摘要：隨著我國行政法律制度的建立和不斷完善，政府行政主體及依法行政的意識(shí)普遍得到增強(qiáng)和執(zhí)法水平的提高，保障民生，改善民生，成為“十一五”期間突出的亮點(diǎn)。但是與政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的要求，以人為本、科學(xué)發(fā)展及政府執(zhí)政方略的要求相比，還存在著許多不足，尤其是在政府行政執(zhí)法過程中，行政違法、行政不當(dāng)?shù)戎T多問題十分突出。

關(guān)鍵詞： 科學(xué)執(zhí)政；以人為本；依法執(zhí)政；改善民生

收稿日期：2010-09-10

作者簡(jiǎn)介：劉振清（1957-）男，黑龍江哈爾濱人，中共黑龍江省委黨校文化基礎(chǔ)教研部副教授，研究方向：國際法學(xué)、健康教育。

一、政府在行政執(zhí)法中存在的問題分析

行政執(zhí)法人員行使職權(quán)時(shí)，往往背離法律的宗旨和原則，濫用職權(quán)，把權(quán)力作用的謀取私利的手段，隨心所欲，武斷專橫、反復(fù)無常。行政執(zhí)法人員不履行自己法定的作為義務(wù)，即不作為，以致給公民，法人或其它組織的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害，行政失職。同時(shí)，行政執(zhí)法人員權(quán)力欲膨脹，超越法定的職權(quán)。表現(xiàn)為憲法，法律沒有授予權(quán)力而行使，事務(wù)超權(quán)，超越權(quán)限范圍等，越權(quán)行政。行政執(zhí)法人員據(jù)以作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)不真實(shí)或缺乏證據(jù)支持、憑主觀臆斷，事實(shí)依據(jù)錯(cuò)誤。行政執(zhí)法人員作出行政行為時(shí)，適用了不應(yīng)適用的法律、法規(guī)或者沒有適用的法律、法規(guī)錯(cuò)誤。侵害公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重踐踏了法律的尊嚴(yán)。行政執(zhí)法人員在實(shí)施具體行政行為過程中，違反行政程序規(guī)范，踐踏行政程序的基本原則，步驟或順序，方式違法，時(shí)限違法及程序違法。處理問題不夠公開、公正、以致出現(xiàn)賄賂，私了等腐敗行為的惡劣后果。有些行政行為雖然合法，但內(nèi)容、方式處理等選擇不恰當(dāng)，導(dǎo)致行政主體行政執(zhí)法不當(dāng)。還有些地方執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，體制、機(jī)制、法制客觀上不能同步銜接，造成行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)濫用權(quán)力或執(zhí)法各種弊端、腐敗應(yīng)運(yùn)而生。過去政府的許多法律、制度、機(jī)制都是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立的，要建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適用的法律、制度、機(jī)制需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程。由于法律的不健全，再加上新舊體制同時(shí)運(yùn)行所出現(xiàn)的磨擦與不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，新出臺(tái)的某些制度措施，行政法律規(guī)章和建立的機(jī)制因缺乏經(jīng)驗(yàn)或考慮不周，為不法行為的產(chǎn)生和滋長(zhǎng)留下了缺口，執(zhí)法人員本身對(duì)法律理念缺乏剛性意識(shí)，執(zhí)法憑個(gè)人主觀意志，背離法律、法規(guī)的目的精神，以致于違背公共利益，徇私舞弊以權(quán)謀私等。

