅靠國務(wù)院到省政府出臺相應(yīng)的政策措施。而這些政策措施大都比較籠統(tǒng)，可操作性不強，在低保對象的確立程序、低保標準的制定、低保資金占各級財政的比例及發(fā)放程序等方面缺乏明確的剛性規(guī)定，對違規(guī)操作也沒制定強有力的處罰措施。我國農(nóng)村低保在實施的過程中遇到很大的阻力。

其次，農(nóng)村低保制度缺少專門的管理機構(gòu)。農(nóng)村低保制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及數(shù)千萬人口。要準確的掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請者咨詢，進行情況核實與審批，這些工作都需要專門機構(gòu)中的高素質(zhì)管理人員運用信息化的手段進行管理。目前，很多縣市沒有建立完善的低保機構(gòu)，配備必需的工作人員，一般都是由民政部門下屬的社會救助科監(jiān)管，缺乏專門的管理機構(gòu)。

再次，農(nóng)村最低生活保障制度的退出機制不健全。基于農(nóng)村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入變化情況難以監(jiān)控、信息化滯后等原因，一些低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時有發(fā)生。由于農(nóng)村低保的含金量日增，一部分人對低保形成了依賴，不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)。該制度雖然不能使他們擺脫貧困，但是至少他們可以不勞而獲。因此，如果不完善低保制度的退出機制，政府就不能對低保家庭進行動態(tài)管理，我國農(nóng)村低保制度只能繼續(xù)成為懶人的溫床，其他一些真正需要它的人卻得不到它的眷顧。

（二）實踐中阻力大

一方面，農(nóng)村低保對象的界定存在問題。誰享受低保是農(nóng)民群眾最關(guān)心也是最敏感的問題，但是在農(nóng)村低保的實踐過程中，對于誰享受低保不僅確定標準不合理，在具體的確定程序上還存在著不民主、不公開的問題，致使本該得到低保的人沒有得到，而不該得到的人卻得到了。

另一方面，農(nóng)村低保資金嚴重不足。資金是低保的核心，農(nóng)村低保主要就是要對一些困難群體給以資金上的幫助。我國農(nóng)村低保的資金籌集來源單一，僅依靠財政收入，解決城市低保問題已經(jīng)勉為其難，對于廣大農(nóng)村更是力不從心。這只是農(nóng)村低保資金不足的客觀原因，它還有主觀原因。有些地方政府依然對低保工作的重要性認識不足，因此安排財政預(yù)算的時候更多的偏向那些能帶來經(jīng)濟效益或是能明顯的表現(xiàn)政績的經(jīng)濟建設(shè)項目上，低保資金的安排次序往往靠后。有些地方政府甚至截留低保資金，將其用于別的項目上，致使農(nóng)村低保資金供給嚴重不足。[2](P.89-92)農(nóng)村低保資金的嚴重不足帶來的直接后果就是廣大需要政府救援的群體依然面臨著不可改觀的困境。資金問題不解決，農(nóng)村低保工作就無法展開，農(nóng)村最低生活保障制度就形同虛設(shè)。

（三）與其他社會救助體系脫節(jié)

我國大部分地區(qū)只單純注重農(nóng)村低保制度的實施，而相應(yīng)的配套措施卻不完善，在與其他社會保障制度的銜接上也缺乏協(xié)調(diào)性。由于各種社會救助體系在農(nóng)村、城鎮(zhèn)中的建立、實施力度不同，從而造成與最低生活保障制度很難銜接。比如，在低保對象中，相當大一部分是由于疾病、突發(fā)事件、自然災(zāi)害等導(dǎo)致的臨時貧困，而目前由于臨時救助制度尚不完善，致使許多壓力都集中到了農(nóng)村低保工作上。臨時救助的不到位，被迫拓寬了農(nóng)村低保的保障面，制約了對低保對象的動態(tài)管理，降低了低保資金的使用效能，影響了保障的效果。在與其他政策的銜接方面，如與計劃生育政策相沖突。為了更好的推行計劃生育政策，有些地方規(guī)定將因超生而造成生活困難的人群排除在農(nóng)村低保之外，這樣雖然有利于計劃生育的貫徹執(zhí)行，但會造成計劃生育政策與我國農(nóng)村最低生活保障制度“斷層”的現(xiàn)象。

