摘要:本文將依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)等法律問題進(jìn)行分析與探討。鄉(xiāng)村規(guī)劃指對鄉(xiāng)村建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署與安排。其對規(guī)范農(nóng)村土地利用，提高鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村規(guī)劃 法律性質(zhì)

2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，改變了以往《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》分別對城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制，城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃二元分立的狀態(tài)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃分為鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃以及鎮(zhèn)規(guī)劃并列統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)規(guī)劃，并就鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等問題做出了規(guī)定，為系統(tǒng)研究鄉(xiāng)村規(guī)劃提供了法律依據(jù)。本文將依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)、法律救濟(jì)與規(guī)范體系等法律問題進(jìn)行分析與探討。

1 鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念與發(fā)展

鄉(xiāng)村規(guī)劃指國家結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，對一定時期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署、安排。

基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。

我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作始于改革開放初期。1982年，當(dāng)時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)管理局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國農(nóng)房建設(shè)工作，省級建設(shè)行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設(shè)處.但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。

由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實(shí)施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進(jìn)行探討涉及到兩個層面:行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為;后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。

2.1 行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì) 行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學(xué)界少有對鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃(或城市規(guī)劃)作為行政規(guī)劃的一個下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學(xué)界有行政立法行為說、具體行政行為說以及具體區(qū)分說等幾種觀點(diǎn)。

由于行政規(guī)劃的領(lǐng)域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結(jié)論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，筆者認(rèn)為應(yīng)在學(xué)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實(shí)施過程對其法律性質(zhì)加以考量。

首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級政府審批確定。可見，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權(quán)之一。與此相對應(yīng)的是，西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國，地方市鎮(zhèn)設(shè)立的獨(dú)立于行政部門的城市規(guī)劃委員會享有規(guī)劃的確定權(quán)。

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因?yàn)檎幹?、確定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對特定的對象，其結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。

此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權(quán)而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權(quán)屬性向私權(quán)自治屬性過渡。

其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進(jìn)行建設(shè)的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施還包括對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權(quán)行政部門可以采取行政處罰及行政強(qiáng)制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程實(shí)際上是政府行使職權(quán)從事具體行政行為的過程。

2.2 結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì) 鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權(quán)主體批準(zhǔn)以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件;圖紙用圖像表達(dá)現(xiàn)狀和規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容，其表達(dá)的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致;附件主要包括對規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎(chǔ)資料匯編(以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本)。

結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。

首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等做出具體安排，這實(shí)際上是限制農(nóng)村土地所有權(quán)人、使用權(quán)人使用土地進(jìn)行建設(shè)的自由。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學(xué)者認(rèn)為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對特定的財產(chǎn)權(quán)賦予公法上的限制。更進(jìn)一步分析，此種限制可以細(xì)化為使用管制和密度管制，前者是對土地用途的限制性規(guī)定，后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。

其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。