[摘 要] 黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，建設社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。隨著國家城鎮(zhèn)化進程的加速，土地的需求越來越大，使有限的城市土地資源日益稀缺，必然出現(xiàn)城市向農(nóng)村要土地的現(xiàn)象。一旦失去土地成為失地農(nóng)民，農(nóng)民也就失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對新農(nóng)村、城鎮(zhèn)化建設的支持，構建和諧社會必須解決的重大課題。本文分析了新農(nóng)村建設中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀、存在的問題及原因，以期提出有利于完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對策。

[關鍵詞] 農(nóng)民養(yǎng)老 養(yǎng)老保障 新農(nóng)村

長期以來，我國實行二元制的戶籍制度，對“農(nóng)民”的界定是與戶口緊緊相連，戶口為“農(nóng)業(yè)戶口”即為農(nóng)民，土地是農(nóng)民養(yǎng)老保障的載體。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展，黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，建設社會主義新農(nóng)村，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性調(diào)整，鼓勵農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的形勢下，離開土地到城市務工，實現(xiàn)人口與資源的優(yōu)化組合。許多農(nóng)民離開土地成為失地農(nóng)民，失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民失地是新農(nóng)村建設的需要，也是現(xiàn)代化的需要，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的支持，保證新農(nóng)村建設改革成功的前提。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

雖然各地政府為保障社會和諧，采取了種種措施保障失地農(nóng)民的各項權益，但失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀依然不容樂觀。

1.對社會養(yǎng)老保障制度缺乏認識

中國傳統(tǒng)社會形成的道德觀念及依托家庭養(yǎng)老的習俗在農(nóng)村和農(nóng)民心目中有著深遠的影響，因此長期以來我國社會養(yǎng)老保障只在城市中存在，廣大的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障幾乎是空白，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障在思想上認識遠遠不夠，農(nóng)民仍將把對家庭的投資放在首位，對于自身今后的養(yǎng)老問題，農(nóng)民考慮不多，不愿意拿出現(xiàn)錢來換取今后的社會保障。而當農(nóng)民失去土地以后，仍然沒有意識到養(yǎng)老保障的重要，缺少現(xiàn)代社會的競爭意識和風險意識，很多人認為土地被政府征收征用，養(yǎng)老問題到時有政府承擔，存在著“等、靠、要”的依賴思想。

2.原有的養(yǎng)老保障制度被打破，新制度尚不完善

長久以來，孝在社會中成為一種習慣與道德要求，規(guī)范著公民贍養(yǎng)父母的行為，政府也以法律的形式規(guī)定子女有贍養(yǎng)父母的義務，農(nóng)村的養(yǎng)老依然停留在“養(yǎng)兒防老”階段。農(nóng)民老了以后，把土地留給子嗣，靠著子嗣在土地上勞作取得家庭收入來養(yǎng)老，該種養(yǎng)老模式稱為家庭養(yǎng)老。但是，隨著城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村的發(fā)展，土地作為農(nóng)民最后的養(yǎng)老保障，也漸漸失去。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度還不完善，使得失地農(nóng)民在失去土地的同時，又面臨失業(yè)、失去養(yǎng)老保障等困難。

3.失地農(nóng)民基本生活無法保證，無力積累養(yǎng)老基金

土地是農(nóng)民最基本的生活資料，也是最可靠的養(yǎng)老保障。土地出產(chǎn)的糧油和蔬菜以及隨之形成的低成本生活方式，為農(nóng)民提供了最可靠的養(yǎng)老保障。在沒有其他收入來源或收入來源不穩(wěn)定的情況下，這部分農(nóng)民如果再失去土地的收益，就難免要陷入貧困境地。而失地農(nóng)民在收入水平總體下降的同時，生活消費支出卻普遍在上升。土地被征后農(nóng)民必須從市場上購買糧食蔬菜，再加上部分農(nóng)民遷到市鎮(zhèn)或搬進社區(qū)樓房，水電、物業(yè)、飲食等費用項目支出增加，從而導致生活消費支出大大上升。而失地農(nóng)民在征地中得到的貨幣補償又偏低，獲取安置補償金后，不少農(nóng)民就拿著這部分補償金來支付日益提高的生活消費支出，購買消費品甚至是奢侈品，沒有考慮自己的長遠生計，留下了養(yǎng)老保障方面的隱患。

4.政府政策覆蓋面窄，失地農(nóng)民參保矛盾突出

政府對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的政策覆蓋面窄，不能覆蓋所有的失地農(nóng)民。其一，很多地方是在2000年后才著手建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，主要對象是此后完全或者大部分土地被征地農(nóng)民，以村為單位參保，而部分征地的農(nóng)民，無法以戶為單位參保;其二，政府出臺的政策只解決了失地農(nóng)民中征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保障問題，而那些沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民則不能參加養(yǎng)老保險;其三，由于公益事業(yè)建設用地、建設用地和有的招商引資企業(yè)用地未按規(guī)定程序辦理征地審批手續(xù)等原因，實際被占用土地的失地農(nóng)民也無法參保。

二、導致當前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失的原因

要解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的問題，必須找出深層次的原因，從而從根本上加以解決。

1.土地產(chǎn)權不清晰

我國土地屬于國有，農(nóng)民只享有土地的使用權，這使得農(nóng)民不擁有與土地所有權相關的處分權、收益權。農(nóng)民對土地的權利不完整，導致了農(nóng)民根本不能在政府征地、社會保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的機會，不能充分保障自己的權益。