黨內(nèi)日常監(jiān)督薄弱，權(quán)力相互制約失衡。我黨向來重視黨內(nèi)監(jiān)督工作，具體表現(xiàn)在各級(jí)黨組織設(shè)置了紀(jì)檢部門。但從實(shí)效看，紀(jì)檢的作用發(fā)揮都在執(zhí)法人員違反黨紀(jì)之后的事后監(jiān)督。此外，同級(jí)紀(jì)委對(duì)黨委的監(jiān)督往往顯得力量不夠，日常監(jiān)督松懈，事實(shí)上紀(jì)委的力量也不足以實(shí)施日常監(jiān)督。就行政機(jī)關(guān)而言，日常黨風(fēng)監(jiān)督是主要依托本單位各級(jí)組織和每一個(gè)黨員。黨的民主集中制要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，重大問題必須經(jīng)過集體討論決定，同時(shí)要求每個(gè)班子成員根據(jù)分工切實(shí)負(fù)起責(zé)任來，認(rèn)真履行好自己的職責(zé)。在實(shí)際工作中，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子能夠按照這個(gè)原則開展工作。但是，也應(yīng)看到在一些地方、部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)班子中，這方面的問題并沒有得到很好解決，甚至存在嚴(yán)重缺失，突出表現(xiàn)在一把手權(quán)力過分集中，大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)不放，習(xí)慣于個(gè)人說了算，獨(dú)斷專行，致使集體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督名存實(shí)亡，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)個(gè)人以權(quán)謀私現(xiàn)象就在所難免。民主集中制還要求下級(jí)必須服從上級(jí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督最有權(quán)威性，但是也存在著有些上級(jí)重視對(duì)下級(jí)的培養(yǎng)，輕視管理監(jiān)督，甚至下級(jí)出了問題還設(shè)法包庇、袒護(hù)。反過來，要是上級(jí)有了問題，被袒護(hù)過的下級(jí)“知恩圖報(bào)”，這時(shí)在執(zhí)法人員之間的監(jiān)督被削弱了。從上面的分析可知，由于黨的民主集中制得不到很好的執(zhí)行導(dǎo)致黨內(nèi)的日常監(jiān)督薄弱，權(quán)力制約失衡，為執(zhí)法腐敗提供了有利條件。

制約權(quán)力機(jī)制“虛”化，權(quán)力失衡、導(dǎo)致執(zhí)法腐敗現(xiàn)象發(fā)生。政府行政執(zhí)法部門工作人員手中掌握著一定的權(quán)力。而且這些權(quán)力往往又是“硬”的“實(shí)”的，但制約權(quán)力的機(jī)制政府迄今為止還沒有真正建立起來，有些方面雖然有，卻是“軟”的“虛”的。我國還沒有一部專門制約權(quán)力的法律。在制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上，先后增加了一些紀(jì)律檢查和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，我們并不否認(rèn)這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮了監(jiān)督作用。但我們也要看到，有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能作用沒有得到發(fā)揮。沒有起到應(yīng)有的作用，甚至有的本身也很快沾染上了不正之風(fēng)和腐敗習(xí)氣，監(jiān)督作用也大打折扣，群眾反映強(qiáng)烈。因此，綜合監(jiān)督部門“吃拿卡要”并不比其它部門“遜色”。如果監(jiān)督部門本身失去監(jiān)督意識(shí)，就有可能多出一個(gè)敲竹杠的機(jī)構(gòu)。問題在于是誰來監(jiān)督有權(quán)的監(jiān)督者。輿論工具只作查處結(jié)果通報(bào)，失去監(jiān)督功能；紀(jì)檢監(jiān)察等部門沒有最后的否決權(quán)，處置權(quán)；人民代表有時(shí)也只是提議案，權(quán)力干預(yù)難動(dòng)真格的。行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，法律素質(zhì)不高。一部分政府行政執(zhí)法人員不注重法律知識(shí)學(xué)習(xí)，法律觀念淡薄，認(rèn)為權(quán)力大于法律，法律受自己主觀支配，嚴(yán)重踐踏法律的尊嚴(yán)，即使懂得一點(diǎn)法律知識(shí)也只是支離破碎的，沒有真正掌握，以致于在執(zhí)法過程中，出現(xiàn)知法犯法、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，程序違法或行政執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐栴}，群眾反映極大。因此，政府在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾、法律缺乏強(qiáng)大的需求威力。由于人治與法治的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，法治還帶有人治的性質(zhì)?，F(xiàn)在各種法律、條例、準(zhǔn)則、規(guī)章和規(guī)定在數(shù)量上已經(jīng)不算少了，但事實(shí)上對(duì)行政執(zhí)法人員約束力不大，還沒有達(dá)到法律上本應(yīng)達(dá)到的強(qiáng)制性程度，尤其對(duì)權(quán)力的腐敗更是軟弱無力。如條例、制度和規(guī)定只有規(guī)定性，卻沒有強(qiáng)制力，換句話說，我們至今還沒有完全意義上的反腐敗法律制度。正是這一根本缺陷，使得政府行政執(zhí)法人員鉆法律空子，執(zhí)行法律法規(guī)大打折扣，對(duì)違法行為也不予制止，辦人情案或彈性執(zhí)法，甚至把法律當(dāng)成一紙空文，有法不依的案件時(shí)有發(fā)生，因此，執(zhí)法腐敗在所難免。

