摘要：礦產(chǎn)資源與人民生活水平及國家經(jīng)濟發(fā)展有著緊密的聯(lián)系，而大多數(shù)礦產(chǎn)資源的不可逆轉(zhuǎn)、不可再生性決定了我國在可持續(xù)發(fā)展的大環(huán)境中，會對資源開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)進行更加細致化、嚴(yán)格化的調(diào)整。我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》，對我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與保護起到了十分重要的作用，影響巨大。但是，由于立法內(nèi)容不全面細致、有的制度設(shè)計不盡合理，現(xiàn)行立法對我國礦產(chǎn)資源的保護也存在一些顯而易見的漏洞和盲點。因此，立足于礦產(chǎn)資源的合理利用和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，本文從我國礦產(chǎn)資源政策和法律法規(guī)出發(fā)，對進一步完善《礦產(chǎn)資源法》提出了相關(guān)見解。 關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；制度設(shè)計；礦產(chǎn)資源政策

收稿日期：2010-09-25

作者簡介：史若萱（1988-），女，黑龍江撫遠人，大慶師范學(xué)院法學(xué)院2007級法學(xué)專業(yè)學(xué)生，研究方向：法律。

一、我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》修改之必要性分析

1979年以國家地質(zhì)部為主起草了《礦產(chǎn)資源法》，并提交給了國務(wù)院和人大常委會討論和修改。在此期間，黨的十二屆三中全會做出了實行商品經(jīng)濟的重大決策，這為《礦產(chǎn)資源法》的制定指明了方向，提供了堅實的思想基礎(chǔ)。于是《礦產(chǎn)資源法》于1986年三月正式出臺，從而結(jié)束了礦業(yè)開采立法中無法可依的空白。但是，隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我國實行了社會主義市場經(jīng)濟，而這部立法是按照計劃經(jīng)濟模式制定的，它強調(diào)的是在國家統(tǒng)一計劃下的地質(zhì)勘查，礦山開采。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，1996年修訂后的《礦產(chǎn)資源法》正式頒布實施。但從目前來看，這部法律仍然不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，在一定程度上成為我國礦業(yè)市場發(fā)展的一種阻礙，它也在多個方面表現(xiàn)出它的不足和亟待完善的地方。

（一）礦產(chǎn)資源稅費制度中存在的問題

1．礦產(chǎn)資源稅的征收設(shè)置不合理。首先，征收礦產(chǎn)資源稅的直接目的之一就是調(diào)節(jié)資源級差收入。我國目前對資源稅是從量定額征收。這種征收方式對于大多數(shù)生產(chǎn)成本、開采難度和環(huán)境相差較大的資源來說稅收的高低與由于資源差異造成的級差收益嚴(yán)重脫節(jié)。從而必然造成不同探礦、采礦企業(yè)之間的利潤分配的不均衡。其次，礦業(yè)稅費種類繁多，征繳原理不清，稅費收取的透明度不高。礦山企業(yè)涉及的稅費名目繁多，征收原理不清晰，利益分配不合理，未清晰劃定國家在行政管理和所有人權(quán)益實現(xiàn)方面的界限，稅費標(biāo)準(zhǔn)低，重復(fù)征收；也未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的不同，忽視礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險與礦產(chǎn)資源的耗竭性特征。

2．礦業(yè)稅費標(biāo)準(zhǔn)過低?！兜V產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定，國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度，開采礦產(chǎn)資源必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。而我國礦產(chǎn)資源補償費實行從價計征。補償費費率最低是1%，而最高也不超過4%。這與發(fā)達國家體現(xiàn)資源所有者權(quán)益的權(quán)利金占銷售收入的10%左右相比，我國征收的礦產(chǎn)資源補償費太低。這種過低的礦產(chǎn)資源補償費既沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自身價值，又沒有很好地實現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。

3．礦業(yè)價款規(guī)定混亂。在價款收取范圍上，行政法規(guī)規(guī)定只有出讓國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，才收取價款。但是，按照國土資源部的規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過程中，不論是否存在國家出資勘查情形都收取價款。并且，原為無償取得礦業(yè)權(quán)而申請延續(xù)的，也要收取價款。

