摘要：在當(dāng)代中國，進(jìn)城的農(nóng)民工在就業(yè)機(jī)會(huì)、工作崗位、薪酬發(fā)放、子女教育等方面，仍受到相當(dāng)程度的歧視。歸結(jié)起來，這就是農(nóng)民工的權(quán)益保障問題。歷史地看，這個(gè)問題的發(fā)生或惡化，同城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度法律不健全以及政府管理和服務(wù)存在缺陷等有關(guān)。在屬性上，農(nóng)民工的權(quán)益保障具有公共性質(zhì)，因此，政府對(duì)這個(gè)問題的解決負(fù)有不可推卸的責(zé)任。本文在探討農(nóng)民工問題與政府作為的關(guān)系的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政府應(yīng)在農(nóng)民工權(quán)益保障方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府唱好主角，再輔以社會(huì)各界的攜手合作，農(nóng)民工問題的解決就不是夢(mèng)。

關(guān)鍵詞：政府；農(nóng)民工；政策

收稿日期：2010-09-28

作者簡介：張守濤（1983-），男，山東臨沂人，南京信息工程大學(xué)黨委宣傳部研究實(shí)習(xí)員，碩士，主要從事公共政策研究。

改革開放以來，隨著農(nóng)村改革的深入及城市化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工涌入城市，成為所謂的“農(nóng)民工”?！稗r(nóng)民工”這個(gè)并非嚴(yán)格科學(xué)的概念，主要是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者?！稗r(nóng)民工”是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村小康建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的新事物，具有鮮明的中國特色和階段性特征。“目前，全國農(nóng)民工總數(shù)超過2億，其中進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工達(dá)1.2億左右……農(nóng)民工是繼農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起之后，中國農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造，是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的又一偉大創(chuàng)舉……農(nóng)民工為工業(yè)增強(qiáng)了競爭力，為城市增加了活力，為改革開放增添了動(dòng)力。農(nóng)民工不僅實(shí)現(xiàn)了增加收入、回饋農(nóng)村的目標(biāo)，而且為中國深化改革、擴(kuò)大開放、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，做出了特殊的重要貢獻(xiàn)。”[1] (P. 15)

但另一方面，由于種種原因，在當(dāng)代中國，無論是農(nóng)民工自身的權(quán)益保障，還是政府對(duì)農(nóng)民工的管理與服務(wù)，都存在著一些亟需解決的問題。有學(xué)者將農(nóng)民工問題概括為三個(gè)方面：“一個(gè)是一億多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益如何得到保障，就業(yè)環(huán)境如何得到改善的問題；一個(gè)是農(nóng)民工如何有序進(jìn)入城市生活，并逐步成為市民、完成城市化的問題；一個(gè)是更廣大的農(nóng)村富余勞動(dòng)力如何逐步、合理地轉(zhuǎn)移出來，實(shí)現(xiàn)比較充分就業(yè)的問題?！盵2]其中，農(nóng)民工的權(quán)益保障問題尤為迫切，也是本文研究的重點(diǎn)。本文所說的農(nóng)民工問題主要是指農(nóng)民工的權(quán)益保障問題。

一、農(nóng)民工問題的表現(xiàn)

農(nóng)民工權(quán)益保障問題主要表現(xiàn)這樣幾個(gè)方面：（一）農(nóng)民工的工資長期偏低而且拖欠現(xiàn)象相當(dāng)普遍，勞動(dòng)時(shí)間較長、勞動(dòng)強(qiáng)度較大。（二）工作條件差，技術(shù)培訓(xùn)少，職業(yè)病和工傷事故多，缺乏社會(huì)保障。（三）子女上學(xué)、生活居住、文化經(jīng)濟(jì)政治需求等方面存在諸多困難。農(nóng)民工問題可以被概括為農(nóng)民工階層邊緣化或受歧視的問題，其后果在于：第一，加劇了城市化滯后的現(xiàn)實(shí)和不確定性；第二，阻礙了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的改善；第三，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定；第四，堵斷了代際流動(dòng)城鄉(xiāng)流動(dòng)的通道。第五，直接損害了農(nóng)民工權(quán)益。