2. 現(xiàn)有補償機制存在不足使得失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失

目前，我國失地農(nóng)民的補償安置方式主要有貨幣安置、留地安置和招工安置，但這些安置方式都存在不足，使得失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失。貨幣安置將補償費一次性發(fā)給失地農(nóng)民，讓其自謀生路，短期內(nèi)可以改善農(nóng)民的生活，但不能解決長遠問題。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財能力不足，養(yǎng)老觀念相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。留地安置實際上就是發(fā)展集體經(jīng)濟，在一定程度上彌補了貨幣安置的一些缺點，使得可持續(xù)發(fā)展成為可能，但是集體企業(yè)往往資金和技術都很落后，屬于勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，抗風險能力差，運營狀況不佳，一旦企業(yè)破產(chǎn)，農(nóng)民就又失去了生活來源，更談不上養(yǎng)老保障。招工安置中，用人單位解決了農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老問題，但因為失地農(nóng)民一般文化層次低，缺少專業(yè)技能，在競爭中處于劣勢，一旦企業(yè)裁員，被裁掉的概率很大，失地農(nóng)民又將面臨失業(yè)問題，養(yǎng)老保障也就沒有了。

3.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策設計存在缺陷

一方面，個人繳費比例過高，失地農(nóng)民無法或者不愿意參加養(yǎng)老保險。農(nóng)民失地后收入水平下降，生活支出普遍上升，繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農(nóng)民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現(xiàn)行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險費用，或安置補償費全部用來繳養(yǎng)老保險，失地農(nóng)民在失地失業(yè)的狀況下又失去了生活來源。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實，使他們不致因負擔過高而無力投保。

另一方面，保障水平過低使得失地農(nóng)民放棄養(yǎng)老保障。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放的是當前本地最低標準，這種養(yǎng)老金水平在當前城市市民消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。但城市消費水平和物價水平都在不斷的提高，靠這點微薄的養(yǎng)老金要想在城市高水平高物價中實現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的，更不要說有尊嚴的活著。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平太低，政策缺乏吸引力，使得農(nóng)民放棄參加養(yǎng)老保障。

4.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度實施過程不完善

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度目前在各地都屬于新施行，很多問題存在，如參加了養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民的人不能準時、足額領到養(yǎng)老金，這種狀況不僅會影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民的投保積極性。另外，在養(yǎng)老保險基金的管理運作中，失地農(nóng)民缺少知情權、監(jiān)督權和參與權，導致失地農(nóng)民對這一制度不放心。知情權、監(jiān)督權、參與權的缺失使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生懷疑，也影響?zhàn)B老保障工作的開展。

三、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對策

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，直接影響到新農(nóng)村建設的成敗，因此，如何解決好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題是一個迫切解決的課題。

1.規(guī)范土地產(chǎn)權制度

土地產(chǎn)權是土地制度的核心，規(guī)范土地產(chǎn)權制度，應該賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權。擁有了完整的土地產(chǎn)權，才能有效防止農(nóng)民的權益流失。明晰土地產(chǎn)權制度，不是要土地私有化，是在保持土地國有的基礎 上，明確土地承包權的物權性質(zhì)，使農(nóng)戶真正享有占有、 使用、 收益和處置統(tǒng)一的承包經(jīng)營權。

2.設計合理的失地補償模式

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎，因此，土地征用補償應首先考慮失地農(nóng)民的基本生活以及養(yǎng)老保障。以土地換保障為基礎，實現(xiàn)失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，除了貨幣安置補償方式外，留地安置、招工安置多種補償安置模式共同發(fā)揮作用。地方政府可采取各種舉措促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)展勞動密集型的集體企業(yè)，給失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的勞動機會，并且在企業(yè)的發(fā)展中給各種優(yōu)惠，在發(fā)展中幫助集體企業(yè)進行適當轉(zhuǎn)型，以適應市場經(jīng)濟競爭的需要。對于年輕的失地農(nóng)民，政府組織各種就業(yè)培訓，使得農(nóng)民能夠適應城市生活，成為適應市場需要的勞動者，并逐漸將其納入城鎮(zhèn)居民保障體系。

3.設計合適的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策

一方面，多方籌措失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金，減輕失地農(nóng)民加入社保的經(jīng)濟壓力。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金，在堅持土地換保障的基礎上，政府要加大扶持力度，更多的承擔起保障失地農(nóng)民基本生活的責任。首先，中央應設立專項資金補貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保障。其次，鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得，地方各級政府適當提高承擔比例，減輕失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。在適當?shù)臅r機，引進商業(yè)保險，使得社會保障和商業(yè)保險共同發(fā)揮作用，以保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。

再者，適當提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金水平。低保和養(yǎng)老保險具有兩種不同的性質(zhì)。 低保屬于社會救助，不需要繳納任何費用;養(yǎng)老保險屬于社會保障，需負擔一定費用。如果低保和養(yǎng)老金水平相差不大，就會產(chǎn)生養(yǎng)老保險無人問津的局面。因此，政府應適當提高養(yǎng)老金水平，與低保拉開差距，通過兩種方式的收入差距來調(diào)動失地農(nóng)民參保的積極性，從而實現(xiàn)提高參保率的目標。

4.加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的實施管理

為了維護失地農(nóng)民的合法權益，必須加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的實施管理。首先，在管理上，養(yǎng)老保險資金必須由專職部門統(tǒng)一管理，建立財政專戶，單獨建賬，確保專款專用，不得擠占、截留或挪用;其次，要保證失地農(nóng)民能夠及時、足額的拿到養(yǎng)老金，并且應建立相應的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風險基金，用于應對緊急情況或根據(jù)物價漲幅適時調(diào)整保障水平，確保失地農(nóng)民領取的養(yǎng)老金不“貶值”;再次，加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施過程的監(jiān)督，讓農(nóng)民充分了解失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策的制定，認識國家對于失地農(nóng)民的各種優(yōu)惠政策。

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