三、完善農(nóng)村低保制度的幾點建議

（一）規(guī)范管理，強化公開性和監(jiān)督機制

規(guī)范的制度及相關(guān)法律措施的缺失直接導(dǎo)致了低保腐敗的出現(xiàn)。貧病交加的人無法享受低保，家境富裕的村干部則全家吃低保。這種行為嚴重觸犯了社會的公平底線，必須鏟除。在操作程序上，按國務(wù)院的規(guī)定，我國農(nóng)村低保實行自下而上的程序，低保執(zhí)行的啟動必須是申請人的申請。為此，基層政府必須組織廣大群眾學習、理解制度；行政機關(guān)必須深入基層了解實際情況，審批要把好質(zhì)量關(guān)，必須以群眾的評議為基礎(chǔ)。在對象管理上，注意動態(tài)管理。定期審核低保對象家庭人口與收入的變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，要強化監(jiān)管措施，明確工作責任，對資金落實等情況定期或不定期地進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。在條件成熟的地區(qū)還可以制定地方行法規(guī)和地方政府規(guī)章，以期將農(nóng)村低保法制化，更加規(guī)范的推進低保工作。

（二）多渠道籌措資金，完善資金保障機制

整合救濟資源，加大轉(zhuǎn)移支付力度。在現(xiàn)有對農(nóng)村居民實施救助與保障的基礎(chǔ)上，將中央各種專項救助資金納入農(nóng)村低保范疇，加大轉(zhuǎn)移支付力度，更加突出中央政府的責任，建立覆蓋面更廣的農(nóng)村低保制度，有助于形成合力，充分利用資源，提高農(nóng)村低保資金的保障度，防止一些地方因財力困難而出現(xiàn)農(nóng)村低保中的“以錢定人”的不規(guī)范做法。進一步擴大其他輔助來源，如組織向社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等，也是農(nóng)村低保的有益補充。

（三）健全配套措施，與低保制度相銜接

農(nóng)村低保制度與其他專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互代替，又需要銜接配套，應(yīng)建立科學的救助方式。一方面應(yīng)該將那些“不救不活”的人納入低保范疇，提高標準進行重點保障；另一方面，應(yīng)該拿出部分資金重點用于展開臨時救助，使之作為低保制度的補充，從而健全“退出機制”，改變農(nóng)村低保只進不出的局面，緩解目前低保工作中出現(xiàn)的矛盾。同時，還要加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，力爭在不斷加大農(nóng)村低保和臨時救助力度的基礎(chǔ)上，加強專項救助，做到以農(nóng)村低保為基礎(chǔ)，臨時救助為補充，與教育救助及醫(yī)療救助等專項救助相結(jié)合，加強制度銜接與整合，早日形成覆蓋全體農(nóng)民的全方位的救助格局，只有這樣才能更有力地推動農(nóng)村低保制度穩(wěn)步前行。

農(nóng)村最低生活保障制度的建立，既是貧困農(nóng)民基本生活權(quán)益的有效保障，也是農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的堅實基礎(chǔ)。即使在實施的過程中出現(xiàn)了一些問題，作為一項惠民政策，農(nóng)村低保政策仍然需要積極的貫徹下去。各級政府和相關(guān)部門應(yīng)該進一步提高認識，高度重視農(nóng)村低保工作，加大對農(nóng)村低保工作的支持力度，站在構(gòu)建和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的高度上，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)?？傊嬲鉀Q最低生活保障的問題，還要把農(nóng)村國民經(jīng)濟提高上去，這是首要的也是最根本的一點。[3](P.28– 29)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不起來，政府只給生活在貧困線以下的農(nóng)村低保對象“輸血”，若不教會他們?nèi)绾巫约骸霸煅保皇谥浴棒~”，而不授之以“漁”，那么，處在貧困線以下的人們會永遠貧窮，完全依靠政府的最低生活保障來維持自己的生活，這種制度最終沒有真正的意義。

參考文獻

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