解決好農(nóng)民工問題有著重大的意義。國務(wù)院2006年頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》認(rèn)為：“（一）農(nóng)民工問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局。進(jìn)一步做好農(nóng)民工工作，對(duì)于改革發(fā)展穩(wěn)定的全局和順利推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都具有重大意義。（二）解決好這些問題，直接關(guān)系到維護(hù)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。（三）解決農(nóng)民工問題是建設(shè)中國特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)。我們要站在建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問題的重要性、緊迫性和長期性。”有學(xué)者認(rèn)為，“中國其實(shí)存在著‘四農(nóng)’問題，除人們常常提到的‘三農(nóng)’問題外，還有一個(gè)農(nóng)民工問題。這一問題正越來越突出，將是解決‘三農(nóng)’問題的核心。解決農(nóng)民工問題將成為繼土地改革、‘大包干’之后中國農(nóng)民的‘第三次解放’，并將加速中國發(fā)展，同時(shí)推動(dòng)構(gòu)建和諧社會(huì)。” [3] (P. 1)

二、農(nóng)民工問題的成因

大致說來，農(nóng)民工問題的成因，可以從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、相關(guān)制度法律不健全以及政府管理和服務(wù)存在缺陷等方面來考察。在屬性上，農(nóng)民工的權(quán)益保障是一個(gè)公共問題。正因如此，政府對(duì)這個(gè)問題的解決負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

歷史地看，當(dāng)代中國的農(nóng)民工問題，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期積累的問題在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的大爆發(fā)。戶籍制度在我國推行已四十多年。由于住房、醫(yī)療、福利、教育以及社會(huì)保障等制度均與戶籍制度掛鉤，戶籍制度在本質(zhì)上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人口管理的范疇，形成了以戶口管理為核心的一套制度體系。正是這些制度把農(nóng)民工排斥在了國民待遇之外。即使身在城市，農(nóng)民工也依然是農(nóng)村戶口，享受不到市民的應(yīng)有待遇，甚至受到各種歧視?？梢哉f，戶籍制度是造成農(nóng)民工問題的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

另外，與農(nóng)民工相關(guān)的法律也不健全。沒有一部相應(yīng)的民工權(quán)益保護(hù)法，一億多農(nóng)民工在法律上被忽略，近似空白。即使有法也往往執(zhí)行不力，例如，《勞動(dòng)法》中對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)條款就未得到嚴(yán)格的實(shí)行。同時(shí)，執(zhí)法中也存在大量歧視農(nóng)民工的行為，城市治安、稅務(wù)、工商、環(huán)衛(wèi)、交通等管理部門的執(zhí)法人員，常常對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行的不正當(dāng)?shù)膽吞幓虻箅y、欺侮，甚至敲詐勒索。還有，在民工權(quán)益受到侵害的情況下，也缺乏正常的法律渠道和相應(yīng)的法律手段，來對(duì)他們的權(quán)益施以維護(hù)和救濟(jì)。例如當(dāng)民工的工資被拖欠時(shí)，只有很少人通過法律來解決。除了法律維權(quán)，農(nóng)民工的其他社會(huì)保障，像就業(yè)、住房、子女入學(xué)教育等等，也都存在相當(dāng)嚴(yán)峻的問題。

一直以來，政府認(rèn)為大量農(nóng)民工進(jìn)城會(huì)妨礙城市秩序、造成很多社會(huì)問題。在這種城市本位的觀念主導(dǎo)下，政府對(duì)農(nóng)民工采取的是以管治、限制、防范為主的政策，以避免對(duì)城市造成大的沖擊。例如，為保護(hù)本地的勞動(dòng)力就業(yè)的特權(quán)，有些城市政府成立專門的機(jī)構(gòu)，出臺(tái)專門政策，對(duì)“歧視”行為進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。更為嚴(yán)重的是，一些城市為確保本地的勞動(dòng)力就業(yè)的壟斷權(quán)，限制或干脆禁止外來勞工進(jìn)入某些行業(yè)。在很長期時(shí)間里，我國的現(xiàn)代化被簡單地等同于工業(yè)化，過度注重城市工業(yè)的發(fā)展，資源過多地傾斜于城市和工業(yè)，甚至不惜剝奪農(nóng)村農(nóng)業(yè)來為城市工業(yè)的發(fā)展積累資本。這種“一國兩策”導(dǎo)致了農(nóng)村和城市的兩極化，城市得到了飛速巨大的發(fā)展，大多農(nóng)村卻始終徘徊在貧困邊緣。這種二元差異堪稱農(nóng)民工群體出現(xiàn)的根本原因。試問，如果農(nóng)村和城市發(fā)展水平相差無幾，農(nóng)民和城市居民生活水平相似或者更好，還有誰甘愿背井離鄉(xiāng)備受歧視？

