中國有很多規(guī)劃，但沒有一個完整意義上的國土空間規(guī)劃。改革開放三十年來，各地濫開發(fā)現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重，如不對國土開發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，過不了多久，我們將不僅失去經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，甚至連人類的生存空間也被擠壓殆盡

國務(wù)院總理溫家寶6月12日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。

改革開放三十多年來，中國的開發(fā)力度，特別是工業(yè)開發(fā)力度逐漸增強(qiáng)。與此同時，不少地方出現(xiàn)了濫開發(fā)現(xiàn)象，為了發(fā)展過度開發(fā)，毀壞了環(huán)境。發(fā)展至今，是時候?qū)灵_發(fā)重新認(rèn)知并進(jìn)行通盤規(guī)劃了，這也正是國家出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的一個重要目的。

近日，《新財(cái)經(jīng)》記者與國家發(fā)改委秘書長、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的核心主持人楊偉民深入對話，他詳細(xì)講述了中國國土開發(fā)目前存在的問題，以及未來的規(guī)劃設(shè)想。

國土資源開發(fā)混亂 表現(xiàn)有三

《新財(cái)經(jīng)》:《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》近日出臺了，國家為什么選擇在這個時候出臺這樣一個規(guī)劃?您認(rèn)為我國目前在國土資源開發(fā)方面存在哪些問題?

楊偉民:中國有很多規(guī)劃，但沒有一個完整意義上的國土空間的規(guī)劃。過去曾搞過國土規(guī)劃，但是沒有通過，之后一直就沒有研究。中國國土資源的開發(fā)非?；靵y，已經(jīng)到了必須正視的時候了。

具體來看，問題主要表現(xiàn)在三個方面:

第一，生產(chǎn)空間偏多，生態(tài)空間偏少?，F(xiàn)在為什么要退耕還林、退牧還草?就是因?yàn)樵瓉戆压δ芨沐e了，草原的第一功能是生態(tài)，硬讓它發(fā)展什么農(nóng)業(yè)或者牧業(yè)，是不對的。

第二，工業(yè)空間多，生活空間少。中國工業(yè)占地約5萬平方公里。這是個什么概念呢?咱們工業(yè)剛剛超過日本。而日本工業(yè)用地只有1600多平方公里。“二戰(zhàn)”以后，日本增長的工業(yè)用地不如上海一個城市的工業(yè)用地大(上海目前工業(yè)用地約900平方公里)。相比之下，我們的生活空間偏少。在巴黎等發(fā)達(dá)國家城市，居住用地一般是工業(yè)用地的5~8倍。中國的工業(yè)用地和居住用地是失衡的。盡管有些城市居住用地比工業(yè)用地要多一些，但是超過1倍的很少。中國非常重視工業(yè)，所以工業(yè)用地非常便宜，而居住和商業(yè)用地非常貴。這也導(dǎo)致了現(xiàn)在我們工業(yè)用地占比非常巨大。

第三，農(nóng)村空間多，城市空間少。目前，城市人均居住用地只有20平方米，這還包括小區(qū)里的道路、綠化、電力變電站、幼兒園等設(shè)施，真正算到住戶，可能人均10平方米都不到。日本也是一個國土資源有限的國家，它的人均居住用地是80平方米。當(dāng)然，如果加上農(nóng)村，我們可能比日本要多，因?yàn)檗r(nóng)村的人均居住用地是220平方米。

我們現(xiàn)在開發(fā)的程度已經(jīng)很高了。以上海為例，如果不算周邊的一些海島，上海的面積大概是6000多平方公里，現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)了2900平方公里，這就意味著上海近一半的土地已經(jīng)全是水泥了。深圳、東莞大體上也是如此。深圳已開發(fā)的面積約46%，接近50%，已經(jīng)到極限了。山地占到深圳土地面積的近55%，平原基本上已被開發(fā)掉了。東莞開發(fā)掉的面積差不多也達(dá)到了40%。

日本已經(jīng)開發(fā)的土地面積約占整個國土面積的15%，法國是21%。我國的香港也只有23%。工業(yè)占地少，意味著留做綠色用地多，森林也好，水面也好，草地也好，莊稼也好，都是綠色用地。你想想，生活在全是水泥板的地方，那是一種什么樣的生活?而生活在全都是郁郁蔥蔥的生態(tài)環(huán)境當(dāng)中，又是一種什么樣的生活?

