摘要:本文力圖根據(jù)我國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決土地權(quán)屬糾紛的實(shí)踐，對(duì)《土地管理法》所確定的解決土地權(quán)屬糾紛的三種途徑(協(xié)商、行政裁決和訴訟)各自的特點(diǎn)及其局限進(jìn)行理論分析和探討。

關(guān)鍵詞:土地糾紛 解決途徑

0 引言

土地糾紛的處理有不同的方式，但不外乎以下兩種，一是由當(dāng)事各方通過(guò)協(xié)商解決，二是由第三方介入通過(guò)調(diào)解、仲裁、處理和訴訟解決等。

1 協(xié)商處理及其局限性

所謂協(xié)商，是指在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，由當(dāng)事人在平等和自愿的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)行磋商，就爭(zhēng)議的問(wèn)題達(dá)成一致，自行解決糾紛的一種方式。

在土地權(quán)屬糾紛中，土地權(quán)利人對(duì)土地享有私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以享有相應(yīng)的使用和處分土地的權(quán)利，所以對(duì)于土地權(quán)屬糾紛，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人當(dāng)然可以基于自己的利益考慮與爭(zhēng)議對(duì)方達(dá)成一致的意見，解決雙方的糾紛，這是私法自治原則的一個(gè)體現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第十六條的規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。作為一種私法上的處分行為，協(xié)商解決必須符合平等、自愿和合法的原則，任何強(qiáng)迫都會(huì)導(dǎo)致糾紛得不到解決或者所達(dá)成的協(xié)議無(wú)效。

協(xié)商解決和調(diào)解兩種方式本身都存在不可避免的缺陷。第一，土地權(quán)屬糾紛具有特殊的復(fù)雜性。因?yàn)?，從前因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題、政策變遷問(wèn)題是土地權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的一個(gè)重要原因，因此，當(dāng)事人對(duì)這個(gè)原因?qū)е碌臋?quán)利歸屬問(wèn)題可能不能達(dá)成統(tǒng)一，協(xié)商解決或調(diào)解的成功性不大。在這種情況下，協(xié)商還不能從根本上解決問(wèn)題。第二，土地權(quán)屬糾紛經(jīng)常涉及政府的土地權(quán)屬管理行為。在協(xié)商解決或調(diào)解的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事方在解決自己的權(quán)益問(wèn)題時(shí)針對(duì)政府管理行為的爭(zhēng)議，如一方或雙方指出政府在土地登記中存在瑕疵，損害其權(quán)益。這種爭(zhēng)議是不可能由當(dāng)事方協(xié)商解決和調(diào)解解決的。第三，協(xié)商解決存在著不穩(wěn)定性。當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成一致意見后，可能不會(huì)簽訂協(xié)議，或者雖然簽訂有協(xié)議，但沒有到土地管理部門進(jìn)行登記，當(dāng)一方反悔時(shí)，協(xié)商解決的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2 行政途徑及其局限性

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第十六條的規(guī)定:“單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理:個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理”。國(guó)土資源部頒布的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》也有類似的規(guī)定。所以，在我國(guó)，行政途徑既是解決土地權(quán)屬糾紛的一個(gè)主要方式，也是解決土地權(quán)屬糾紛的一個(gè)必經(jīng)程序。另外，根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定:“對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”，公民、法人或者其他組織可以依照該法申請(qǐng)行政復(fù)議。同時(shí)，《行政復(fù)議法》也規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不明的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。土地權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的前提是當(dāng)事方對(duì)爭(zhēng)議的土地都基于一定的理由主張所有權(quán)或使用權(quán)。政府對(duì)當(dāng)事方的土地權(quán)屬爭(zhēng)議做出處理決定后，一方不服的，其基本理由應(yīng)是該處理決定侵犯了其己取得的土地所有權(quán)或使用權(quán)。因此，對(duì)政府作出的針對(duì)土地權(quán)屬糾紛的處理決定不服的，依法應(yīng)首先申請(qǐng)行政復(fù)議，而后才能提起行政訴訟，也就是通常所說(shuō)的復(fù)議前置。所以，在我國(guó)，解決土地權(quán)屬糾紛的行政途徑包括行政裁決和行政復(fù)議兩個(gè)先后程序，可見，雖然土地權(quán)屬糾紛的法律性質(zhì)在政府介入前可能是憲法爭(zhēng)議、民事爭(zhēng)議、行政爭(zhēng)議，但在進(jìn)入訴訟程序之后，由于政府的介入，其爭(zhēng)議的性質(zhì)都己轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議。