改革開放以后，政府推行優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為一種農(nóng)村城市化的方向推行全國?！俺鞘谢c城鎮(zhèn)化表面上一字之差，但實(shí)際上改變的是農(nóng)村勞動(dòng)力換衣的道路。小城鎮(zhèn)道路的關(guān)鍵點(diǎn)在于，它實(shí)質(zhì)上是認(rèn)可城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，繼續(xù)限制農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，并在這一思路下制定了與它對(duì)應(yīng)配套的一些系列政策。比如，在戶籍制度上，大中小城市到小城鎮(zhèn)的戶籍壁壘依次遞減，城市越大，門檻越高，壁壘越深?！?[4] (P. 43)這使得戶籍制度沒有得到應(yīng)有的觸動(dòng)，繼續(xù)構(gòu)成農(nóng)民進(jìn)入城市的障礙，導(dǎo)致了農(nóng)民工問題的進(jìn)一步增生。

三、解決農(nóng)民工問題是政府的責(zé)任

前文述及，農(nóng)民工的權(quán)益保障在屬性上是一個(gè)公共問題，理應(yīng)由政府主導(dǎo)解決?？紤]到這個(gè)問題的歷史發(fā)生同特定條件下公共政策的制定與執(zhí)行有關(guān)，政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)就更是不可推諉的了。當(dāng)前，農(nóng)民工的權(quán)益保障狀況依然惡劣，已嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治穩(wěn)定，這就極大地增強(qiáng)了解決農(nóng)民工問題的重要性和急迫性。

在現(xiàn)代民主－法治社會(huì)，保護(hù)弱勢群體是政府的責(zé)任，也是政府的政治合法性之一。世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告指出：“有5項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每個(gè)政府使命的核心地位，如果這5項(xiàng)任務(wù)完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展。（1）建立法律基礎(chǔ)；（2）保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)承受力差的階層；（5）保護(hù)環(huán)境?！盵5] (P. 16)對(duì)作為公權(quán)機(jī)構(gòu)的政府來說，保護(hù)弱勢群體，以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，可謂責(zé)無旁貸。

一般而言，現(xiàn)代政府要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能，其中的公共服務(wù)職能，涉及城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾的生活及其參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件等等。伴隨中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府需要加大對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本民生事務(wù)的投入，讓越來越多的公民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果，使公共服務(wù)真正具有廣泛的公共性。將農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，讓城市公共服務(wù)惠及農(nóng)民工，使農(nóng)民工享受到公民待遇，就是這種公共性的直接而生動(dòng)的體現(xiàn)。農(nóng)民工在輸入地就業(yè)、生活和居住，理當(dāng)享有市民、納稅人的各種權(quán)利，有權(quán)享受當(dāng)?shù)卣疄槭忻瘛⒓{稅人提供的公共服務(wù)。

從侵權(quán)責(zé)任上講，由于政府的歷史性不當(dāng)作為造成了農(nóng)民工問題的惡化，侵犯了農(nóng)民工的合法權(quán)益，因此，也理應(yīng)由政府來償還、補(bǔ)救農(nóng)民工的合法權(quán)益。可以說，解決農(nóng)民工問題是政府在“贖罪”。

據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，在誰來保障農(nóng)民工的權(quán)益更為切實(shí)可行這一問題上，排在前三位的分別為：政府相關(guān)部門占33.3%，農(nóng)民工組織占31.38%，社會(huì)各方提供相關(guān)保障如律師為農(nóng)民工維權(quán)，占16.13%。值得一提的是，選擇農(nóng)民工自己的只占8.6%，選擇工會(huì)的比例不到10%，僅為9.8%。關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)難、權(quán)益保障難的問題，排在前三位的原因分別是：政府管理不力，占53.57%， 農(nóng)民工組織發(fā)育不全，占16.67%，農(nóng)民工整體素質(zhì)有待提高，占14.29%。從以上兩個(gè)問題的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)百分比來看，普通民眾認(rèn)為，農(nóng)民工權(quán)益之所以難以保障，政府相關(guān)部門監(jiān)督和管理力度不夠是最為重要的原因。[6]因此，解決農(nóng)民工問題的主體和關(guān)鍵也就在政府。

總之，農(nóng)民工問題至為復(fù)雜，單靠農(nóng)民工自身或其他社會(huì)組織是難以從根本上和整體上予以解決，所以，需要政府出面，發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行，來協(xié)調(diào)各方面方面的資源和力量。農(nóng)民工群體本身也對(duì)政府的作為充滿了期待。

參考文獻(xiàn)

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[3]胡鞍鋼.農(nóng)民工問題是解決“三農(nóng)”的核心[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2006，（4）.

[4]赫廣義.城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工問題[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[5]世界銀行.世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中政府[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

[6]新華社.農(nóng)民工權(quán)益保障狀況調(diào)查[N].人民日?qǐng)?bào)，2005-4-23（5）.

[責(zé)任編輯：周來順]