區(qū)域開發(fā)不能被GDP牽著走

《新財(cái)經(jīng)》:我們曾經(jīng)做過報(bào)道，發(fā)現(xiàn)很多地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府為了追求GDP，不顧環(huán)境，不顧民眾的生活空間。我們也看到各地開發(fā)區(qū)林立。在您看來，是什么原因?qū)е赂鞯馗傁嚅_發(fā)的局面?

楊偉民:這與我們對地區(qū)差距的誤解有一定關(guān)系。中國總是認(rèn)為區(qū)域不協(xié)調(diào)是GDP差距太大。西藏和廣東的GDP差距多大?差80倍。實(shí)際上，國外也不是所有地區(qū)都是齊頭并進(jìn)的。比如美國，沿海州與內(nèi)陸州的GDP差也達(dá)到80倍。人家那么大的差距，并沒有說一定要拉平。我們似乎一定要拉平，這是給自己設(shè)下的一個不可能解決的問題。你讓西藏的GDP趕上廣東，怎么可能?如果硬讓它趕上，就只有把西藏的環(huán)境破壞掉，而且就算環(huán)境都破壞了，也不可能趕上。

《新財(cái)經(jīng)》:全國主體功能區(qū)規(guī)劃是中共中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署。據(jù)了解，該規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向和政策，推進(jìn)形成主體功能區(qū)。請您就規(guī)劃的內(nèi)容做一個簡單解讀。

楊偉民:今后不能再盲目要求所有地區(qū)再去增加GDP，應(yīng)對不同區(qū)域的開發(fā)進(jìn)行劃分。按照開發(fā)的不同等級，可分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四個區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)主要針對城市化地區(qū);限制開發(fā)和禁止開發(fā)主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)。

大草原本來是生態(tài)地區(qū)，你非要搞農(nóng)業(yè)，那就是搞破壞。現(xiàn)在又得花錢給它補(bǔ)回來。中國有句話“發(fā)展是第一要務(wù)”。應(yīng)該明確的是，不同的地方功能不一樣，發(fā)展的內(nèi)容也是不一樣的。具體來講:城市化地區(qū)的發(fā)展是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，說白了就是增加GDP;農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展就是增加糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)產(chǎn)品的供給能力;而生態(tài)地區(qū)“發(fā)展的第一要務(wù)”是增加生態(tài)產(chǎn)品。對生態(tài)產(chǎn)品的定義目前還有爭議，還在討論過程當(dāng)中，但是中央文件已經(jīng)確定了，同意這個說法。

如果某個縣被劃入了生態(tài)區(qū)，你的第一要務(wù)就是保護(hù)生態(tài)，你不要生產(chǎn)GDP，也不要增加糧食產(chǎn)量，你把水弄好了，把空氣弄好了，把樹弄好了，把草弄好了，就行了。然后中央給你錢，養(yǎng)活你。我的觀點(diǎn)是，你就是在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，中央是拿錢買你的生態(tài)產(chǎn)品。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)要樹立空間平衡原則

《新財(cái)經(jīng)》:按照您的解讀，在新的規(guī)劃下，不是所有區(qū)域都遵循一種發(fā)展模式，不同的地區(qū)有不同的發(fā)展模式，體現(xiàn)不同的功能。不同的地區(qū)在整體空間上，達(dá)到某種平衡。

楊偉民:我們的產(chǎn)業(yè)有總量平衡，但是沒有空間平衡。

中國的地理特征決定了中國的地區(qū)差距懸殊。歐洲只有南部的一個阿爾卑斯山脈，北方基本上都是大平原。美國的自然地理?xiàng)l件非常好，只有兩條山脈，東邊一條，西邊一條，山脈下來就是臨海地區(qū)，中間是大平原。它的經(jīng)濟(jì)主要集中在沿海和北邊地區(qū)。