（二）礦業(yè)權(quán)市場方面存在的問題

1．礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)有種種限制，不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟生活出現(xiàn)的新情況。首先，在礦業(yè)權(quán)上，我國人為的將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，在實踐中，探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設(shè)立礦山企業(yè)并且要達到一定的資質(zhì)條件。其次，禁止把盈利作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的，無助于礦產(chǎn)資源的有效配置，使得整個礦業(yè)權(quán)市場一直處于“有場無市”的境地。

2．礦業(yè)權(quán)一級市場存在“雙軌制”的弊端，亟待完善?，F(xiàn)行操作中存在原來的申請批準(zhǔn)方式和招投標(biāo)拍賣掛牌出讓方式，一些地方還進行了協(xié)議出讓。但除了審批方式外，其他方式均無明確法律依據(jù)。此外，對各種方式的使用范圍、具體程序、出讓收益的收取、分配和運用，缺乏明確法律依據(jù)，地方立法與實際操作受到法律層面的制約?！半p軌制”并存導(dǎo)致礦山企業(yè)因取得方式不同而存在不平等競爭，為通過無償方式或者非公開競價方式低價取得礦業(yè)權(quán)，為權(quán)力尋租和腐敗行為提供了土壤。

3．礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的管制與規(guī)避矛盾突出。礦業(yè)權(quán)利人應(yīng)可自由處分其礦業(yè)權(quán)，但目前礦業(yè)權(quán)利人之間買賣、以礦業(yè)權(quán)作價出資入股、合作、出租等形式都受到各種各樣不合理的限制，門檻過高，窒息了二級市場的正常發(fā)展。一方面是流轉(zhuǎn)的迫切需求，一方面是現(xiàn)行法規(guī)和政府管理的高度管制，導(dǎo)致秘密、地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍。許多權(quán)利人以“承包”為名，行轉(zhuǎn)讓之實。這種地下交易非常普遍，管理部門根本沒有能力進行監(jiān)控或者查處。這些私下交易由于沒有經(jīng)過法律程序，非常容易引發(fā)糾紛，造成嚴(yán)重的社會沖突。

（三）礦山環(huán)境保護方面存在的問題

1．礦產(chǎn)環(huán)境方面缺少統(tǒng)一立法。當(dāng)前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護問題還處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺少系統(tǒng)統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范在資源開發(fā)過程中對資源地環(huán)境的保護以及治理工作。這就造成了不少地方政府片面追求地方財政的增長，而忽視了對礦區(qū)環(huán)境的保護和治理。

2．礦山環(huán)境治理保證金等資金制度建立、運行難度大。雖經(jīng)多年引導(dǎo)鼓勵，但因缺乏法律和行政法規(guī)依據(jù)，礦山環(huán)境治理保證金制度在各省的推行仍面臨諸多問題。雖然在地方政府、國土資源部門的規(guī)范型文件中一般都有建立礦山環(huán)境治理保證金的規(guī)定，但在地方法規(guī)中卻很少對此作出明確規(guī)定，更乏具體的實施辦法。

3．資源開采遺留廢棄物對環(huán)境的破壞嚴(yán)重。礦山開采過程中的廢棄物(如尾礦、矸石等)需要大面積的堆置場地，從而導(dǎo)致對土地的過量占用和對堆置場原有生態(tài)系統(tǒng)的破壞，礦山廢棄物中的酸性、堿性、毒性或重金屬成分，通過徑流和大氣飄塵，會破壞周圍的土地、水域和大氣，其污染影響面將遠遠超過廢棄物堆置場的地域和空間。

二、針對礦產(chǎn)資源法存在的問題提出以下建議

（一）對礦產(chǎn)資源稅費制度的建議

1．適當(dāng)提高資源稅稅率。我國現(xiàn)行的資源稅只屬于礦產(chǎn)資源占用稅，在設(shè)計時基本上沒有考慮資源節(jié)約和環(huán)境保護等問題，因而所規(guī)定的資源稅單位稅額偏低，難以起到其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。隨著我國改革開放的不斷深人和發(fā)展，礦業(yè)市場化改革的腳步不斷加快.資源及資源補償費的征收比率及征收范圍都不應(yīng)該停留在原有的水平上。所以新的資源稅法的修改應(yīng)該在充分考慮市場因素的前提下，根據(jù)資源的稀缺性、不可再生資源的替代品德開發(fā)成本等因素，提高資源稅稅率，從而調(diào)整利益分配格局，更加合理充分的利用有限的礦產(chǎn)資源。