執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”。執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”是政府在行政行為中較為普遍的現(xiàn)象，造成執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”的原因是多方面的。長(zhǎng)期以來，我國法制不健全，人治與權(quán)治觀念影響以及因公違法有理等思想根深蒂固，同時(shí)，法律制度與行政規(guī)章不完善，政府追求行政權(quán)限擴(kuò)張等，是造成執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”與屢禁不止的根本原因，一些地方重大和惡性安全事故不斷出現(xiàn)，雖然有安全生產(chǎn)管理和安全意識(shí)不強(qiáng)等原因，還有一個(gè)重要的原因就是一些管理部門執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”，只要能給地方和部門帶來經(jīng)濟(jì)利益，明知違法也隨其而去，放任自流。如國家明令禁止的小礦山，只要向有關(guān)部門交費(fèi)就能繼續(xù)生產(chǎn)。執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”，還使一些地方政府向執(zhí)法部門下達(dá)罰款指標(biāo)，實(shí)行司法辦案收費(fèi)提成獎(jiǎng)勵(lì)等。由此出現(xiàn)“你違法亂紀(jì)、我罰款”，“只要能收費(fèi)，違法也無妨”等執(zhí)法違法行為。從表面上看，執(zhí)法部門通過罰款和收費(fèi)對(duì)違法行為進(jìn)行處理，實(shí)際上帶來負(fù)面效應(yīng)非常大。對(duì)違法者來說，繳納了有關(guān)費(fèi)用，就認(rèn)為是“合法了”，可以大膽地違法行事了，從而造成違法事件不斷增加，并助長(zhǎng)了違法有利可圖心理，使違法不斷升級(jí)。而對(duì)政府行政執(zhí)法部門而言，執(zhí)法行為“市場(chǎng)化”，謀求部門利益，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，損害法律的尊嚴(yán)，執(zhí)法腐敗問題相伴而生也就不足為奇了。