中國的地理環(huán)境相當(dāng)復(fù)雜。所以，中國的發(fā)展一定要考慮到地區(qū)間地理環(huán)境和自然條件的差異。比如西藏，它是沒有辦法和其他任何一個省市進(jìn)行比較的，它的平均海拔4000米，這是它經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大的制約，你沒辦法改變。

怎么辦?在一個空間里，養(yǎng)活的人，增加的GDP和財(cái)政收入等要達(dá)到一個平衡，才能最終實(shí)現(xiàn)人口、社會、自然這幾者在空間上的一個平衡。這樣，解決的就不僅僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，更關(guān)鍵的是，它解決了人與自然本身平衡的問題。

《新財(cái)經(jīng)》:如何理解在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中尋求空間平衡，能不能給我們舉個小例子?

楊偉民:比如說北京，從其自有的資源情況來看，現(xiàn)在已經(jīng)是“超載”了，需要調(diào)用外邊的水來供養(yǎng)。既然資源已經(jīng)嚴(yán)重缺乏，為什么還要再建汽車廠?為什么還要搞那么多外包企業(yè)?為什么不把汽車廠直接建到石家莊去?為什么不把外包企業(yè)直接建在外地?那樣，石家莊的水就不用調(diào)過來了，工廠的幾萬人口也不用過來，很多外地人也不用進(jìn)京。那為什么非要在北京?增加GDP!但是這樣，空間上是不均衡的，需要付出很大代價(jià)。要運(yùn)水，要興建設(shè)施，一噸水的投資成本高達(dá)40塊錢，多大的投入啊。

如果把所有的城市功能都集中到一個城市，這個城市肯定受不了。所以，要發(fā)展城市群。你看東京人口也很密，但是東京的功能是不斷分散的，它有中心、副中心，不斷往外擴(kuò)散。北京的主體功能都集中在四環(huán)、五環(huán)，主要在四環(huán)以內(nèi)。北京這么多大學(xué)，如果每個大學(xué)都擴(kuò)招，這些大學(xué)擴(kuò)招進(jìn)來的人以及相應(yīng)帶來的人，你都受不了。所以，你看北京這么多醫(yī)院，還是解決不了看病問題。全國人民都到北京來看病，怎么解決?交通自然也解決不了。

怎么去解決中國的環(huán)境和資源問題?必須要從根本上做一些改變。過去我老挨批評，說我的思想太超前。但是汪洋曾跟我說過一句話，我一直牢記著。他說:“你現(xiàn)在說的這個事兒，五年以后肯定要實(shí)施?！彼?，我說的這些，現(xiàn)在不一定實(shí)施，五年以后沒準(zhǔn)就實(shí)現(xiàn)。

人物小傳

楊偉民:曾任國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長，現(xiàn)任國家發(fā)改委秘書長。主要從事發(fā)展戰(zhàn)略，中長期規(guī)劃工作，領(lǐng)導(dǎo)參與國家重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及中長期發(fā)展規(guī)劃和政策的制定。參與了國家多部產(chǎn)業(yè)政策文獻(xiàn)的研究編寫工作。參與和組織了多項(xiàng)國家中長期規(guī)劃的研究、編寫工作。發(fā)表多部經(jīng)濟(jì)學(xué)的著作和五十余篇論文。

1974年到吉林省榆樹縣插村落戶。1976年回城，在吉林省第二建筑工程公司當(dāng)工人。1978年考入吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，1982年獲經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士學(xué)位。畢業(yè)分配到北京煤炭管理干部學(xué)院任教。任教期間分別于1983年就讀于中國人民大學(xué)工業(yè)經(jīng)濟(jì)系。1986年留學(xué)日本，學(xué)習(xí)研究工業(yè)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理和產(chǎn)業(yè)政策。