2．進一步完善資源補償費制度。我國目前的資源補償費同其他國家的權(quán)利金制度相比，明顯處于一個較低的水平。國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬性與礦產(chǎn)資源開發(fā)獲得的利益是嚴(yán)重脫節(jié)的。所以我們應(yīng)該借鑒國外的權(quán)利金制度。對采礦權(quán)持有者征收相對地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補償費，體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家所有，同時使經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離，而明確產(chǎn)權(quán)可實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償開采;對資源條件優(yōu)越者征收超額利潤稅(即資源稅)可使采礦者平等競爭，有效地開采資源，提高經(jīng)營效率，這一些都有利于資源的優(yōu)化配置。

3．改變傳統(tǒng)的資源稅征收方式。目前世界各國普遍采用的資源稅征收辦法有從量稅、從價稅、比例稅、累進稅四種。我國目前實行的是從量定額征收。這種征收方式的優(yōu)點是只要企業(yè)開采了一定量的礦產(chǎn)資源，就必須向國家繳納一定量的資源稅。但是，我們知道礦產(chǎn)資源的價格是隨著市場不斷高低變化的，而且由于資源的稀缺性，有限性，礦產(chǎn)資源的價格在將來是必然要上漲的，所以，為了保證國家從礦產(chǎn)資源上真正取得應(yīng)有的利益，應(yīng)該建立一種從價征收的體制，讓稅收和價格掛鉤，從而更好的發(fā)揮資源稅對不同利益主體的調(diào)節(jié)作用，防止礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的超額暴力利潤。

（二）對完善礦產(chǎn)資源市場方面的建議

1．健全法律法規(guī)，規(guī)范礦產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)市場。1999年，國家頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》，明確了礦業(yè)權(quán)須有償取得。我們應(yīng)根據(jù)國家礦產(chǎn)資源安全的要求以及國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，區(qū)別不同區(qū)域或者不同礦產(chǎn)資源種類并規(guī)定不同的準(zhǔn)入資格，以此為基礎(chǔ)，對有資格進行同一區(qū)域或者同一礦產(chǎn)勘探開發(fā)的礦業(yè)企業(yè)或者個人賦予同等的法律地位，進而鼓勵市場機制在這種范圍內(nèi)充分發(fā)揮其積極的配置功能和調(diào)節(jié)作用。

2．減少政府干預(yù)，建立更加自由的礦產(chǎn)資源市場。在礦產(chǎn)資源法修訂中應(yīng)平等的對待礦產(chǎn)資源市場兩類不同的主體，賦予國有礦業(yè)權(quán)人和非國有礦業(yè)權(quán)人同等的市場主體地位，平等競爭，機會均等的參與礦產(chǎn)資源市場。從而徹底解決礦業(yè)資源市場“雙軌制”存在的弊端，讓公平競爭的氛圍在礦業(yè)資源市場真正的形成。

（三）對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境保護問題的意見建議

1．將環(huán)境保護作為一項原則在立法中加以確定。應(yīng)將礦山環(huán)境保護與治理作為一項原則在《礦產(chǎn)資源法》總則中進行規(guī)定。鼓勵社會資金參與礦山環(huán)境保護與治理，規(guī)定礦山環(huán)境保護和治理是采礦權(quán)人的責(zé)任。將礦山環(huán)境的保護與治理單列一章，明確規(guī)定礦山環(huán)境主管部門與職責(zé)，相關(guān)部門職責(zé)分工與協(xié)調(diào)，以及政府和礦山企業(yè)環(huán)境保護治理的責(zé)任。

2．建立礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價制度、日常監(jiān)管制度。環(huán)境影響評價制度首創(chuàng)于美國，作為預(yù)防和減輕環(huán)境污染的基本手段在世界各國得到了廣泛采用，許多國家或地區(qū)的立法規(guī)定，所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項目，在獲得審批前均應(yīng)開展環(huán)境背景研究，提交環(huán)境影響評價報告書，供有關(guān)政府部門審查批準(zhǔn)，據(jù)此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。我國2003年生效的《環(huán)境影響評價法》對這種制度做了一定的規(guī)定，但是種種規(guī)定過于原則，又缺乏實施的必要保障，因此形同一紙空文。因此有必要對這種環(huán)境影響評價制度制定更加切實可行的規(guī)定。

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[責(zé)任編輯：李 妍]