行政裁決制度的建立能夠在很大程度上減輕法院的負(fù)擔(dān)，解決糾紛。但是仍具有十分明顯的局限性。首先，有些土地權(quán)屬糾紛的性質(zhì)不宜由行政裁決的方式來(lái)解決的。土地權(quán)屬糾紛在我國(guó)具有特殊的復(fù)雜性。我國(guó)土地管理法確定了國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使土地所有者權(quán)利的制度，因此，在法律上，政府代行土地所有者的權(quán)能，根據(jù)“不能做自己案件的法官”原則，為了確保最低限度的程序正義，此時(shí)政府不適合作為解決此類糾紛的“法官”。而應(yīng)該引入憲法訴訟的模式。另外，如果是因?yàn)橥恋毓芾聿块T的事前土地確認(rèn)行為存在瑕疵而產(chǎn)生的權(quán)屬爭(zhēng)議，政府也不能通過(guò)行政裁決的方式來(lái)處理爭(zhēng)議。因?yàn)?，地籍管理行為和土地登記行為是一種事前的行政確認(rèn)，而土地權(quán)屬糾紛的行政裁決可以說(shuō)是一種事后的行政確認(rèn)，這三者在法律性質(zhì)上是一樣的。如果針對(duì)事前確權(quán)行為的瑕疵，當(dāng)事方之間產(chǎn)生了糾紛，行政機(jī)關(guān)在用事后的裁決行為予以彌補(bǔ)的話，將出現(xiàn)如下兩種結(jié)果:第一，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)級(jí)別并沒有改變，土地管理部門在調(diào)處此類糾紛時(shí)已然成為“自己案件的法官”;第二，在裁決的結(jié)果與事前的確權(quán)行為的結(jié)果不一致的情況下，說(shuō)明同一行政主體針對(duì)相同的管理事項(xiàng)作出了相反的結(jié)論，這樣不僅會(huì)極大影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，而且會(huì)導(dǎo)致行政管理中的更多的任意行為。所以，本文認(rèn)為，對(duì)于這類糾紛的處理，要么是通過(guò)行政復(fù)議的途徑，要么是通過(guò)行政訴訟的途徑來(lái)解決.其次，政府中立的地位有時(shí)很難保證，極大影響了行政裁決程序的公正性。土地權(quán)屬糾紛的政府處理本來(lái)就帶有極濃重的政府管理的色彩，政府同時(shí)又要代表國(guó)家履行所有者的職能，政府可能在土地權(quán)屬糾紛的解決過(guò)程中過(guò)多地考慮政府自身利益，采取操縱程序、歪曲事實(shí)等手段達(dá)到自己的目標(biāo)，而侵害當(dāng)事方的利益。因此，對(duì)于行政裁決，必須有相應(yīng)的司法審查。

3 司法途徑:問(wèn)題和建議

土地權(quán)屬糾紛的司法途徑的必要性也實(shí)際上就是司法對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的必要性。但理論上有許多問(wèn)題需要加以澄清。第一，如果行政機(jī)關(guān)拒絕裁決，那么法院是否應(yīng)當(dāng)受理?由于土地糾紛的復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)可能由于其本身的惰性，或由于懼怕將來(lái)在法院成為被告，或考慮到各方面的利害關(guān)系，而對(duì)糾紛不敢問(wèn)津或者久拖不決?！霸S多糾紛當(dāng)事人在申請(qǐng)行政裁決被拒絕后，直接向法院提起民事訴訟。而法院民庭或經(jīng)濟(jì)庭往往以不屬其受案范圍為由不予受理.出現(xiàn)了法院行政審判庭無(wú)行政裁決案件可辦，而糾紛當(dāng)事人卻告狀無(wú)門的不正常情況”。至實(shí)際上是政府和法院在相互推諉。我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定了人民法院可以維持或撤銷行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，對(duì)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。這種不具有完全管轄權(quán)的行政訴訟模式非常不符合土地權(quán)屬糾紛的性質(zhì)。如對(duì)于因事前的土地確權(quán)行為引起的土地權(quán)屬糾紛，人民法院的確很難自行認(rèn)定土地權(quán)屬，此時(shí)，可以要求行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行確權(quán)。但是，如果土地權(quán)屬的相關(guān)證據(jù)和事實(shí)己經(jīng)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了調(diào)查，人民法院此時(shí)可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)提供的這些證據(jù)作出正確判決的話，就不應(yīng)該阻止法院變更行政裁決的結(jié)果，重新作出判決，明確土地權(quán)屬。所以，修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，允許法院在條件許可的情況下，可以依據(jù)法院對(duì)證據(jù)的把握變更行政裁決的結(jié)果，這樣既可以減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，也可以減少行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn):

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作者簡(jiǎn)介:田雷，(1982-)，男，河北保定人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院2008級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向:財(cái)稅