二、政府在行政執(zhí)法中存在問題的對(duì)策

政府應(yīng)重視素質(zhì)教育，不斷提高行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)，道德素質(zhì)和法律素質(zhì)，建立健全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度，并狠抓落實(shí)。建立公開的權(quán)力運(yùn)用程序，認(rèn)真整訓(xùn)執(zhí)法作風(fēng)，對(duì)執(zhí)法腐敗的經(jīng)濟(jì)處罰制，錯(cuò)案追究制及執(zhí)法責(zé)任制，構(gòu)建組織、社會(huì)、家庭三位一體的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。行政執(zhí)法人員應(yīng)該身體力行，“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以人為本”的重要思想，在執(zhí)法過程中要有高度政治責(zé)任感，要以權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，一切以人民擁護(hù)不擁護(hù)，滿意不滿意為根本宗旨。素質(zhì)教育的目標(biāo)應(yīng)兼顧教育的政治功能和人的潛能的開發(fā)，堅(jiān)持方面性和目標(biāo)性相統(tǒng)一，大力開展人生觀、價(jià)值觀，世界觀及“十德教育，即：堅(jiān)定理想信念以立德；牢記宗旨觀念的守德；加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育以明德；正確運(yùn)用權(quán)力以行德；注重克已自律以養(yǎng)德；完善法制規(guī)范以律德；強(qiáng)化管理監(jiān)督以平德；把握用人導(dǎo)向以崇德；營造輿論氛圍以揚(yáng)德；堅(jiān)持常抓不懈以重德，努力培養(yǎng)執(zhí)法人員的法律意識(shí)和法律水平，要將執(zhí)法人員的學(xué)法事、用法和守法情況列為年考核的內(nèi)容，并作為任職和晉升的條件之一，但任執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)法、用法、提高依法決策、依法行政和依法管理的能力和水平。要通過一系列具有法律約束力和強(qiáng)制力的舉措，實(shí)現(xiàn)由提高執(zhí)法人員的法律意識(shí)向提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。努力實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理轉(zhuǎn)變，全面提高行政機(jī)關(guān)的法治管理水平。在素質(zhì)高的人群中公開，公正挑選優(yōu)秀執(zhí)法人員，這樣才能提高執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平，提高判斷是非標(biāo)準(zhǔn)的能力，私欲淡化，減少腐敗。

沒有規(guī)矩不成方圓，建立健全一整套嚴(yán)格內(nèi)部管理制度，是政府建設(shè)一支高素質(zhì)執(zhí)法干部隊(duì)伍所不可缺少的。要用制度管人而不是人管人，讓大家明白什么事情該做，什么事情不該做，做了不該做的事情受到什么樣的處罰，使每一個(gè)執(zhí)法人員心知肚明，從而更好地規(guī)范自己的行為。要把制度重點(diǎn)放在落實(shí)上。一是科學(xué)分析權(quán)力，使權(quán)力運(yùn)用相互制衡。如立案必須報(bào)分管執(zhí)法辦案的局長(zhǎng)立案，由分管局長(zhǎng)指定處罰建設(shè)權(quán)；案件調(diào)查終結(jié)后必須將所有案件材料報(bào)機(jī)關(guān)法制科進(jìn)行把關(guān)，最后由經(jīng)濟(jì)違法案件行政處罰小組進(jìn)行集體討論通過；二是定期進(jìn)行有步驟地行政效能監(jiān)察；三是對(duì)重點(diǎn)執(zhí)法組織人員進(jìn)行專項(xiàng)檢查。權(quán)力動(dòng)作是一個(gè)有步驟而周密的過程，一般包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等步驟。要求權(quán)力運(yùn)用程序公開，已經(jīng)是老生常談的事情，但是至今一直沒有得到真正的解決。政府應(yīng)根據(jù)權(quán)限設(shè)立職能部門以利各司其職，因而各執(zhí)法部門有各自的特殊性，如果不將辦事程序化公開，或者說辦事程序無章可循，如何談得上權(quán)力公開化。各執(zhí)法部門的權(quán)力運(yùn)用程序是不是相同的，因而各部門要設(shè)立公開辦事程序，包括對(duì)內(nèi)程序和對(duì)外程序。一切權(quán)力都是執(zhí)行過程中使用的，權(quán)力的公開化建立于權(quán)力程序化上，權(quán)力運(yùn)用程序化建立，有利于上下級(jí)監(jiān)督、有利于國民監(jiān)督、有利于自我監(jiān)督、權(quán)力程序化是提高執(zhí)法效率、公開、公正執(zhí)法、也是遏制腐敗的重要手段和方法。

認(rèn)真整訓(xùn)執(zhí)法作用。整訓(xùn)執(zhí)法作風(fēng)，對(duì)于樹立機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和良好的形象具有十分重要意義。要把這項(xiàng)活動(dòng)抓到實(shí)處，抓出成效，應(yīng)針對(duì)當(dāng)前突出的問題，在創(chuàng)新執(zhí)法理念上動(dòng)腦筋，在規(guī)范執(zhí)法行為上下功夫，在提高執(zhí)法水平上做文章，在增強(qiáng)執(zhí)法效果上出實(shí)招。因此，政府行政執(zhí)法的效果如何，是評(píng)價(jià)和衡量執(zhí)法作風(fēng)整訓(xùn)成效地根

本標(biāo)準(zhǔn)。整訓(xùn)執(zhí)法作風(fēng)的根本目的，就是要增強(qiáng)執(zhí)法效果，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使執(zhí)法工作讓政府滿意，為企業(yè)贊譽(yù)，受群眾擁護(hù)。一方主要在執(zhí)法中把握政策；另一方面要在執(zhí)法中體現(xiàn)服務(wù)，始終把執(zhí)法辦案工作的最終目的和效果體現(xiàn)在改善民生社會(huì)服務(wù)，為群眾服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；把服務(wù)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一切工作的主旋律。同時(shí)，建立對(duì)執(zhí)法腐敗的經(jīng)濟(jì)處罰制錯(cuò)案追究制及執(zhí)法責(zé)任制。對(duì)各種腐敗的處置已有法律和規(guī)定。如行政處分，黨紀(jì)處分，刑罰等。對(duì)于權(quán)錢交易，在經(jīng)濟(jì)方面的處理，僅沒收財(cái)產(chǎn)是不夠的，權(quán)錢交易對(duì)社會(huì)的危害，不僅僅在這筆錢的數(shù)量上，它帶來的負(fù)而影響難以估算。建立經(jīng)濟(jì)處罰制度，除對(duì)腐敗者非法所得沒收以外，應(yīng)處以一定數(shù)量的罰款，同時(shí)對(duì)行賄者也進(jìn)行處罰。我們可以稱之為腐敗者的“后成本”，這也不失為遏制執(zhí)法腐敗的一種有力措施。在錯(cuò)案追究上往往處分較輕，造成執(zhí)法人員的思想意識(shí)淡薄，社會(huì)影響非常大，如集體上訪案件不斷增加，已成為社會(huì)問題，今后應(yīng)加大錯(cuò)案追究力度，除加大對(duì)執(zhí)法人員處罰力度外，應(yīng)對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)加重處罰。執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)體現(xiàn)效率原則，公開原則、不要交叉執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法等。

構(gòu)建三位一體的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一切有權(quán)力的人如果沒有監(jiān)督都容易濫用權(quán)力。因此，要注意發(fā)揮組織的監(jiān)督作用，加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)察，充分發(fā)揮人大、政協(xié)組織檢查行政執(zhí)法力度，使之擁有處置權(quán)、否決權(quán)、彈劾權(quán)罷免權(quán)和撤職權(quán)，還要在社會(huì)各階層聘請(qǐng)大量的行風(fēng)監(jiān)督員，請(qǐng)他們對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法效率，執(zhí)法作風(fēng)和執(zhí)法質(zhì)量等進(jìn)行全方位的監(jiān)督，定期組織活動(dòng)聽取他們的意見和建議，并對(duì)這些意見進(jìn)行認(rèn)真地分析研究，對(duì)存在的問題認(rèn)真落實(shí)整改，對(duì)好的建議和意見及時(shí)采納并付諸實(shí)施，對(duì)違紀(jì)違規(guī)的人和事經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，嚴(yán)肅查處，絕不姑息遷就。同時(shí)，通過電視臺(tái)，報(bào)紙等新聞媒體向社會(huì)公開承諾，公開投訴電話，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督，充分發(fā)揮輿論遏制腐敗的獨(dú)特作用，對(duì)腐敗行為進(jìn)行大曝光，不可姑息，同時(shí)還要發(fā)揮家庭成員的監(jiān)督作用，如每年舉辦家庭聯(lián)誼會(huì)，向他們通報(bào)系統(tǒng)廉政建設(shè)情況，同他們交流心得體會(huì)，爭(zhēng)取他們當(dāng)好賢內(nèi)助，廉內(nèi)助，積極配合做好執(zhí)法人員的思想教育工作，自覺地共同構(gòu)筑拒腐防變的思想防線。

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